Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 19/1813
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 oktober 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: ing. C.H. van Zadelhoff),
en
het college van burgemeester en wethouders van Leiden, verweerder
(gemachtigden: mr. J.R. van Angeren en mr. L.S. Westendorp).
Procesverloop
In het besluit van 6 juni 2018 (primair besluit) heeft verweerder de aanvragen van eiser om tegemoetkoming in planschade afgewezen.
In het besluit van 8 februari 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB) op 3 maart 2020 opgedragen een onderzoek in te stellen en advies uit te brengen.
De STAB heeft op 16 juli 2020 rapport uitgebracht.
Partijen hebben schriftelijk gereageerd op het rapport van de STAB.
Verweerder heeft op 27 augustus 2021 een nadere reactie ingebracht.
De rechtbank heeft het beroep op 21 september 2021 op zitting behandeld. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, mr. P.S.A. Overwater en mr. A. Streefkerk. Namens verweerder zijn verschenen [A] en [B] , bijgestaan door de gemachtigden.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij haar beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiser is sinds 17 oktober 1994 eigenaar van de percelen aan de [weg] [huisnummer 1] te [plaats] , kadastraal bekend als gemeente [gemeente] , sectie [X] , nummers [kadastraal nummer 1] , [kadastraal nummer 2] , [kadastraal nummer 3] en [kadastraal nummer 4] (de percelen). Het betreft een woonkavel met daarachter weilandpercelen. Ten tijde van de aankoop vielen de percelen onder het partiële plan in hoofdzaak “Zoeterwoude” (bestemmingsplan 1). Ingevolge dit bestemmingsplan rustte op de percelen de bestemming “Categorie C” en mochten de gronden voor agrarische doeleinden gebruikt worden.
1.2.
Op 20 januari 2004 heeft de raad van de gemeente Leiden het bestemmingsplan “Oostvlietpolder” (bestemmingsplan 2) vastgesteld. Dit bestemmingsplan is op 13 februari 2007 in werking getreden en op 19 november 2008 onherroepelijk geworden. Ingevolge dit bestemmingsplan rustten op de percelen vijf bestemmingen. Het betrof de bestemmingen “Groenzone”, “Ecologische verbindingszone” en “Woondoeleinden 2” en de twee uit te werken bestemmingen “Uit te werken bedrijvenpark” en “Uit te werken gebied voor groenzone en woondoeleinden”. Voor de percelen waarop de uit te werken bestemmingen kwamen te rusten, gold een voorlopig bouwverbod: op deze percelen mocht pas worden gebouwd nadat een uitwerkingsplan rechtskracht zou verkrijgen. Op 28 januari 2004 is op de percelen een voorkeursrecht op grond van de Wet voorkeursrecht gemeenten gevestigd.
1.2.1.
Niet in geschil is dat de percelen van eiser als gevolg van de twee uit te werken bestemmingen in bestemmingsplan 2 in waarde zijn gestegen.
1.3.
Op 13 februari 2014 heeft de raad van de gemeente Leiden het bestemmingsplan “Oostvlietpolder” (bestemmingsplan 3a) vastgesteld. Dit bestemmingsplan is op 20 juni 2014 in werking getreden en op 4 mei 2016 onherroepelijk geworden. Met de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan zijn de gronden met de bestemming “Uit te werken bedrijvenpark” gewijzigd naar de bestemming “Groen”.
1.4.
Op 11 oktober 2016 heeft de raad van de gemeente Leiden het bestemmingsplan “Oostvlietpolder 2016” (bestemmingsplan 3b) vastgesteld. Dit bestemmingsplan is op 24 december 2016 in werking getreden en op 7 maart 2018 onherroepelijk geworden. Met de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan zijn de gronden met de bestemming “Uit te werken gebied voor groenzone en woondoeleinden” gewijzigd naar de bestemmingen “Groen” en “Wonen-2”. De gronden met de bestemming “Groenzone” en “Ecologische verbindingszone” en een deel van de gronden met de bestemming “Woondoeleinden 2” zijn gewijzigd naar de bestemming “Groen”. Het andere deel van de gronden met de bestemming “Woondoeleinden 2” is gewijzigd naar de bestemming “Wonen-2”.
