Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Amsterdam
Bestuursrecht
Zaaknummers: AWB 20/9014-T (beroep)
AWB 20/9015-T (voorlopige voorziening)
[V-Nummers]
tussenuitspraak van de meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken en de voorzieningenrechter van 8 december 2021 in de zaken tussen
[eiseres] ,
geboren op [geboortedatum 1] 1996, eiseres en verzoekster, hierna: eiseres
mede namens haar broer,
[eiser],
geboren op [geboortedatum 2] 1989, eiser en verzoeker, hierna: eiser
beiden van Filipijnse nationaliteit en gezamenlijk te noemen: eisers
(gemachtigde: mr. A.M. van Eik),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. J.V. de Kort).
Procesverloop
Bij besluit van 18 november 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eisers tot verlening van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd onder de beperking ‘niet-tijdelijke humanitaire gronden’ op grond van de ‘Afsluitingsregeling langdurig verblijvende kinderen’ (Afsluitingsregeling) afgewezen. Dit besluit behelst ook de oplegging van een inreisverbod voor de duur van twee jaar aan eiseres.
Eisers hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt de uitzetting te verbieden tot op het bezwaar is beslist.
De voorzieningenrechter van deze rechtbank en zittingsplaats heeft dit verzoek bij uitspraak van 7 april 2020 toegewezen, omdat verweerder zich niet tegen de toewijzing heeft verzet. [1]
Het bezwaar van eisers is bij besluit van 10 november 2020 (het bestreden besluit) ongegrond verklaard.
Op 4 december 2020 heeft de rechtbank het beroepschrift van eisers tegen het bestreden besluit ontvangen. Bij brief van dezelfde datum is verzocht een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt de uitzetting te verbieden totdat op het beroep is beslist. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 november 2021. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Ook was de heer [naam partner] (partner van eiseres) ter zitting aanwezig. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn voornoemde gemachtigde. De rechtbank/voorzieningenrechter (hierna: rechtbank) heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Overwegingen
Achtergrond
1. Eisers zijn zus en broer. Zij hebben de Filipijnse nationaliteit en zijn in Nederland geboren en opgegroeid. De ouders van eisers zijn afkomstig uit de Filipijnen. Zij zijn in 1987 en 1988 naar Nederland gekomen. Het gezin heeft tevergeefs diverse pogingen gedaan om rechtmatig verblijf in Nederland te verkrijgen. Zo hebben de ouders van eisers, mede namens hen, in 1998 een aanvraag om een verblijfsvergunning met als doel ‘klemmende redenen van humanitaire aard’ ingediend, die is afgewezen. In 2000 hebben de ouders van eisers, mede namens hen, een aanvraag tot verlening van een verblijfvergunning regulier op grond van de ‘tijdelijke regeling witte illegalen’ ingediend, die ook is afgewezen. In 2003 heeft het Transnational Institute en de Commission for Filipino Migrant Workers de minister om aandacht voor de zaak van eisers en hun ouders gevraagd. In 2008 heeft het gezin een klacht ingediend bij verweerder en in 2010 bij de Nationale Ombudsman. Na bemiddeling van de Nationale Ombudsman heeft het gezin in 2010 een aanvraag ingediend tot verlening van een verblijfsvergunning regulier onder de beperking ‘conform beschikking minister’. Deze aanvraag is afgewezen. In 2013 heeft het gezin een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning op grond van de ‘Overgangsregeling langdurig in Nederland verblijvende kinderen’. Met de afwijzing van deze aanvraag heeft verweerder aan eiser een inreisverbod voor de duur van twee jaar opgelegd. In 2014 heeft de burgemeester van Amsterdam aandacht gevraagd voor de situatie van het gezin. In 2015 heeft verweerder in reactie daarop kenbaar gemaakt dat het feitencomplex van het gezin geen aanleiding vormt om de discretionaire bevoegdheid toe te passen. De laatste aanvraag die vóór onderhavige aanvraag is gedaan is die van eiser, in 2015, voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘niet-tijdelijke humanitaire gronden’ op grond van artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Deze aanvraag is ook afgewezen. Voorgaande afwijzingen staan alle in rechte vast.
