ECLI:NL:RBDHA:2021:12068

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 20/2857

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 oktober 2021 in de zaak tussen

[eiser 1] , te [woonplaats 1] , eiser I,

[eiser 2] , te [woonplaats 2] , eiser II, (gemachtigde: [gemachtigde] )

hierna gezamenlijk ook te noemen: eisers,

Omgevingsdienst West-Holland, verweerder

(gemachtigde: mr. L van der Windt).

Als derde-partij neemt aan het geding deel:
[derde-partij], te [woonplaats 2] , vergunninghouder

(gemachtigde: mr. G.J.M. Immens).

Procesverloop

In het besluit van 18 juli 2019 (primair besluit) heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van het aantal camperplaatsen tot maximaal 15 gedurende de periode van 15 maart tot en met 31 oktober voor een periode van vijf jaar op het perceel [adres 1] [huisnummer 1] te [plaats 1] .

In het besluit van 25 februari 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het afzonderlijk ingediende bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De derde-partij heeft een zienswijze ingebracht.

De rechtbank heeft het beroep op 26 juli 2021 op zitting behandeld. Eiser I is verschenen, vergezeld van zijn zoon. Eiser II is niet verschenen. Namens verweerder is [A] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Namens de derde-partij zijn de heer en mevrouw [B] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde.

Bij brief van 30 augustus 2021 heeft de rechtbank de termijn om uitspraak te doen met zes weken verlengd.

Bij email van 6 september 2021 heeft eiser I een aanvullend stuk toegestuurd en de rechtbank verzocht om dit stuk mee te nemen in haar beoordeling. De rechtbank heeft bij brief van 6 september 2021 medegedeeld aan eiser I dat het onderzoek reeds is gesloten en dat zij in de door eiser I toegezonden stukken geen aanleiding ziet om het onderzoek te heropenen.

Overwegingen

1. Op 13 maart 2019 heeft vergunninghouder een omgevingsvergunning aangevraagd voor het uitbreiden van het aantal camperplaatsen op het perceel [adres 1] [huisnummer 1] te [plaats 1] (hierna: het perceel). Eisers hebben daarop een zienswijze ingebracht. In het primaire besluit heeft verweerder, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de verzochte omgevingsvergunning verleend voor de activiteit “het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan”, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo. Daarbij is overwogen dat het toestaan van 15 camperplaatsen binnen een agrarische bestemming voldoet aan de Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport (ISG) en heeft verweerder als voorwaarde aan de vergunning verbonden om op de plaats van de groenstrook een haag aan te planten, zodat het aanzicht van de campers ten opzichte van de omgeving wordt verzacht. Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt.

2. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Aan het bestreden besluit legt verweerder het advies van de commissie voor bezwaarschriften (hierna: de commissie) ten grondslag. Volgens verweerder past het gebruik van het perceel voor camperplaatsen niet binnen het bestemmingsplan, echter is verweerder bevoegd om met toepassing van artikel 4, onder 11, bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) voor dit gebruik een omgevingsvergunning te verlenen voor een termijn van ten hoogste tien jaar. Daaraan voegt verweerder toe dat de belangen van eisers niet onevenredig worden geschaad en dat er geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening.

3. Eisers kunnen zich niet verenigen met het bestreden besluit. In de kern hebben zij zich op het standpunt gesteld dat de verleende omgevingsvergunning in strijd is met het Programma aanpak Stikstof (PAS), de doelstelling van de Intergemeentelijke Structuurvisie (ISG), de Greenport Ontwikkelings Maatschappij (GOM) en het pact van Teylingen, zodat het verlenen van de omgevingsvergunning niet goed is voor de ondernemingen en particuliere bewoners (waaronder zij zelf) in het agrarisch gebied van de Duin- en Bollenstreek. Ook ondervinden zij last van de camperplaatsen, omdat eiser I hier zicht op heeft en eiser II hiervan geluidsoverlast ervaart en stelt dat zijn onroerend goed door de camperplaatsen in waarde daalt. De rechtbank zal in het navolgende, voor zover relevant, de beroepsgronden van eisers uitvoerig bespreken.

4.1

De rechtbank dient allereerst ambtshalve te beoordelen of verweerder terecht heeft geconcludeerd dat eisers ontvankelijk zijn in hun bezwaar. Alleen bij een ontvankelijk bezwaar dient immers een heroverweging van het bestreden besluit plaats te vinden, zo volgt uit artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

4.2

Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Met het stellen van het vereiste van het zijn van belanghebbende om bezwaar te kunnen maken is door de wetgever een begrenzing beoogd van de mogelijkheden om tegen een besluit rechtsmiddelen aan te wenden.