1.5.
Eiser heeft op 9 mei 2018 een tegemoetkoming in planschade aangevraagd. Eiser stelt dat zijn percelen in waarde zijn gedaald als gevolg van de inwerkingtreding van bestemmingsplannen 3a en 3b. De aanvragen van eiser zien op de percelen met de kadastrale nummers [kadastraal nummer 2] en [kadastraal nummer 4] . De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit ook de overige percelen van eiser betreft en dat een deel van de beroepsgronden ook ziet op de percelen die niet binnen de oorspronkelijke aanvragen vielen. De rechtbank gaat er met partijen dan ook van uit dat de aanvragen om tegemoetkoming in planschade niet langer beperkt zijn tot de percelen met nummers [kadastraal nummer 2] en [kadastraal nummer 4] , maar op alle percelen van eiser aan de [weg] [huisnummer 1] te [plaats] zien.
2. Verweerder heeft de aanvragen van eiser om tegemoetkoming in planschade afgewezen. Verweerder heeft in het bestreden besluit onderzocht wat ten tijde van de inwerkingtreding van bestemmingsplannen 3a en 3b naar redelijke verwachting de invulling van de uit te werken bestemmingen uit bestemmingsplan 2 was. Volgens verweerder kon destijds redelijkerwijs worden verwacht dat de twee uit te werken bestemmingen uit bestemmingsplan 2 niet zouden worden uitgewerkt en zouden verdwijnen ten gunste van een groenbestemming. Verweerder heeft erop gewezen dat al in 2010 in de bestuursovereenkomst “Samen Leiden” werd vastgelegd dat het geprojecteerde bedrijventerrein er niet zou komen. In 2011 werd volgens verweerder in de “Structuurvisie Leiden 2025” vastgelegd dat het duurzaam groene karakter van de Oostvlietpolder – waarin de percelen van eiser liggen – behouden zou worden. Dit uitgangspunt is ook verwoord in het “Toetsingskader: Oostvlietpolder duurzaam groen” dat in 2013 is vastgesteld. Om die reden meent verweerder dat geen sprake is van een planologische verslechtering. Er is daarom evenmin sprake van planschade die recht geeft op een tegemoetkoming. Subsidiair stelt verweerder zich op het standpunt dat indien sprake is van planschade, deze schade voor rekening van eiser dient te blijven. Volgens verweerder heeft eiser speculatief gehandeld door de gronden met de uit te werken bestemmingen niet te verkopen of zelf te ontwikkelen en heeft hij daarmee het recht verwerkt om aanspraak te maken op een tegemoetkoming in geleden planschade.
Planvergelijking
3. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld welke bestemmingsplannen met elkaar vergeleken moeten worden om te bepalen of sprake is van een planologische verslechtering.
3.1.
Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade wordt onderzocht of de aanvrager als gevolg van een wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en schade lijdt of zal lijden. Hiertoe wordt als hoofdregel een vergelijking gemaakt tussen het planologische regime na de inwerkingtreding van de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, met het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologisch regime. In die vergelijking wordt in beginsel uitgegaan van het realiseren van de maximale mogelijkheden van het oude en nieuwe planologische regime.
3.2.
Tussen partijen is niet in geschil – en ook de rechtbank is van oordeel – dat de hoofdregel van planvergelijking kan worden toegepast op de drie directe bestemmingen uit bestemmingsplan 2. Dat betekent dat voor de vervallen bestemmingen “Groenzone”, “Ecologische verbindingszone” en “Woondoeleinden 2” uit bestemmingsplan 2 een vergelijking moet worden gemaakt tussen bestemmingsplan 2 en bestemmingsplannen 3a en 3b om te bepalen of sprake is van een planologische verslechtering.
