Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 20/9299 en AWB 20/9300
uitspraak van de enkelvoudige kamer en de voorzieningenrechter van 10 mei 2021 in de zaak tussen
[eiseres 1] V-nummer: [V-nummer 1] , eiseres,
mede namens,
[eiser 1] ,V-nummer: [V-nummer 2] , eiser 1,
[eiseres 2] ,V-nummer: [V-nummer 3] , eiseres 2,
[eiseres 3] ,V-nummer: [V-nummer 4] , eiseres 3.
gezamenlijk te noemen: eisers
(gemachtigde: mr. G.J. Dijkman),
en
de Staatsecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. F.F.M. van de Kamp).
Procesverloop
Verweerder heeft de aanvraag van eisers tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd in het kader van de Afsluitingsregeling langdurig verblijvende kinderen (hierna: de Afsluitingsregeling) in het besluit van 31 oktober 2019 afgewezen.
Bij besluit van 18 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting heeft plaatsgevonden op 2 april 2021. De heer [eiser 1] en mevrouw [eiseres 1] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Eisers hebben verzocht om vrijstelling van betaling van het griffierecht wegens betalingsonmacht. De rechtbank wijst dit verzoek toe. Eisers hoeven daarom geen griffierecht te betalen.
Inleiding
1. Eisers bezitten allemaal de Armeense nationaliteit. Eisers hebben op 25 februari 2019 een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning regulier op grond van de Afsluitingsregeling. Eiseres, [eiseres 1] , geboren op [geboortedatum] 2011, is de hoofdpersoon in het kader van deze regeling. De overige eisers (haar ouders en haar zusje) willen verblijf als haar gezinsleden.
Het standpunt van verweerder
2. Verweerder heeft de aanvraag van eisers afgewezen omdat zij niet in bezit zijn van een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv). [1] Eisers kunnen niet van dit vereiste worden vrijgesteld, omdat zij niet aan alle voorwaarden van de Afsluitingsregeling voldoen. Eisers zijn met ingang van 19 december 2014 met onbekende bestemming vertrokken uit de opvanglocatie van het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA). Pas op 25 februari 2019 zijn eiser weer in beeld gekomen bij verweerder. Dat betekent dat eisers zich gedurende een periode van ruim vier jaar (dus langer dan drie maanden) hebben onttrokken aan het toezicht van de IND, de DT&V, het COA of de AVIM (voorwaarde c). Verweerder heeft aangenomen dat eisers op 19 december 2014 in eigen opvang zijn gaan voorzien. Omdat de daadwerkelijke verblijfplaats van eisers niet bekend was bij één van de hiervoor genoemde instanties, waren eisers niet beschikbaar voor vertrek (contra-indicatie e). Daarnaast heeft verweerder gesteld dat artikel 8 van het EVRM [2] niet wordt geschonden, dus dat eisers ook op die grond niet kunnen worden vrijgesteld van het mvv-vereiste. [3] Tot slot heeft verweerder het verzoek om de hardheidsclausule toe te passen afgewezen.
Het oordeel van de rechtbank
3. Deze zaak gaat over de vraag of verweerder de aanvraag op grond van de Afsluitingsregeling heeft mogen afwijzen. De rechtbank beantwoordt deze vraag aan de hand van de beroepsgronden van eisers en het toepasselijke beleid.
4. De Afsluitingsregeling is opgenomen in het wijzigingsbeleid Vreemdelingencirculaire (WBV) 2019/1. Daaruit blijkt dat de groep vreemdelingen die voldoet aan de voorwaarden van de Afsluitingsregeling door verweerder wordt aangemerkt als bijzondere groep aan wie in het kader van de hardheidsclausule [4] vrijstelling van het mvv-vereiste wordt verleend. Als de vreemdeling niet voldoet aan de voorwaarden van de Afsluitingsregeling en niet is gebleken van omstandigheden die zijn genoemd in paragraaf B1/4.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc) wijst verweerder de aanvraag af vanwege het ontbreken van een mvv. [5]
5. De Afsluitingsregeling en de voorwaarden die hiervoor gelden staan beschreven in paragraaf B9/6.5 van de Vc.
De Afsluitingsregeling, de voorwaarden en de contra-indicaties
6. Eisers voeren primair aan dat zij beschikbaar zijn geweest voor vertrek, omdat het telefoonnummer van de vader van het gezin (eiser 1) al die tijd bekend was bij het COA en de DT&V. Verweerder had op die manier ook eenvoudig de daadwerkelijke verblijfsplaats van eisers kunnen achterhalen. De contra-indicatie e is daarom niet van toepassing op eisers. Subsidiair voeren eisers in dit kader aan dat verweerder met het beschikbaarheidscriterium, zoals vermeld in contra-indicatie e, een ongerechtvaardigd onderscheid maakt tussen kinderen waarvan de ouders hun daadwerkelijke verblijfsplaats wel hebben doorgegeven en ouders die dat niet hebben gedaan. Hiermee handelt verweerder in strijd met het discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM. Verweerder mag, behalve in bijzonder gevallen, gedragingen van ouders niet aan kinderen tegenwerpen.