Aanvraag en voornemen
2. Op 13 februari 2019 heeft eiseres, mede ten behoeve van eiser, onderhavige aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘niet-tijdelijke humanitaire gronden’ op grond van de Afsluitingsregeling ingediend. Deze aanvraag is op 5 april 2019 in persoon aangevuld aan het loket van de Immigratie- en Naturalisatiedienst. Op 16 september 2019 heeft verweerder het voornemen bekend gemaakt om aan eiseres een inreisverbod op te leggen voor de duur van twee jaar.
Besluitvorming
3.1
Verweerder heeft de aanvraag van eisers bij besluit van 16 september 2019 afgewezen. Eisers hebben hiertegen op 17 september 2019 bezwaar ingediend. Bij brief van 29 oktober 2019 heeft verweerder het besluit van 16 september 2019 ingetrokken.
3.2
Verweerder heeft de aanvraag van eisers in het primaire besluit, gehandhaafd in het bestreden besluit, afgewezen, omdat zij niet beschikken over een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (mvv). Eisers kunnen volgens verweerder niet van dit vereiste worden vrijgesteld. Zij voldoen namelijk niet aan voorwaarde b van de Afsluitingsregeling. [2] Door of ten behoeve van eisers is immers nooit een asielaanvraag ingediend. Evenmin is gebleken dat door of ten behoeve van de ouders van eisers op enig moment een asielaanvraag is ingediend. Daarnaast is volgens verweerder geen sprake van een schending van het in artikel 8 van het EVRM neergelegde recht op uitoefening van het familie- en gezinsleven of privéleven. Verder ziet verweerder in wat door eisers is aangevoerd geen bijzondere individuele omstandigheden om met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van het beleid af te wijken. Omdat aan eiseres in 2013 een terugkeerbesluit is uitgevaardigd en zij niet aan die terugkeerverplichting heeft voldaan, is aan eiseres ook een inreisverbod voor de duur van twee jaar opgelegd.
Oordeel rechtbank
4. Volgens vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) moet bij de belangenafweging in het kader van het door artikel 8 van het EVRM beschermde recht op eerbiediging van het familie-, gezins- en privéleven een ‘fair balance’ worden gevonden tussen het belang van de vreemdeling enerzijds en het Nederlands algemeen belang, dat is gediend bij het uitvoeren van een restrictief toelatingsbeleid, anderzijds. [3] Daarbij moeten alle voor die belangenafweging van betekenis zijnde feiten en omstandigheden kenbaar worden betrokken. De rechtbank dient aan de hand van de beroepsgronden te beoordelen of verweerder alle relevante feiten en omstandigheden in zijn belangenafweging heeft betrokken en, indien dit het geval is, of verweerder zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat die afweging heeft geresulteerd in een ‘fair balance’. Deze maatstaf impliceert een enigszins terughoudende toetsing.
5.1
De rechtbank stelt vast dat verweerder alle relevante feiten en omstandigheden bij de belangenafweging in het kader van artikel 8 van het EVRM heeft betrokken. De rechtbank is echter – enigszins terughoudend toetsend – van oordeel dat verweerder niet, althans niet zonder een nadere motivering, tot de conclusie heeft kunnen komen dat in dit geval aan het Nederlands algemeen belang een zwaarder gewicht toekomt dan aan het belang van eisers om in Nederland gezins- en privéleven uit te oefenen. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt.
