ECLI:NL:RBDHA:2021:10491

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 20/3277

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 juni 2021 in de zaak tussen

[eiser], te [woonplaats], eiser

(gemachtigde: mr. R.P.M. Duijndam),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Zuid- Holland, verweerder

(gemachtigde: mr. M.J. Sol).

Procesverloop

Bij besluit van 9 oktober 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de subsidieaanvraag van eiser afgewezen.

Bij ongedateerd besluit, verzonden op 26 maart 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de bezwarencommissie (de commissie; het advies), ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eiser heeft nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 april 2021. Eiser is verschenen
,bijgestaan door zijn gemachtigde. Verder heeft eiser twee deskundigen meegenomen:
dr. H. Gude, adviseur en onderzoeker op het gebied van bloembollen en duurzame teeltsystemen voor o.a. hyacint, en ing. R. de Groot, teeltadviseur bloembollen en beoogd manager voor het projectplan van de subsidieaanvraag. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Waar gaat deze zaak over?

1.
Eiser exploiteert een broeierij en is gespecialiseerd in het grootschalig produceren van bloembollen. Hij heeft bij verweerder een subsidieaanvraag ingediend op basis van het Openstellingsbesluit POP-3 samenwerking duurzame innovaties landbouw Zuid-Holland 2019 (Provincieblad nr. 161, 17 januari 2019) (het Openstellingsbesluit) voor het projectplan ‘Van bol tot bol: Duurzaamheid en Meerwaarde door Circulaire Productie van Hyacintenbloemen’. Eiser wil samen met een bloembollenkweker, een bloementeler en een bloemenafnemer (het samenwerkingsverband) een innovatie doorvoeren in de hyacintenteelt. Het gaat om de ontwikkeling van een nieuwe teeltmethode van productiebollen, waarbij deze productiebollen worden gekweekt uit oude bollen. Door een oude bol na de oogst van de bloem te drogen en onder optimale omstandigheden op te kweken ontstaan nieuwe bollen uit het materiaal van de oude bol. Het samenwerkingsverband wil de hyacintenbollen en -bloemteelt verder optimaliseren waarbij duurzaamheid een centrale rol speelt.

Wat zijn de regels?

2.
Uit het algemene deel van de toelichting van het Openstellingsbesluit volgt dat het doel van het openstellingsbesluit is om samenwerkingsverbanden te stimuleren waarin op

projectbasis aan een innovatie wordt gewerkt. Van belang is dat alle voor de innovatie

betrokken partijen deelnemen aan het samenwerkingsverband en dat alle deelnemende

partijen een productieve bijdrage leveren.

2.1.

Aan het samenwerkingsverband moet naast een landbouwer ten minste ook één partij uit de landbouw- of voedselketen deelnemen. Met deze voorwaarde wordt bereikt dat een innovatie ook doorwerkt in de keten, waardoor de innovatie duurzaam is. Met de term

duurzaam wordt in het openstellingsbesluit dus niet alleen duurzaam in de zin van milieuoogpunt, maar ook duurzaam in de zin dat de innovatie verder gaat dan het boerenerf, die niet slechts het bestaande beter maakt en dat de innovatie andere verhoudingen schept in het netwerk van partijen die in productie, handel, consumptie, onderzoek, onderwijs e.d. met elkaar zijn verbonden.

2.2.

Aanvragen die voor subsidie in aanmerking komen, worden inhoudelijk beoordeeld op basis van vier criteria. Deze criteria zijn:

a. de mate van innovatie;

b. de mate van effectiviteit van de activiteit;

c. de haalbaarheid van de activiteit;

d. de mate van efficiëntie van uitvoering van de activiteit.

2.3.

Per criterium kunnen nul tot en met vijf punten worden behaald. Nul punten worden toegekend wanneer bijvoorbeeld de mate van effectiviteit als zeer gering wordt beoordeeld. Vijf punten kunnen worden toegekend aan een project waarvan de effectiviteit hoger is dan redelijkerwijs kan worden verwacht. Het gaat dan om ‘excellente’ projecten. Voor de beoordeling wordt gebruik gemaakt van de kennis van twee inhoudelijk deskundigen verbonden aan de Wageningen Universiteit.

2.4.

De regels zijn opgenomen in een bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.