De rechtbank overweegt als volgt.
7. De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij het invullen van begunstigend beleid een grote mate van vrijheid toekomt en bij het stellen van voorwaarden kan bepalen welke groepen van personen onder dat beleid vallen en welke toelatingseisen daarop van toepassing zijn. Dit volgt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de ABRvS) van 22 oktober 2014. [6] Weliswaar ging deze uitspraak over de Regeling langdurig verblijvende kinderen, maar dit eerder begunstigde beleid komt in zeer grote mate overeen met de Afsluitingsregeling. De lijn in deze uitspraak van de ABRvS kan daarom worden doorgetrokken naar de Afsluitingsregeling.
8. Partijen zijn het er over eens dat eisers niet voldoen aan voorwaarde c. Volgens het beleid van verweerder wordt de aanvraag dan alleen afgewezen als óók contra-indicatie e op eisers van toepassing is. In de Afsluitingsregeling (in de toelichting op contra-indicatie “e”) staat vermeld dat een vreemdeling “in ieder geval” beschikbaar is geweest voor vertrek, indien zijn daadwerkelijke verblijfplaats bekend was bij de IND, DT&V, COA of AVIM. Deze formulering impliceert dat de beschikbaarheid ook aangetoond kan worden op andere manieren. Verweerder heeft echter in redelijkheid mogen overwegen dat het bekend zijn met een telefoonnummer onvoldoende is om aan het beschikbaarheidscriterium te voldoen. Contra-indicatie e is opgenomen om een balans te treffen in de verantwoordelijkheid voor het langdurig (illegale) verblijf van de hoofdpersoon en haar gezinsleden. Als de hoofdpersoon en haar gezinsleden zich onttrekken aan het toezicht verwacht verweerder ten minste dat het gezin beschikbaar is voor vertrek. Dat betekent volgens verweerder dat hun daadwerkelijke verblijfplaats bekend was bij de genoemde instanties. Daarmee zou dan namelijk bekend zijn dat zij zich in Nederland bevonden en waar zij zich in Nederland bevonden, zodat zij in persoon benaderd konden worden door bijvoorbeeld de AVIM voor het opleggen van een meldplicht of de DT&V voor een vertrekgesprek. Uit een telefoonnummer valt niet af te leiden of en waar iemand zich in Nederland bevindt. Bovendien beschikte verweerder ook maar over één telefoonnummer van eisers, namelijk alleen die van de vader. Verder heeft verweerder ter zitting nog toegelicht dat de DT&V niet beschikt over de bevoegdheden om op te sporen waar iemand daadwerkelijk verblijft. Dat de instanties eisers destijds niet in persoon konden benaderen, is gelet op het voorgaande alleen te wijten aan de ouders van de hoofdpersoon. Verweerder heeft zich daarom op het standpunt mogen stellen dat contra-indicatie e op eisers van toepassing is.
9. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat het toepassen van het beschikbaarheidscriterium niet in strijd is met het discriminatieverbod in artikel 14 van het EVRM. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de eerdergenoemde uitspraak van de ABRvS van 22 oktober 2014. Daarbij heeft de ABRvS overwogen – onder verwijzing naar vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (het EHRM) – dat voor het maken van onderscheid tussen categorieën vreemdelingen met en zonder asielachtergrond een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. De ABRvS heeft daarbij overwogen dat het onderscheid niet ziet op de minderjarigheid van de vreemdeling, maar op het wel of niet hebben ingediend van een asielaanvraag. Aan dit laatste ligt een keuze ten grondslag en is dus geen inherente persoonlijke eigenschap. Deze redernering van de ABRvS is ook van toepassing op het onderscheid dat het beschikbaarheidscriterium maakt, omdat het wel of niet laten weten waar je daadwerkelijk verblijft ook een keuze is. Weliswaar is deze keuze gemaakt door de ouder van de vreemdeling, maar deze keuze is aan de vreemdeling toe te rekenen omdat volgens rechtspraak van het EHRM het risico bestaat dat ouders gebruikmaken van de positie van hun kinderen om een verblijfsrecht te verkrijgen. Dit onderscheid heeft volgens de ABRvS ook een gerechtvaardigd doel, namelijk het voeren van een effectief immigratiebeleid, waarbij zowel betekenis wordt toegekend aan het belang van het kind als aan het stellen van regels die de vrije toegang tot het grondgebied beperken. Het reguleren van immigratie is daarbij een legitiem doel. Nu uit het bovenstaande volgt dat van discriminatie geen sprake is, heeft verweerder conform zijn beleid de aanvraag van eisers mogen afwijzen.