4. Partijen verschillen van mening over de planvergelijking bij de uit te werken bestemmingen. Verweerder heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat een vergelijking gemaakt had moeten worden tussen bestemmingsplan 1 en bestemmingsplannen 3a en 3b. De uit te werken bestemmingen uit bestemmingsplan 2 moeten volgens verweerder bij de planvergelijking dus geheel buiten beschouwing worden gelaten. Verweerder wijkt hiermee af van het bestreden besluit, maar sluit hiermee aan bij de conclusie van de STAB.
Eiser stelt zich op het standpunt dat de uit te werken bestemmingen wel in de planvergelijking dienen te worden betrokken. Volgens eiser had bekeken moeten worden wat naar redelijke verwachting de invulling van de uit te werken bestemmingen uit bestemmingsplan 2 zou worden en had vervolgens een vergelijking gemaakt moeten worden met de bestemmingen uit bestemmingsplannen 3a en 3b.
4.1.
De rechtbank overweegt dat bij uit te werken bestemmingen, aanleiding kan bestaan voor een afwijking van de hoofdregel van planvergelijking zoals weergegeven onder 3.1. Bij uit te werken bestemmingen wordt doorgaans geen vergelijking gemaakt tussen het beweerdelijk schadeveroorzakende bestemmingsplan en het bestemmingsplan dat direct daarvoor gelding had. Dit volgt uit artikel 6.1, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de rechtspraak over die bepaling. Deze bepaling is op 25 april 2013 in werking getreden en geldt voor alle aanvragen om planschade die na die datum zijn ingediend. De bepaling is dus van toepassing op de aanvragen van eiser, nu die dateren van 9 mei 2018.
4.2.
In een tussenuitspraak van 24 september 2014 [1] heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) overwogen dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro valt af te leiden dat de wetgever heeft beoogd dat een uit te werken bestemming niet in de planvergelijking wordt betrokken en geen grond voor een tegemoetkoming in planschade is, zolang geen uitwerkingsplan is vastgesteld en in werking is getreden. De gedachte hierachter is – kort gezegd – dat pas na vaststelling en inwerkingtreding van het uitwerkingsplan duidelijk is welk planologisch nadeel iemand daadwerkelijk heeft ondervonden. De planologische verandering wordt in dat geval vastgesteld door het uitwerkingsplan te vergelijken met het planologisch regime dat gold vóór het bestemmingsplan met de uit te werken bestemming. Zoals ook de Afdeling bij tussenuitspraak van 8 februari 2017 [2] heeft overwogen, kan uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro worden afgeleid dat de wetgever het buiten beschouwing laten van een uit te werken bestemming niet als zelfstandig doel ziet, maar als middel om te bewerkstelligen dat geen tegemoetkoming wordt verstrekt voor planschade die de aanvrager niet in die omvang zal lijden, indien de uitwerking van de uit te werken bestemming minder ongunstig uitvalt dan bij het benutten van de maximale mogelijkheden van de uit te werken bestemming. [3] De wetgever heeft derhalve beoogd dat slechts voor werkelijke planschade en niet voor theoretische planschade een tegemoetkoming wordt toegekend.
4.3.
In het voorliggende geval is geen uitwerkingsplan vastgesteld waarmee de twee uit te werken bestemmingen uit bestemmingsplan 2 zijn uitgewerkt. In plaats daarvan zijn de bestemmingsplannen 3a en 3b vastgesteld, waarmee de uit te werken bestemmingen uit bestemmingsplan 2 grotendeels zijn vervangen door een groenbestemming en deels door een woonbestemming. Dat geen uitwerkingsplan maar een nieuw bestemmingsplan is vastgesteld geeft echter geen aanleiding om de uit te werken bestemmingen uit bestemmingsplan 2 alsnog in de planvergelijking te betrekken. Steun voor dit oordeel vindt de rechtbank in de uitspraak van de Afdeling van 26 augustus 2020. [4]
4.4.