4.3

Voorts is door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) overwogen in haar uitspraak van 16 maart 2016 dat, wil er sprake zijn van belanghebbendheid als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, aannemelijk moet zijn dat ter plaatse van de woning of het perceel van de betrokkene gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden.^[1]In haar uitspraak van 23 augustus 2017 heeft de Afdeling een nadere invulling aan het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ gegeven en daartoe onder meer overwogen dat het uitgangspunt is dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit.^[2]Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.

4.4

De vraag die centraal staat is of eisers in bezwaar als belanghebbende zijn aan te merken in de zin van de Awb. De rechtbank zal deze vraag afzonderlijk beantwoorden voor eiser I en eiser II.

Ontvankelijkheid eiser I ( [eiser 1] ) in bezwaar

4.5

De rechtbank stelt vast dat eiser I meerdere omstandigheden naar voren heeft gebracht op basis waarvan hij vindt dat hij als belanghebbende is aan te merken in de zin van de Awb. Zo heeft eiser I zich op het standpunt gesteld dat hij directe hinder (zicht) ondervindt van de camperplaatsen, dat er sprake is van een gezondheidsaspect (uitstoot van schadelijke stoffen waaronder stikstof) en dat het landschap hem zeer aan het hart gaat en ongeschonden behouden dient te blijven voor de toekomst. De rechtbank stelt vast dat de woning van eiser I is gelegen aan de ’ [adres 2] [huisnummer 3] in [plaats 2] en dat de camperplaatsen op ongeveer 675 meter (zie berekening van de bezwaarschriftencommissie) van zijn perceel zijn gesitueerd. De rechtbank is van oordeel dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat het bezwaar van eiser I ontvankelijk is en zij overweegt hiertoe als volgt. De gevolgen van de vergunde activiteit zijn voor de woon- en leefsituatie van eiser I dermate gering dat een persoonlijk belang bij het primaire besluit ontbreekt. Hierbij wordt betrokken dat eiser I op een afstand van bijna 700 meter van het perceel woont, dat de verleende omgevingsvergunning slechts ziet op het gebruik van een beperkt aantal camperplaatsen en dat het gebruik is beperkt in tijd, namelijk de periode van 15 maart tot en met 31 oktober van ieder jaar. Voor zover eiser I enig zicht heeft op de camperplaatsen, is dit wegens een rij bomen beperkt. Uit het vorenstaande volgt dat verweerder het bezwaar van eiser I tegen het primaire besluit ten onrechte inhoudelijk heeft beoordeeld. Om die reden dient het beroep gegrond te worden verklaard. Dit betekent dat het bestreden besluit wordt vernietigd, voor zover eiser I daarbij ontvankelijk is geacht in bezwaar, en dat de rechtbank zal doen wat verweerder had behoren te doen.

Ontvankelijkheid eiser II ( [eiser 2] ) in bezwaar

4.6

De rechtbank stelt vast dat eiser II meerdere omstandigheden naar voren heeft gebracht op basis waarvan hij vindt dat hij als belanghebbende is aan te merken in de zin van de Awb. Zo heeft eiser II zich op het standpunt gesteld dat hij naast het gemeenschappelijk belang dat de Noordzijderpolder een ongeschonden polder dient te blijven, ook een persoonlijk belang heeft. Eiser II voert hiertoe onder meer aan dat hij nu plotseling naast een camping woont, dat het hoger laten groeien van de heg een optie is om het zicht op de camperplaatsen te beperken, echter dempt dit volgens hem nog niet de geluidshinder van de vrolijk drinkende camper eigenaren op het perceel. De rechtbank stelt vast dat de woning van eiser II is gelegen aan [adres 1] [huisnummer 2] , hetgeen betekent dat zijn woning zich bevindt in de directe nabijheid van de vergunde camperplaatsen. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat voor eiser II gevolgen van enige betekenis ontbreken, zodat hij als belanghebbende kan worden aangemerkt. Dat door hagen en rolkassen het zicht op de camperplaatsen wordt verminderd en dat het perceel van eiser II slechts gedeeltelijk direct grenst aan het perceel waarop het besluit ziet, doet daaraan niet af.^[3]Naar het oordeel van de rechtbank zal de vergunde activiteit een planologische uitstraling hebben op het perceel van eiser II en is ook aannemelijk dat sprake is van enige geluidsoverlast. Het voorgaande brengt met zich dat het bezwaar van eiser II ontvankelijk is en de rechtbank toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep van eiser II.

PAS

5.1

Eiser II heeft zich op het standpunt gesteld dat de verleende omgevingsvergunning van invloed is op het Natura 2000-gebied Coepelduynen. Ter onderbouwing hiervan verwijst eiser II naar uitspraken van de Afdeling waarin onder meer is geoordeeld dat het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (PAS) in strijd is met artikel 6 van de Habitatrichtlijn.^[4]

5.2

De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of eiser II kan opkomen voor de eventuele aantasting van de natuurwaarden door het (mogelijk) veroorzaken van stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied Coepelduynen. Deze vraag houdt verband met het zogenoemde relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb. De bepalingen in de Wet natuurbescherming (Wnb) over de beoordeling van projecten en andere handelingen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied zijn immers in die wet opgenomen ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden.