Wat vinden eiser en verweerder in beroep?

3. Eiser betoogt dat de beoordeling onzorgvuldig is geweest en op de criteria a en b niet alle relevante elementen zijn betrokken, zodat ten onrechte een te lage score is toegekend. De totstandkoming van het besluit is onvoldoende inzichtelijk en het besluit is onvoldoende gemotiveerd. Eisers deskundige dr. Gude oordeelt dat het project op de criteria a en b tenminste 4 punten scoort. Eisers deskundige ing. De Groot concludeert dat “sprake is van een nieuwe samenwerking tussen bollenteler, vermeerderaar, bloementeler en bloemenverkoper met compleet nieuwe rollen” (criterium a) en dat “duidelijk sprake is van een enorme ‘indirecte’ bijdrage aan het behoud en versterking van de biodiversiteit en de omgevingskwaliteit doordat dit project ervoor zorgt dat er minder bodemleven en biodiversiteit kapot wordt gemaakt” (criterium b).

4. Verweerder heeft de afwijzing van de aanvraag na bezwaar gehandhaafd. De deskundigen die verweerder heeft geraadpleegd hebben aan het project de volgende scores toegekend.

a. de mate van innovatie (wegingsfactor 4): 3 x 4 = 12 punten;

b. de mate van effectiviteit van de activiteit (wegingsfactor 3): 3 x 3 = 9 punten;

c. de haalbaarheid van de activiteit (wegingsfactor 2): 2 x 2 = 4 punten;

d. de mate van efficiëntie van uitvoering van de activiteit (wegingsfactor 1): 2 x 1 = 2 punten.

Het project heeft 27 punten gescoord en niet de minimale score van 30 punten die nodig is om in aanmerking te komen voor subsidie.

Het oordeel van de rechtbank

5.
Verweerder heeft uiteengezet dat de aanvraag is beoordeeld door twee deskundigen afkomstig van de Wageningen University & Research, die daar een groot netwerk hebben en bij collega’s navragen hoe het in een bepaalde markt zit. Voor het oordeel van eiser dat de deskundigen onvoldoende gekwalificeerd zouden zijn om de aanvraag te toetsen, omdat de expertise van deze deskundigen met name ligt in de agro-food-sector en niet in de bloembollensector en er van de 25 aanvragen slechts 2 afkomstig waren vanuit de bollenteelt, ziet de rechtbank, mede gelet op het verhandelde ter zitting, geen aanleiding.
Mate van innovatie

6. Eiser stelt dat de zin in het advies “Met uw college is de bezwarencommissie dan ook van oordeel dat de technische innovatie in hogere mate aanwezig is” zo moet worden begrepen dat de commissie de mate van innovatie hoger beoordeelt dan in het primaire besluit. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat die uitleg niet juist is en stelt vast dat het oordeel van de commissie primair ziet op de conclusie dat het project ziet op een manier om oude bollen als uitgangsmateriaal te gebruiken voor het maken van nieuwe hyacintbollen en een eerste stap is in het innoveren in de hyacintenproductie met duurzame landbouw en circulaire bedrijfsvoering. De commissie is niet van oordeel dat de mate van innovatie hoger moet worden beoordeeld, maar geeft aan dat gelet op de bandbreedte van ‘zeer gering’ tot ‘zeer goed’, de mate van de technische innovatie ten minste ‘voldoende’ is. De commissie geeft met de betreffende zinsnede dus uitdrukkelijk geen oordeel dat de mate van technische innovatie ‘goed’ of ‘zeer goed’ is en heeft geen aanleiding gezien voor een hogere score. Eisers deskundige Gude stelt dat de technische innovatie minstens 4 punten zou moeten scoren en wijst erop dat die overeenkomt met zijn visie naar een duurzame bollenteelt. Daarmee heeft eiser evenwel onvoldoende aannemelijk gemaakt dat verweerder de aanvraag onjuist heeft beoordeeld.
6.1. Eiser betoogt verder dat de wederkerige samenwerking tussen de teler en de broeier nieuw is. Dit wordt door verweerder niet ontkend, maar verweerder vindt niet dat de samenwerking heel innovatief is. Eén van de aspecten waarop de mate van innovatie wordt beoordeeld, is de innovatieve waarde van het samenwerkingsverband; is er sprake van een nieuwe ketensamenwerking of cross-over samenwerking? Nieuwe en ‘andere’ samenwerking in de landbouw(keten) worden als innovatiever beoordeeld. Hoe meer gangbaar de samenwerking, hoe minder punten. In het project is van een nieuwe (keten)samenwerking geen sprake. De partijen uit het samenwerkingsverband hebben namelijk al een werkrelatie met elkaar. Dat maakt dat de samenwerking gangbaar is. Er ontstaat geen nieuwe samenwerking in de landbouw- en voedselketen. Slechts de al bestaande relatie teler-broeier verandert. De rechtbank overweegt dat verweerder zijn standpunt voldoende heeft gemotiveerd.