Uit de wetsgeschiedenis van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro en uit de hierboven genoemde jurisprudentie volgt dat het de intentie van de wetgever is om geen tegemoetkoming toe te kennen voor theoretische planschade. Uit te werken bestemmingen dienen daarom in de regel buiten de planvergelijking te worden gelaten. De rechtbank ziet in dit geval geen aanleiding om een uitzondering te maken op deze maatstaf. Doorslaggevend voor dit oordeel is dat niet aannemelijk is geworden dat eiser door het vervallen van de uit te werken bestemmingen ander nadeel heeft geleden dan het vervallen van een theoretisch voordeel. De rechtbank kent daarbij gewicht toe aan de omstandigheid dat eiser zijn gronden reeds in 1994 in eigendom heeft verkregen. Niet in geschil is dat hij deze gronden van zijn vader heeft aangekocht met de intentie om het hierop gevestigde agrarische bedrijf voort te zetten. Evenmin is in geschil dat bij de investeringsbeslissing met betrekking tot de aankoop van de gronden geen rekening is gehouden met een eventuele ophanden zijnde bestemmingswijziging. Er is dus een agrarische prijs voor de percelen betaald. In zoverre verschilt deze zaak van de door eiser aangehaalde zaak die heeft geleid tot eerdergenoemde tussenuitspraak van de Afdeling van 8 februari 2017. In die zaak was immers sprake van een partij die gronden aankocht waarop reeds een uit te werken bestemming rustte en die bij de aankoop is nagegaan wat naar redelijke verwachting de invulling van de uit te werken bestemming zou worden. Deze situatie doet zich hier niet voor.
De percelen van eiser kregen vervolgens onder bestemmingsplan 2 nieuwe bestemmingen, waaronder de twee uit te werken bestemmingen. Niet in geschil is dat de gronden met deze uit te werken bestemmingen in waarde zijn gestegen. Het is echter om uiteenlopende redenen niet gelukt deze waardestijging te gelde te maken door alle gronden aan de gemeente te verkopen. De stelling van eiser dat de gemeente deze verkoop heeft geblokkeerd, heeft eiser niet met stukken onderbouwd. Ook is niet in geschil dat eiser niet heeft verzocht om het vaststellen van een uitwerkingsplan. De waardestijging is vervolgens weer (grotendeels) teniet gedaan door bestemmingsplannen 3a en 3b. Dat eiser door het vervallen van de uit te werken bestemmingen daadwerkelijke schade heeft geleden, is niet aannemelijk geworden. Eiser heeft gesteld dat de door hem gewenste bedrijfsuitbreiding ten tijde van bestemmingsplan 2 niet kon plaatsvinden, omdat de bank niet wilde meewerken in verband met de uit te werken bestemmingen. De rechtbank gaat aan deze stelling voorbij. Nog daargelaten dat eiser zijn stelling niet aan de hand van stukken aannemelijk heeft gemaakt, geldt dat deze gestelde schade niet is toe te rekenen aan het vervallen van de uit te werken bestemmingen met de inwerkingtreding van bestemmingsplannen 3a en 3b, maar juist aan het opnemen hiervan en van het tijdelijke bouwverbod in bestemmingsplan 2. [5]
4.5.
De rechtbank komt tot de tussenconclusie dat de uit te werken bestemmingen buiten de planvergelijking moeten blijven. Dit betekent dat – anders dan verweerder heeft gedaan – een vergelijking gemaakt had moeten worden tussen bestemmingsplan 1 en bestemmingsplannen 3a en 3b om te bepalen of sprake is van planologisch nadeel.
Waardering schade
5.1.
In het rapport van de STAB wordt over de planologische verandering het volgende geconcludeerd.
In bestemmingsplan 3a wordt de bestemming “Categorie C” uit bestemmingsplan 1 gewijzigd in de bestemming “Groen”. In deze nieuwe bestemming is het hobbymatig houden van vee en het stallen en weiden van paarden van derden niet meer mogelijk. Hetzelfde geldt voor de wijziging van de bestemming “Categorie C” uit bestemmingsplan 1 in de bestemming “Groen” uit bestemmingsplan 3b. Deze wijzigingen leiden tot een planologisch nadeel.