5.3

Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb bedoelt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokkenen normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.^[5]Of een dergelijke verwevenheid kan worden aangenomen, wordt beoordeeld aan de hand van de situering van de woning van de betrokkenen, al dan niet tussen overige bebouwing, met de afstand tussen de woning van betrokkenen en het natuurgebied, met hetgeen aanwezig is in het gebied tussen de woning en het Natura 2000-gebied en met het al dan niet bestaande, gehele of gedeeltelijke directe zicht vanuit de woning op het gebied.^[6]

5.4

De rechtbank stelt vast dat de woning van eiser II gelegen is op ongeveer 500 meter afstand van het Natura 2000-gebied Coepelduynen. De woning van eiser II bevindt zich in een bebouwde omgeving. Er is geen sprake van een landelijk gelegen woning omringd door natuur. Voorts is niet gebleken dat eiser II vanuit zijn woning enig zicht heeft op het gebied.

5.5

Gelet hierop kan naar het oordeel van de rechtbank niet gezegd worden dat het Natura 2000-gebied behoort tot de directe woon- en leefomgeving van eiser II. De betrokken normen van de Wnb strekken derhalve kennelijk niet tot bescherming van de belangen van eiser II.

(Beschermde) diersoorten

6.1

Voorts voert eiser II aan dat de Duin- en Bollenstreek het laatste bolwerk voor de patrijs en veldleeuwerik is, waarvan inmiddels 95% van de populatie is verdwenen. Het verlies aan areaal door veldjes waar campers mogen staan, druist in tegen de beleidsmaatregelen die in het leven zijn geroepen om die biodiversiteit terug te brengen, aldus eiser II.

6.2

Hoewel eiser II deze beroepsgrond niet nader heeft onderbouwd overweegt de rechtbank hiertoe als volgt. Uit de gedingstukken is gebleken dat het deel van het perceel dat is vergund voor de camperplaatsen niet afgaat van het bollenareaal, zodat het betoog van eiser in die zin geen stand kan houden.

6.3

Voor zover eiser II met deze beroepsgrond heeft bedoeld te stellen dat de bepalingen van de Wnb over soortenbescherming aan de uitvoerbaarheid van de omgevingsvergunning in de weg staan, oordeelt de rechtbank als volgt. Een redelijke toepassing van het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb brengt met zich dat een belanghebbende die zich niet kan beroepen op de normen van de Wnb over soortenbescherming, omdat die normen kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen, zich evenmin op die normen kunnen beroepen ten betoge dat de omgevingsvergunning niet uitvoerbaar is. De rechtbank acht het niet aannemelijk dat de gestelde gevolgen van de camperplaatsen voor deze beschermde diersoorten de kwaliteit van de directe leefomgeving van eiser II zal aantasten, zodat artikel 8:69a van de Awb voor een inhoudelijke beoordeling over de gevolgen van de camperplaatsen voor de beschermde diersoorten in de weg staat. De bepalingen uit de Wnb die in het kader van de soortenbescherming relevant zijn, strekken daarom kennelijk niet tot bescherming van de belangen van eiser II.

Ruimtelijke onderbouwing

7.1

Ter plaatse van de te realiseren uitbreiding geldt het bestemmingsplan “Duinrand”. Ingevolge dit bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming ‘Agrarisch’.

7.2

Ingevolge artikel 3.1 van de planregels zijn deze gronden bestemd voor:
a. de uitoefening van agrarische bedrijfsdoeleinden ten behoeve van volwaardige agrarische bedrijven gericht op tuinbouw en de bollenteelt (inclusief één bedrijfswoning);

b. het behoud, bescherming en beheer van de aanwezige natuur- en landschapswaarden en kleinschalige natuurontwikkeling;
c. extensief recreatief medegebruik.

Het begrip extensief recreatief medegebruik is in de planregels niet gedefinieerd. Wel is in artikel 1.36 van de planvoorschriften het begrip extensieve dagrecreatie gedefinieerd als: niet-gemotoriseerde recreatieve activiteiten, zoals wandelen, fietsen, skaten, paardrijden, vissen, zwemmen en natuurobservaties.

7.3

De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de uitbreiding van de camperplaatsen niet voldoet aan artikel 3.1 van de planregels. Gelet daarop heeft verweerder met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 2°, van de Wabo gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van Bijlage II van het Bor een omgevingsvergunning verleend in afwijking van het bestemmingsplan. Ingevolge artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van Bijlage II van het Bor is als een geval bedoeld als in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 2°, van de Wabo aangewezen ander gebruik van gronden of bouwwerken als bedoeld in de onderdelen 1 t/m 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.