6.2.

Eiser stelt, onder verwijzing naar het advies van de commissie, dat verweerder bij de beoordeling van criterium a ten onrechte het ontbreken van de schakel naar de consument heeft gewogen omdat die schakel onder criterium b valt. Die fout heeft een “drukkend” effect op de puntentoekenning en is in het bestreden besluit niet hersteld. Ter zitting heeft verweerder, verwijzend naar de geconstateerde geringe verandering die het projectplan in de ketensamenwerking heeft, gesteld dat voor een hogere score geen aanleiding is. De rechtbank is van oordeel dat verweerder hiermee zijn standpunt voldoende heeft gemotiveerd. Zoals hierna wordt overwogen heeft verweerder uit de aanvraag niet kunnen afleiden dat het projectplan ook de schakel naar de consument bevat. Zowel bij het a als het b criterium heeft die schakel dus niet kunnen meewegen.

Mate van effectiviteit van de activiteit

7. Ten aanzien van de effectiviteit wordt in het beroepschrift gesteld dat het

samenwerkingsverband wel de schakel naar de consument bevat. In de subsidieaanvraag is opgenomen dat: Groenland B.V. via haar bloemenverkoopbedrijven levert aan verschillende grote afnemers, klanten van Groenland vragen om duurzaam geproduceerde bloemen, Groenland kansen ziet voor de afzet van duurzaam geteelde hyacintenbloemen, Groenland ervaring heeft met het op de markt brengen van ‘nieuwe producten’. Ter zitting heeft eiser betoogd dat hij in de bezwaarfase uitgebreid heeft toegelicht dat Groenland vierkante meters en tankstations afneemt en daar de bloemverkoop verzorgt en data verzamelt over consumentengedrag. Groenland zit dicht op de consument, waardoor in die zin de hele keten is vertegenwoordigd. Ten onrechte laat verweerder deze informatie op de aanvraag onder verwijzing naar jurisprudentie^[1]buiten beschouwing, aldus eiser. Dit klemt te meer omdat twijfel kan bestaan over de expertise over bloemverkoop van de deskundigen die verweerder hebben geadviseerd.

7.1.

De rechtbank overweegt dat aan een tenderprocedure extra eisen worden gesteld om een gelijke behandeling van aanvragers te borgen. Zo is het in een tenderprocedure niet mogelijk om inhoudelijk met de aanvrager over zijn aanvraag te communiceren. Dat zou een andere aanvrager kunnen benadelen. Ook mag een bestuursorgaan geen rekening houden met inhoudelijke informatie die na het verstrijken van de indieningsdatum is verstrekt. De rechtbank is van oordeel dat de na indiening van de subsidieaanvraag in bezwaar gegeven toelichting over de werkzaamheden van Groenland inhoudelijke informatie betreft en dat verweerder die terecht buiten beschouwing heeft gelaten. Voorts kan niet worden gezegd dat de door verweerder geraadpleegde deskundigen, ten tijde van de besluitvorming op basis van de informatie zoals vermeld over Groenland in de aanvraag, bekend moesten zijn met de werkwijze van Groenland zoals door eiser in bezwaar nader is uiteengezet. In de aanvraag wordt de consument niet genoemd. Wel wordt genoemd dat er wordt geleverd aan grote afnemers. Ook wordt verder niet toegelicht wie ‘de klanten’ van Groenland zijn. Uit de eerdere passage blijkt dat Groenland levert aan grote afnemers. Hieruit is te concluderen dat ‘de klanten van Groenland’ grote afnemers zijn en dus niet de consument zelf. Verweerder heeft Groenland niet hoeven aanmerken als de laatste schakel van de keten naar de consument. Daaraan kan niet afdoen dat de door eiser ingeschakelde deskundigen Groenland beschouwen als schakel naar de consument.