In bestemmingsplan 3b wordt een deel van de gronden met de bestemming “Categorie C” uit bestemmingsplan 1 gewijzigd in de bestemming “Wonen-2”. Deze gronden mogen onder de nieuwe bestemming worden gebruikt voor wonen, beroeps- en bedrijfsmatige activiteiten aan huis met bijbehorende bebouwing. Deze wijziging leidt tot ruimere gebruiks- en bouwmogelijkheden en daarmee tot een planologisch voordeel.
In bestemmingsplan 3b wordt de bestemming “Groenzone” uit bestemmingsplan 2 gewijzigd in de bestemming “Groen”. Waar voorheen groenvoorzieningen in de vorm van een openbaar toegankelijk park mogelijk waren, bestaat nu een mogelijkheid tot het bedrijfsmatig exploiteren van de gronden voor het verbouwen van gewassen en/of het houden van vee. Hetzelfde geldt voor de gronden met de gewijzigde bestemming van “Ecologische verbindingszone” in “Groen” met gebiedsaanduiding “Ecologische verbindingszone”. Deze wijzigingen leiden tot een planologisch voordeel.
De strook grond tussen de percelen [weg] [huisnummer 2] en [huisnummer 3] met de bestemming “Woondoeleinden 2” onder bestemmingsplan 2 kon voorheen gebruikt worden als erf en tuin met bijbehorende erfbebouwing. Onder de nieuwe bestemming “Groen” in bestemmingsplan 3b mag deze grond enkel gebruikt worden voor het bedrijfsmatig verbouwen van gewassen en/of het houden van vee. Hiermee is sprake van een planologische verslechtering.
Tot slot is de grond met de bestemming “Woondoeleinden 2” uit bestemmingsplan 2 gewijzigd naar de bestemming “Wonen-2” in bestemmingsplan 3b. Waar eerst niet meer dan drie woningen waren toegestaan, is het nu mogelijk een extra woning te realiseren. Dit leidt tot een planologisch voordeel. Hierbij moet volgens de STAB wel rekening worden gehouden met de nadelen van een vierde woning ten opzichte van de bestaande woningen.
5.1.1.
De STAB concludeert dat met de inwerkingtreding van bestemmingsplan 3a sprake is van planologisch nadeel ten opzichte van bestemmingsplan 1. Met de inwerkingtreding van bestemmingsplan 3b is sprake van zowel planologisch voordeel als nadeel, waarbij het voordeel groter dan het nadeel is. De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de bevindingen van de STAB en aan het taxatierapport van de door de STAB ingeschakelde taxateur. Uit de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 volgt dat de bestuursrechter een taxatie slechts terughoudend kan toetsen. Daarnaast mag de bestuursrechter in beginsel afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige. Dat is slechts anders indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd. [6] Door eiser is onvoldoende onderbouwd dat het rapport van de STAB of dat van de taxateur onjuist is. Aan het door eiser bij zijn aanvraag overgelegde taxatierapport kent de rechtbank niet het door eiser gewenste gewicht toe, nu in dit rapport is uitgegaan van een planvergelijking waarin ten onrechte ook de uit te werken bestemmingen zijn betrokken. In die rapportage is bovendien geen rekening gehouden met de planologische wijzigingen ter plaatse van de woonkavel, nu de aanvragen om een tegemoetkoming in planschade hierop aanvankelijk geen betrekking hadden. Tot slot wordt in het taxatierapport dat eiser heeft overgelegd – anders dan in het taxatierapport dat als bijlage bij het STAB-rapport is gevoegd – niet aan de hand van concrete en toetsbare gegevens inzichtelijk gemaakt hoe de waarde van de percelen onder de bestemmingsplannen 3a en 3b is bepaald.
5.2.