Artikel 4:84 van de Awb
10. Eisers voeren aan dat verweerder vanwege de bijzondere omstandigheden een uitzondering had moeten maken op het beleid. Volgens eisers maakt het weinig verschil of je nu in het bezit bent van iemands telefoonnummer of weet waar iemand verblijft. In beide gevallen kan je iemand bereiken. Eisers worden echter onevenredig benadeeld doordat verweerder bij het toepassen van het beleid zoveel waarde hecht aan dit detail.
11. De rechtbank heeft hierboven al geoordeeld dat verweerder contra-indicatie e aan eisers heeft mogen tegenwerpen. De stelling van eisers dat verweerder hun aanvraag slechts op een detail heeft afgewezen, volgt de rechtbank dan ook niet. Verweerder heeft voldoende gemotiveerd dat je met het enkel achterlaten van een telefoonnummer onvoldoende beschikbaar bent voor vertrek. Daarnaast heeft verweerder er ter zitting nogmaals op gewezen dat het de verantwoordelijkheid van de vreemdeling is om te laten weten waar hij verblijft. Verweerder verwacht dit van elke persoon die langdurig illegaal in Nederland verblijft. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid mogen stellen dat de positie van eisers niet uniek of zeer bijzonder is.
De toepassing van het Unierecht
12. Eisers voeren verder aan dat de Afsluitingsregeling is gebaseerd op artikel 6, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn. [7] Dit artikel bepaalt dat lidstaten in schrijnende gevallen, om humanitaire redenen of om andere redenen kunnen beslissen een verblijfsvergunning te verlenen. In dat geval wordt geen terugkeerbesluit uitgevaardigd. Het Unierecht is dan ook van toepassing in deze zaak en verweerder had het besluit moeten toetsen aan de Unierechtelijke rechtsbeginselen.
13. De rechtbank is van oordeel dat het Unierecht niet van toepassing is in deze zaak. Dat betekent dat verweerder het besluit ook niet hoefde te toetsen aan de Unierechtelijke rechtsbeginselen. Eisers hebben niet onderbouwd dat artikel 6, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn de grondslag is geweest voor de Afsluitingsregeling. De enkele verwijzing van eisers naar de transponeringstabel [8] van de Terugkeerrichtlijn in het nationale recht vindt de rechtbank daarvoor te algemeen. Bovendien gaat de Terugkeerrichtlijn over de vraag of lidstaten al dan niet een terugkeerbesluit moeten opleggen en niet over de vraag of al dan niet een vergunning moet worden verleend. Verder heeft de Terugkeerrichtlijn als doelstelling het vaststellen van gemeenschappelijke regels voor terugkeer, verwijdering, het gebruik van dwangmaatregelen, inbewaringstelling en inreisverboden. Deze doelstelling wijst er ook niet op dat de Terugkeerrichtlijn ziet op de vraag of iemand wel of geen vergunning krijgt.
Artikel 8 van het EVRM
14. Tot slot voeren eisers aan dat de weigering van de mvv in strijd is met artikel 8 EVRM. Verweerder heeft in dit kader een onjuiste belangenafweging gemaakt. Eisers wijzen daarbij in het bijzonder naar de belangen van de hoofdpersoon.
15. De rechtbank stelt eerst vast dat alleen in geschil is of opgebouwd privéleven in Nederland in de weg staat aan uitzetting en daarmee aan handhaving van het mvv-vereiste. Dat uitzetting geen schending oplevert van het recht op respect voor het gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van het EVRM, is niet in geschil.
16. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de belangenafweging in het kader van artikel 8 EVRM in het nadeel van eisers uitvalt. Verweerder heeft eisers dus ook niet vrij hoeven stellen van het mvv-vereiste. De rechtbank licht haar oordeel als volgt toe.