7.2.

Eiser voert aan dat het project wel bijdraagt aan het thema behoud en versterking van de biodiversiteit en de omgevingskwaliteit. Die bijdrage is er doordat minder middelen en meststoffen worden gebruikt en het bodemleven minder onderdrukt wordt of in stand wordt gehouden. Doordat minder gewasbeschermingsmiddelen en meststoffen kunnen worden gebruikt draagt het project bij aan het thema ‘maatregelen die leiden tot een geringer grondstoffengebruik en een gesloten kringloop, met als resultaat een vermindering van de emissie van milieubelastende stoffen naar bodem, lucht en grond- en oppervlaktewater en minder uitputting van hulpbronnen en grondstoffen’. Het effect van het verminderde gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en meststoffen wordt als resultaat aan dit thema toegerekend. Dit standpunt van eiser wordt onderschreven door de door eiser ingeschakelde deskundigen.

7.3.

De rechtbank overweegt dat verweerder niet ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat het project geen directe bijdrage levert aan de biodiversiteit of omgevingskwaliteit. In het projectplan behorend bij de subsidieaanvraag is wel opgenomen dat het mogelijk is om als gevolg van de kortere duur van de productiegrond vrij kan komen die dan weer kan worden gebruikt om andere gewassen op te telen (gewasrotatie). Dit zijn echter geen onderdelen van het project zelf, maar mogelijke gevolgen van het project. Dat de door eiser ingeschakelde deskundigen tot de conclusie komen dat dit anders is, leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank verwijst in dit verband naar rechtsoverweging 7.1.

8. De conclusie van de rechtbank is dat de gronden van eiser niet slagen. Het beroep is ongegrond.

9. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.R. van Veen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 juni 2021.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.

Bijlage

Op grond van artikel 7, eerste en tweede lid, van het Openingstellingsbesluit hanteert verweerder de volgende criteria, waarbij voor elk criterium maximaal 5 punten kunnen worden behaald:

a. de mate van innovatie (wegingsfactor 4);

b. de mate van effectiviteit van de activiteit (wegingsfactor 3);

c. de haalbaarheid van de activiteit (wegingsfactor 2);

d. de mate van efficiëntie van uitvoering van de activiteit (wegingsfactor 1).

Op grond van artikel 7, vierde lid, van het Openstellingsbesluit wordt de aanvraag niet gehonoreerd indien een aanvraag minder dan 30 punten behaalt.

In de toelichting bij het Openstellingsbesluit is over criterium a: ‘de mate van innovatie’ het volgende vermeld:

‘Met dit criterium wordt gekeken naar de mate waarin de activiteit innovatief is. Met innovativiteit wordt gedoeld op het samenwerkingsproces als zodanig, het onderwerp van de samenwerking (beoogde innovatie) of op beide. Bij dit criterium gaat het dus niet

alleen om een technische innovatie.

Bij de beoordeling van de innovativiteit van het samenwerkingsproces wordt gekeken in hoeverre de voorgestelde samenwerking nieuwe verbanden (cross overs) of verbintenissen tot stand brengt. Nieuwe en ‘andere’ samenwerking in de landbouw- en voedselketen worden als innovatiever beoordeeld. Hoe meer gangbaar de samenwerking tussen partijen is, hoe minder punten worden toegekend.

Voor de beoordeling van het onderwerp van de samenwerking (beoogde innovatie), gaat het om de meerwaarde die de innovatie heeft, in de zin dat het gaat om het verschil dat de activiteit zelf te weeg ken brengen. Betreft de beoogde innovatie slechts een geringe aanpassing van een bestaand product (of dienst, proces of procedé), of betreft de

beoogde innovatie een geheel nieuw product (of dienst, proces of procedé).