Eiser betoogt dat de STAB er ten onrechte van uit gaat dat onder bestemmingsplan 3b op de woonkavel een extra woning mag worden gerealiseerd. Volgens eiser concludeert de STAB daarom ten onrechte dat het wijzigen van de bestemming “Woondoeleinden 2” in bestemmingsplan 2 naar de bestemming “Wonen-2” onder bestemmingsplan 3b tot een planologisch voordeel leidt. De rechtbank gaat aan deze stelling van eiser voorbij. Zelfs als eiser gevolgd zou worden in zijn standpunt, volgt immers uit het rapport van de STAB dat het planologisch nadeel als gevolg van bestemmingsplan 3b ruimschoots wegvalt tegen het planologisch voordeel als gevolg van dit bestemmingsplan. Ook in de hypothetische situatie dat de waarde van de woonkavel onder bestemmingsplan 3b op nihil gesteld zou moeten worden, leidt de waardestijging van de overige percelen ertoe dat eiser geen schade leidt door de inwerkingtreding van bestemmingsplan 3b. De rechtbank verwijst hiertoe naar het rapport van de STAB, waaruit volgt dat de inwerkingtreding van bestemmingsplan 3b leidt tot een totaal planologisch voordeel ter waarde van € 455.500,-. Ook als de geschatte waardevermeerdering van de woonkavel van € 287.500,- buiten beschouwing zou worden gelaten, resteert zodoende een waardevermeerdering die de geschatte waardevermindering van de andere percelen van € 36.685-, overstijgt.
5.3.
Eiser betoogt dat ten onrechte een grondprijs per bestemming is bepaald en dat niet is gekeken naar de onderlinge samenhang van de gronden, die volgens eiser meebrengt dat een redelijk handelend en denkend koper de gronden nooit afzonderlijk zou kopen. Volgens eiser had daarom gekeken moeten worden naar de complexwaarde van de gronden en had een grondprijs per vierkante meter voor alle percelen gezamenlijk moeten worden bepaald. Eiser wijst in dit verband specifiek naar de percelen met de bestemmingen “Groenzone” en “Ecologische verbindingszone” in bestemmingsplan 2. Volgens eiser zijn deze gronden door de STAB te laag getaxeerd, nu deze gronden nooit afzonderlijk verkocht zouden worden maar altijd in samenhang met de percelen waarop de uit te werken bestemmingen rustten.
5.3.1.
De rechtbank volgt eiser niet in dit betoog. Bij de beoordeling van planschade gaat het om het bepalen van een planologische verslechtering en de schade die daarvan het gevolg is. Daarbij moet op perceelsniveau naar de verschillende bestemmingen worden gekeken om te bepalen wat de bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn en of sprake is van een planologische verslechtering ten opzichte van het planologische regime waarmee wordt vergeleken. Bij deze beoordeling wordt ervan uitgegaan dat de percelen in eigendom van eiser blijven en dat een tegemoetkoming kan worden toegekend bij een waardedaling. Voor de door eiser voorgestane beoordeling van de complexwaarde is in deze systematiek geen plaats.
5.4.
De rechtbank komt in navolging van de STAB tot de conclusie dat bestemmingsplan 3b zowel tot een planologische verslechtering als tot een planologische verbetering leidt. De schade als gevolg van de planologische verslechtering, die in het rapport van de STAB is getaxeerd op € 36.685,-, is echter kleiner dan het voordeel van de planologische verbetering, getaxeerd op € 455.500,-. Nu de inwerkingtreding van bestemmingsplan 3b per saldo tot een waardevermeerdering leidt, is in zoverre geen sprake van planschade die voor tegemoetkoming in aanmerking komt.
Bestemmingsplan 3a leidt wel tot schade als gevolg van een planologische verslechtering. De door de STAB ingeschakelde taxateur heeft deze schade begroot op € 253.000,- Over de vraag of eiser met succes aanspraak kan maken op een tegemoetkoming in deze schade, wordt als volgt overwogen.
Vergoedbaarheid schade
6.1.