7.4

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling heeft verweerder bij zijn besluitvorming over een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte. Dat betekent dat verweerder de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De bestuursrechter toetst of verweerder bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. De door de rechtbank uit te voeren toetsing zal zich om die reden dienen te beperken tot de vraag of sprake is van een zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de betrokken belangen, dat moet worden geoordeeld dat verweerder niet in redelijkheid tot de verlening van de in geding zijnde omgevingsvergunning heeft kunnen komen.^[7]

7.5

Eiser II bestrijdt dat het bestreden besluit berust op een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank stelt niet zelf vast of de verleende omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt – zoals hierboven weergegeven – aan de hand van de beroepsgronden of verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de omgevingsvergunning strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

7.6

Volgens eiser II heeft verweerder niet onderkend dat de verleende omgevingsvergunning in strijd is met de doelstelling van de ISG, de GOM en het Pact van Teylingen. Eiser II voert hiertoe aan dat sprake is van verlies van teelgrond en dat de camperplaatsen afbreuk doen aan het landschap en zorgen voor verrommeling. Ook vreest eiser II voor precedentwerking bij andere kwekers en voert hij aan dat de camperplaats marktverstorend kan werken in de marktprijs van agrarische grond. Verder ervaart eiser (geluids)overlast van de camperplaatsen. De rechtbank overweegt hiertoe dat eiser II deze punten ook in de zienswijze en in bezwaar naar voren heeft gebracht en dat verweerder hierop in de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan. Uit het rapport van de Commissie blijkt onder meer dat verweerder bij verlening van de omgevingsvergunning heeft betrokken dat het een kleinschalige en bovendien tijdelijke activiteit betreft, dat er aan de overzijde reeds een camping is en dat ten behoeve van een landschappelijke inpassing een haag moet worden aangeplant. Daarnaast betoogt verweerder dat deze kleinschalige activiteit een mooie aanvulling is op het toeristische aanbod, dat het niet marktverstorend werkt en dat van verplichte compensatie van teelgrond geen sprake is. Tot slot heeft verweerder de persoonlijke belangen van eiser II meegewogen en geoordeeld dat de te verwachten overlast niet dusdanig groot is dat de belangen van de vergunninghouder hiervoor moeten wijken. Eiser II heeft in het beroepschrift niet nader toegelicht waarom deze weerlegging in het bestreden besluit onjuist zou zijn. De rechtbank ziet in de beroepsgronden dan ook geen aanleiding om verweerder hierin niet te volgen.

De rechtbank merkt ten aanzien van het landschap nog het volgende op. In de ISG is geen duidelijke definitie van verrommeling gegeven, zodat er getwist kan worden wat daaronder valt. Hoewel de rechtbank zich kan voorstellen dat eiser II camperplaatsen niet in het landschap vindt passen, is niet vast komen te staan dat sprake is van aantasting of verrommeling van het landschap. De rechtbank neemt daartoe in overweging dat bij verlening van de omgevingsvergunning is bepaald dat landschappelijke inpassing gewenst is en daarom is aan de vergunning de voorwaarde verbonden dat een haag wordt aangeplant teneinde het aanzicht van de campers ten opzichte van de omgeving te verzachten. Ter zitting heeft de vergunninghouder desgevraagd verklaard dat er inmiddels een heg en knotwilgen zijn geplant. Ten aanzien van het overige (de gestelde marktverstorende werking en de precedentwerking) is evenmin gebleken dat daarvan sprake is. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder na afweging van de betrokken belangen in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Het betoog faalt.

7.7

Ten aanzien van het verzoek om handhavend op te treden en het indienen van een planschadeverzoek, merkt de rechtbank op dat dit buiten de omvang van dit geding valt en dat eiser II daarvoor andere rechtsmiddelen kan aanwenden.

8. Zoals overwogen onder punt 4.5 is het bezwaar van eiser I ten onrechte inhoudelijk beoordeeld. Daarom is het beroep gegrond en vernietigt de rechtbank het bestreden besluit voor zover eiser I daarbij ontvankelijk is geacht in bezwaar. Gelet op hetgeen is overwogen onder punt 5.1 tot en met 7.7, laat de rechtbank de rechtsgevolgen van het bestreden besluit voor het overige in stand. De rechtbank draagt verweerder op het door eisers betaalde griffierecht te vergoeden. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit voor zover eiser I daarbij ontvankelijk is geacht in bezwaar;

- verklaart het bezwaar van eiser I niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;

- laat voor het overige de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,00 aan eisers te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.B. Wijnholt, rechter, in aanwezigheid van
mr.L. Lemmen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2021.

Griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.