5.2
Eisers zijn nooit in het bezit geweest van een verblijfsvergunning die hen feitelijk in staat stelde om familie-, gezins- en privéleven uit te oefenen in Nederland. Het rechtmatige verblijf dat eisers hebben gehad, is altijd procedureel van aard geweest. Eisers en hun ouders hebben immers meerdere procedures gevoerd om rechtmatig verblijf te verkrijgen en mochten de uitkomst daarvan in Nederland afwachten. Uit het arrest Butt volgt dat als vreemdelingen konden, althans hadden moeten weten dat hun verblijfsrecht onzeker was, slechts onder bijzondere omstandigheden op grond van artikel 8 van het EVRM een verplichting bestaat tot het laten voortzetten van het privéleven. [4] De rechtbank is met eisers van oordeel dat verweerders standpunt dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden niet zonder nadere motivering valt te begrijpen. Daarbij hecht de rechtbank er in eerste plaats waarde aan dat eisers een uitzonderlijk lange verblijfsduur in Nederland hebben, hetgeen ook door de gemachtigde van verweerder op de zitting is onderkend. Eisers zijn in Nederland geboren en hebben hier hun hele leven doorgebracht. Zij waren op de datum van het bestreden besluit respectievelijk 23 en 31 jaar oud. Op het moment van deze uitspraak zijn eisers respectievelijk 25 en 32 jaar oud. Dit betekent, ook op grond van verweerders Werkinstructie 2019/15, die geldig was ten tijde van het bestreden besluit, dat eisers geacht kunnen worden zeer sterke banden met Nederland te hebben ontwikkeld. Verweerders standpunt dat de door eisers aangevoerde worteling en banden niet bijzonder of uitzonderlijk zijn te noemen, valt reeds in dit licht niet in te zien. De rechtbank is daarnaast van oordeel dat de sterke banden van eisers met Nederland niet alleen zijn op te maken uit hun langdurige verblijf hier te lande, maar ook uit het feit dat eisers in Nederland naar school zijn geweest, vloeiend Nederlands spreken en hier allebei een baan hebben. De sterke band van eisers met Nederland wordt ook onderstreept door de verklaringen van hun vrienden, vriendinnen, de partner van eiseres en haar schoonfamilie die in deze procedure zijn overgelegd.
5.3
Volgens verweerder bestaat er geen grond voor het oordeel dat sprake is van langdurig, ongemoeid en gedoogd verblijf, omdat er actief aan de terugkeer van eisers is gewerkt en zij daaraan niet hebben meegewerkt. De rechtbank overweegt in dit kader als volgt. Uit de besluitvorming van verweerder was niet op te maken welke concrete uitzettingshandelingen verweerder jegens eisers heeft verricht. Om een zo volledig mogelijk beeld van de zaak te krijgen, heeft de rechtbank verweerder daarom om aanvullende informatie hierover gevraagd. Daaraan heeft verweerder op 8 november 2021 gehoor gegeven. Uit de door verweerder overgelegde stukken is gebleken dat er uitzettingshandelingen jegens eisers hebben plaatsgevonden. Zo zijn eisers en hun ouders in de periode 2013-2015 een aantal keren uitgenodigd voor vertrekgesprekken bij de Dienst Terugkeer & Vertrek (DT&V). Bij de meeste gesprekken is het gezin niet verschenen. Eiseres is daarnaast in 2018 in aanraking gekomen met de Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel, waarna is vastgesteld dat zij onrechtmatig in Nederland verbleef. Hierna heeft zij een vertrekgesprek gevoerd met de DT&V. De rechtbank is, gelet op de omstandigheden van dit geval, van oordeel dat verweerder aan het voorgaande in redelijkheid niet zo’n zwaar gewicht heeft kunnen toekennen als nu is gedaan. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat er meerdere en lange periodes zijn geweest waarin eisers verwijderbaar waren, maar verweerder geen inspanningen heeft gepleegd om eisers uit te zetten of te bewegen vrijwillig terug te keren naar de Filipijnen. Tussen 2003 en 2010 hebben eisers en hun ouders bijvoorbeeld geen verblijfsprocedures gevoerd en het is niet gebleken dat verweerder in die periode enige actie heeft ondernomen in het kader van uitzetting, althans door is gegaan met het treffen van voorbereidingen voor een mogelijk gedwongen vertrek van eisers. Datzelfde geldt voor de periode tussen 2016 en 2018. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder desgevraagd erkend dat ook niet kan worden gesteld dat eisers niet vindbaar of niet bekend waren of om andere redenen niet uitzetbaar waren. Verweerder wist immers waar eisers op school zaten en zij waren tevens bereikbaar via hun advocaat. Ook was verweerder ervan op de hoogte dat eisers over Filipijnse paspoorten beschikken. Aan het voorgaande had verweerder naar het oordeel van de rechtbank meer betekenis kunnen toekennen.