In samenhang worden de volgende aspecten bezien:

• Technisch of sociaal grensverleggend karakter van het innovatie – idee (product,

procedé, techniek, concept, aanpak) – hoe bijzonder is het idee?;

• Transitie karakter van de innovatie – draagt de innovatie bij aan realisatie van de

toekomstbestendige ‘duurzame landbouw’? Wordt met de activiteit bijgedragen aan de

beoogde verschuiving van een benadering in de bedrijfsvoering van kostenreductie of

verhoogde volumes naar benadering in bedrijfsvoering van meerwaardecreatie, circulaire

bedrijfsvoering of productie of een sector overstijgende toepassing?;

• De innovatieve waarde van het samenwerkingsverband – is er sprake van een nieuwe

ketensamenwerking of cross-over samenwerking?;

• Het toepassingsgebied – is er al een oplossing maar wordt deze niet toegepast of is het

project er op gericht om belemmeringen weg te nemen?’

In de toelichting bij het Openstellingsbesluit is over criterium b: ‘de mate van effectiviteit van de activiteit’ het volgende vermeld:

‘Bij dit criterium gaat het om het effect van de activiteit waarvoor subsidie wordt gevraagd. Bij de beoordeling van het effect wordt ook de hoogte van het gevraagde subsidiebedrag in ogenschouw genomen. Dit betekent echter niet dat aanvragen rekenkundig (effect gedeeld door subsidiebedrag) beoordeeld worden. Het effect blijft het leidende element.

De gesubsidieerde activiteit draagt bij aan één of meerder van de volgende thema’s:

a. verschuiving van de bestaande kostenreductiestrategie naar een meerwaarde strategie, met nieuwe marktconcepten, nieuwe verdienmodellen of meerwaardecreatie;

b. beter beheer van productierisico’s, versterking van de positie van de primaire producent in de handelsketen of het verminderen van marktfalen;

c. maatregelen die leiden tot een geringer grondstoffengebruik en een gesloten kringloop, met als resultaat een vermindering van de emissie van milieubelastende stoffen naar bodem, lucht en grond- en oppervlaktewater en minder uitputting van hulpbronnen en grondstoffen;

d. behoud en versterking van de biodiversiteit en de omgevingskwaliteit.

Hierbij wordt zowel gekeken naar het effect van beoogde innovatie als naar de toepasbaarheid van de beoogde innovatie. Aan een bredere toepasbaarheid voor de grondgebonden landbouw van de innovatie wordt meer belang toegekend dan aan een

innovatie die minder breed toepasbaar is. Een samenwerkingsverband waaraan meerdere (verschillende)ketenpartijen deelnemen (ketenbreed), wordt als effectiever beoordeeld dan een samenwerkingsverband waar één grondgebonden landbouwer of één partij uit de keten aan deel neemt.

Bij deze openstelling voor samenwerking voor innovaties gaat het niet alleen om het effect van de innovatie, als deze slaagt, maar ook om de meerwaarde van het samenwerkingsproces. Samenwerking kan leiden tot meer kennisdeling op regionaal, nationaal of internationaal niveau. Door samenwerking kunnen nieuwe innovatieve verbindingen (zoals cross-overs tussen meerdere sectoren) en nieuw samenspel tussen

ketenpartijen ontstaan.

Aanvullend worden de volgende aspecten in samenhang bezien:

• de meerwaarde van de beoogde innovatie voor één of meerdere van de thema’s. Levert het project een bijdrage aan reductie van het verbruik van grondstoffen, of worden er één of meerdere kringlopen op bedrijfsniveau gesloten?;

• de bijdrage van het project aan duurzame nieuwe samenwerkingsverbanden. Gaat van

het project een voorbeeldwerking uit? Levert het project ervaringen op waarmee anderen

hun voordeel kunnen doen?;

• de mate van geschiktheid van de beoogde innovatie voor brede toepasbaarheid / uitrol? Of is er een goede kans op een snelle vertaling naar de praktijk?.”

Op basis van bovenstaande punten wordt de effectiviteit van de activiteit als zeer gering, gering matig, voldoende, goed of zeer goed gekwalificeerd.

• 0 punten worden toegekend indien de kwalificatie zeer gering is;

• 1 punt wordt toegekend indien de kwalificatie gering is;

• 2 punten worden toegekend indien de kwalificatie matig is;

• 3 punten worden toegekend indien de kwalificatie voldoende is;

• 4 punten worden toegekend indien de kwalificatie goed is;

• 3 punten worden toegekend indien de kwalificatie zeer goed is.’