In navolging van het rapport van de STAB heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat aan eiser geen tegemoetkoming voor de geleden planschade hoeft te worden toegekend, nu sprake is van actieve risicoaanvaarding. Verweerder heeft hierbij verwezen naar het voorontwerp van het structuurplan “Boomgaard van kennis” uit 1993. Dit voorontwerp is op 24 september 1993 – en daarmee voordat eiser de koopovereenkomst voor de betrokken percelen sloot – gepubliceerd en onderwerp geweest van een inspraakprocedure. Vervolgens is het ontwerp-structuurplan op 16 augustus 1994 vastgesteld en ter inzage gelegd waarna het structuurplan op 12 juli 1995 definitief is vastgesteld. Uit het voorontwerp van het structuurplan blijkt dat op het noordelijke deel van de percelen van eiser volkstuinen en recreatief groen waren voorzien en op het zuidelijk deel een bedrijventerrein. Daarmee was volgens verweerder reeds ten tijde van de aankoop van de gronden voorzienbaar dat de agrarische bouw- en gebruiksmogelijkheden zouden kunnen vervallen.
6.2.
Uit voornoemde uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 volgt dat de voorzienbaarheid van een planologische wijziging beoordeeld dient te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
6.3.
Indien de planschade voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de koper, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak te hebben aanvaard.
6.4.
Voor het aannemen van voorzienbaarheid is niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, of dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden.
6.5.
Indien wordt geoordeeld dat de nadelige planologische wijziging voorzienbaar was, dient vervolgens de vraag beantwoord te worden of onder het oude planologische regime concrete pogingen tot realisering van de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn ondernomen. Het risico op verwezenlijking van planologisch nadeel wordt geacht passief te zijn aanvaard als er voorzienbaarheid is en indien geen concrete pogingen zijn gedaan tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen, terwijl dit van een redelijk denkende en handelende eigenaar, vanaf de peildatum voor voorzienbaarheid, kon worden verlangd.
6.6.
Naar het oordeel van de rechtbank is in het geval van eiser sprake van risicoaanvaarding. Eiser heeft de gronden aangekocht, terwijl hij ten tijde van de aankoop had kunnen weten dat de agrarische bouw- en gebruiksmogelijkheden zouden kunnen vervallen. Dit had hem immers bekend kunnen zijn uit het voorontwerp-structuurplan dat was vastgesteld en ter inzage had gelegen. Naar het oordeel van de rechtbank dient dit voorontwerp-structuurplan te worden aangemerkt als een concreet beleidsvoornemen. Bovendien is niet gebleken dat eiser in de jaren nadat hij de gronden in eigendom had verkregen en het ontwerp-structuurplan en later het definitieve structuurplan waren vastgesteld, concrete pogingen heeft ondernomen om de later vervallen bouw- en gebruiksmogelijkheden van de percelen te benutten. Ook in zoverre moet eiser worden geacht het vervallen van deze mogelijkheden te hebben aanvaard.
Conclusie
7. Het bovenstaande betekent dat eiser geen recht heeft op een tegemoetkoming in geleden planschade.
8. Verweerder heeft met de vergelijking in het bestreden besluit tussen bestemmingsplan 2 en bestemmingsplannen 3a en 3b een onjuiste planvergelijking gemaakt. Als gevolg daarvan heeft verweerder ten onrechte de conclusie getrokken dat eiser niet met een planologische verslechtering is geconfronteerd en geen planschade heeft geleden. Het bestreden besluit is daarom niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en berust niet op een draagkrachtige motivering. Het beroep is dan ook gegrond en het bestreden besluit komt in aanmerking voor vernietiging wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Wat eiser voor het overige heeft aangevoerd over de wijze van totstandkoming van het bestreden besluit, behoeft geen bespreking. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt echter dat verweerder terecht geen tegemoetkoming in de geleden planschade heeft toegekend. De rechtbank ziet dan ook aanleiding om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven.
9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.870,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na het rapport van de STAB en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van
€ 748,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een totaalbedrag van
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, voorzitter, en mr. R.H. Smits en mr. A. Drahmann, leden, in aanwezigheid van mr. J.P.G. van Egeraat, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2021.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.