5.4
De rechtbank is verder met eisers van oordeel dat er sinds de vorige rechtbankuitspraken waarin een beoordeling in het kader van artikel 8 van het EVRM heeft plaatsgevonden, niet alleen sprake is van tijdsverloop, maar ook van gewijzigde omstandigheden. Deze wijziging ligt vooral in de omstandigheid dat eisers geen contact meer hebben met hun ouders. Eisers hebben ter zitting verklaard dat zij sinds twee jaar niet meer bij hun ouders wonen vanwege te grote meningsverschillen en uit de hand gelopen ruzies. Daarbij is ter zitting ook gewezen op de moeizame jeugd die eisers hebben gehad. In het gezin is in het verleden sprake geweest van geweld en eiseres is vroeger om die reden in aanraking geweest met Bureau Jeugdzorg. De voorgaande omstandigheden zijn door verweerder niet weersproken. Verweerders verwijzing naar het arrest Butt, waaruit volgt dat zwaarwegende redenen van migratiebeleid in beginsel aanleiding zijn om het gedrag van ouders aan een vreemdeling toe te rekenen in verband met het risico dat ouders de positie van hun kinderen misbruiken om een verblijfsrecht te krijgen, komt daarmee naar het oordeel van de rechtbank in een ander daglicht te staan. De rechtbank is van oordeel dat dit risico in het voorliggende geval niet als reëel is aan te merken. Hierbij acht de rechtbank van belang dat eisers meerderjarig zijn en niet meer in gezinsverband met hun ouders samenleven. Sterker nog: eisers hebben het contact met hun ouders verbroken. De rechtbank ziet dan ook niet zonder meer in dat de ouders van eisers een zodanig reële kans zouden maken verblijfsrecht aan eisers te ontlenen, dat dit enig gewicht in de schaal zou kunnen leggen in het nadeel van eisers.
5.5
In het verlengde van de vorige rechtsoverweging is de rechtbank van oordeel dat verweerder meer gewicht aan de omstandigheid had moeten toekennen dat eisers, met de verbreking van het contact met hun ouders, hun enige bestaande band met de Filipijnen hebben verloren. Ter zitting hebben eisers zelfs aangegeven dat hun moeizame jeugd en de meningsverschillen met hun ouders ervoor hebben gezorgd dat zij een afkeer hebben van de Filipijnen. In het bestreden besluit heeft verweerder gesteld dat de verbreking van het contact van eisers met hun ouders invloed heeft op de toetsing van een ‘certain degree of hardship’ bij mogelijke uitreis naar de Filipijnen. Hoe deze beoordeling er vervolgens uitziet, is naar het oordeel van de rechtbank echter niet kenbaar op te maken uit het bestreden besluit. Ook in het verweerschrift is verweerder daar verder niet op ingegaan. Daarnaast is in dit kader van belang dat eisers nooit in de Filipijnen zijn geweest. Uit Werkinstructie 2019/15 volgt dat verweerder daar oog voor moet hebben. Hierin staat immers dat de duur van het verblijf in Nederland ten opzichte van het verblijf in het land van herkomst van belang is. Nu dit verschil niet groter kan zijn dan het in het geval van eisers is, heeft verweerder dit naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende in het voordeel van eisers betrokken. Verweerder had ook een groter gewicht moeten toekennen aan het feit dat eisers in de Filipijnen geen sociaal vangnet hebben. Hoewel verweerder dit al in het bestreden besluit, maar ook ter zitting heeft erkend, blijkt uit verweerders belangenafweging niet dat dit in het voordeel van eisers is meegewogen. Daar staat het standpunt van verweerder tegenover dat ondanks het ontbreken van een sociaal vangnet, van eisers gevergd kan worden dat zij zich staande houden in de Filipijnen omdat zij volwassen zijn en kunnen terugvallen op hun contacten in Nederland voor steun en hulp, nu niet is gebleken dat die niet op afstand kunnen worden onderhouden. Naar het oordeel van de rechtbank valt dit standpunt moeilijk te rijmen met Werkinstructie 2019/15, waarin het volgende staat in het kader van het onderhouden van contacten op afstand: ‘indien de vreemdeling op zeer jonge leeftijd naar Nederland is gekomen en nagenoeg zijn gehele jeugd in Nederland heeft doorgebracht en alle banden die hij heeft in Nederland heeft opgebouwd en bestendigd heeft, zal minder zwaar in het nadeel worden betrokken dat hij de in Nederland opgebouwde banden op afstand kan onderhouden.’ Hoewel het evident is dat het voorgaande op eisers van toepassing is, is uit verweerders motivering niet op te maken dat dit uitgangspunt is toegepast in de belangenafweging.
5.6
De rechtbank is tot slot van oordeel dat verweerder onvoldoende gewicht heeft toegekend aan een andere gewijzigde omstandigheid sinds de vorige rechtbankuitspraken waarin een beoordeling in het kader van artikel 8 van het EVRM heeft plaatsgevonden. De rechtbank doelt hiermee op de relatie die eiseres sinds 2018 met haar partner Michael heeft, met wie zij ook samenwoont. Verweerder heeft zich ten aanzien hiervan in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de relatie niet nader gespecifieerd is en dat, voor zover van de relatie moet worden uitgegaan, deze is ontstaan en geïntensiveerd in een periode van onrechtmatig verblijf. De rechtbank volgt verweerder niet in dit standpunt. In de eerste zienswijze van 16 oktober 2019 op het voornemen tot oplegging van een inreisverbod aan eiseres, is immers al naar voren gebracht dat eiseres een duurzame en exclusieve relatie heeft. Ook tijdens de hoorzitting in de bezwaarprocedure op 19 oktober 2020 heeft eiseres aangegeven dat zij een relatie heeft en dat haar vriend twee horecabedrijven heeft die hij niet voor haar zal achterlaten. Uit het verslag van de hoorzitting blijkt niet dat verweerder hierop heeft doorgevraagd of dat om aanvullende stukken ter onderbouwing van de relatie is verzocht. Ter zitting heeft de gemachtigde van eisers ook aangegeven dat zij na de hoorzitting veronderstelde dat verweerder van het bestaan van de relatie uitging. Wat van het voorgaande ook zij, naar het oordeel van de rechtbank bestaat er geen reden om te twijfelen aan de relatie tussen eiseres en [naam partner] . Ter zitting heeft verweerder ook niet bestreden dat er tussen hen sprake is van gezinsleven. In dat licht is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de relatie tussen eiseres en Michael en aan de objectieve belemmering om het gezinsleven voort te zetten in de Filipijnen vanwege [naam partner] landgebonden bedrijfsactiviteiten.
6.1
De rechtbank komt tot de conclusie dat de weging van het samenstel van elementen onvoldoende overtuigend is om te stellen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden aan de kant van eisers noch dat de belangenafweging heeft geresulteerd in een ‘fair balance’. Gelet hierop is het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
6.2
Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan plaatsvinden met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak in een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met de intrekking van het bestreden besluit.
6.3
Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op tien weken na verzending van deze tussenuitspraak. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
6.4
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- heropent het onderzoek;
- draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen tien weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Doets, voorzitter, en mr. O.P.G. Vos en mr. A.D. Belcheva, leden, in aanwezigheid van mr. V.E.A. Naaijkens, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 december 2021.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.