17. Uit rechtspraak van het EHRM en de ABRvS volgt dat bij de belangenafweging in het kader van het door artikel 8 van het EVRM beschermde recht op respect voor – in dit geval – het privéleven een 'fair balance' moet worden gevonden tussen het belang van de betrokken vreemdeling en diens familie enerzijds en het Nederlands algemeen belang dat is gediend met het voeren van een restrictief toelatingsbeleid anderzijds. Daarbij moeten alle voor die belangenafweging van betekenis zijnde feiten en omstandigheden kenbaar worden betrokken. In dit kader is van belang dat in verband met het risico dat ouders van een vreemdeling gebruikmaken van de positie van hun kinderen om een verblijfsrecht te verkrijgen in beginsel aanleiding bestaat het gedrag van de ouders van een vreemdeling aan de desbetreffende vreemdeling toe te rekenen. Indien de desbetreffende vreemdeling dan wel diens ouders konden – althans hadden moeten – weten dat het verblijfsrecht van die vreemdeling onzeker was, bestaat slechts onder bijzondere omstandigheden reden voor de conclusie dat op grond van artikel 8 van het EVRM een verplichting bestaat tot het laten voortzetten van het privéleven of familie- en gezinsleven. De rechtbank verwijst daarbij naar de uitspraken van de ABRvS van 23 september 2015 [9] en 11 januari 2018. [10]
18. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder alle relevante feiten en omstandigheden kenbaar in zijn beoordeling betrokken. Hoewel de rechtbank begrijpt dat de hoofdpersoon banden met Nederland heeft gekregen, heeft verweerder zich in redelijkerwijs op het standpunt mogen stellen dat hieraan geen zwaarwegende betekenis wordt toegekend. Het is inherent aan (langdurig) verblijf van minderjarigen in Nederland dat er sociale en culturele banden worden opgebouwd. Verweerder heeft voldoende gemotiveerd dat niet is gebleken dat de hoofdpersoon, en haar zusje, zodanig in Nederland zijn geworteld en/of sprake is van onoverkomelijke obstakels dat van hen niet kan worden verwacht dat zij zich in Armenië vestigen. Hierbij is ook van belang de veronderstelling dat de hoofdpersoon en haar zusje terugkeren naar Armenië samen met hun ouders. Zij hebben het grootste gedeelte van hun leven in Armenië doorgebracht en gesteld noch gebleken is dat zij in Armenië geen mogelijkheden hebben zich zelfstandig te kunnen handhaven en een bestaan kunnen opbouwen. Aangenomen mag worden dat de ouders hun kinderen in een verblijf buiten Nederland kunnen begeleiden en ondersteunen. Bovendien kan vooral van het zusje, gelet op haar leeftijd, worden verwacht dat zij zich kan aanpassen in Armenië.
19. Verder heeft verweerder bij de belangenafweging mogen betrekken dat de banden die eisers met Nederland hebben zijn aangegaan en versterkt terwijl hun verblijf in Nederland onzeker was. Ondanks aanzeggingen daartoe en in de wetenschap dat het verblijf in Nederland onzeker was, hebben de ouders Nederland niet verlaten. Zij hebben daardoor zelf bijgedragen aan hun worteling in Nederland. De mogelijkheid dat het privéleven niet blijvend in Nederland kon worden uitgeoefend, komt dan ook voor eigen rekening en risico. Vooral de keuzes en beslissingen van de ouders hebben bijgedragen aan de worteling van de hoofdpersoon en haar zusje in Nederland, zonder in het bezit van een verblijfsvergunning te zijn.
Conclusie
20. De rechtbank concludeert dat verweerder de aanvraag van eisers voor een verblijfsvergunning heeft mogen afwijzen. Eisers voldoen niet aan de voorwaarden van de Afsluitingsregeling. Ook had verweerder niet in afwijking van het beleid desondanks een vergunning aan eisers hoeven verlenen. Verder heeft verweerder zich op het standpunt mogen stellen dat er geen sprake is van een schending van het recht op privéleven in de zin van artikel 8 van het EVRM. Ook wat verder is aangevoerd, leidt niet tot het oordeel dat het bestreden besluit onrechtmatig is. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
21. Gegeven de beslissing in de hoofdzaak is er geen grond meer voor het treffen van de verzochte voorlopige voorziening, zodat het verzoek wordt afgewezen.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Schuman, (voorzieningen)rechter, in aanwezigheid van mr. A. Vranken, griffier. De beslissing is uitgesproken op 10 mei 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier (voorzieningen)rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.