ECLI:NL:RBDHA:2021:10069

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB 19/2241

uitspraak van de meervoudige kamer van 28 juli 2021 in de zaak tussen

[eiseres] , eiseres

V-nummer: [nummer]

(gemachtigde: mr. R.H.T. van Boxmeer),

de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, (hiermee worden ook zijn voorgangers bedoeld), de staatssecretaris.

(gemachtigde: mr. A. Hadfy-Kovacs).

Procesverloop

Eiseres heeft op 7 februari 2018 een aanvraag ingediend voor een document waaruit blijkt dat zij een afgeleid verblijfsrecht heeft op grond van artikel 20 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en het arrest Chavez-Vilchez^[1].

Bij besluit van 7 september 2018 (het primaire besluit) heeft de staatssecretaris de aanvraag van eiseres afgewezen. Verder heeft de staatssecretaris bij dat besluit de aanvraag van eiseres ambtshalve aangemerkt als een verzoek om opheffing van het tegen eiseres uitgevaardigde inreisverbod en dat verzoek afgewezen.

Bij besluit van 22 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De gronden van beroep dateren van 25 april 2019.

De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend. Eiseres heeft aanvullende gronden ingediend, waarop de staatssecretaris heeft gereageerd met een aanvullend verweerschrift.

De zitting heeft plaatsgevonden op 12 september 2019. Eiseres was bij die zitting aanwezig, samen met haar ex-partner [naam] en haar gemachtigde. Voor de staatssecretaris is zijn gemachtigde naar de zitting gekomen.

Na sluiting van het onderzoek heeft de rechtbank het onderzoek met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heropend in verband met de behandeling door de rechtbank van een andere zaak, waarin vergelijkbare vragen als in deze zaak aan de orde waren. In die zaak heeft de rechtbank op 12 juni 2020 een uitspraak gedaan, die is gepubliceerd op rechtspraak.nl (ECLI:NL:RBDHA:2020:6160). De rechtbank heeft partijen bij brief van 7 oktober 2020 in de gelegenheid gesteld om een standpunt in te nemen naar aanleiding van die uitspraak.

De staatssecretaris en eiseres hebben bij brieven van 12 oktober 2020, respectievelijk
20 oktober 2020 gereageerd op die brief van de rechtbank.

De rechtbank heeft partijen bij brief van 4 mei 2021 medegedeeld dat zij het niet nodig vindt om een nadere zitting te houden en partijen de gelegenheid gegeven om binnen twee weken te laten weten als zij wél een nadere zitting wensen. Eiseres heeft bij brief van
17 mei 2021 laten weten dat zij nog een nadere zitting wenst.

De nadere zitting heeft plaatsgevonden op 8 juli 2021. Eiseres was bij die zitting aanwezig, samen met haar ex-partner [naam] en haar gemachtigde. De staatssecretaris is met voorafgaande kennisgeving niet naar de zitting gekomen.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.

Eiseres is geboren op [geboortedatum] Haar nationaliteit is onbekend.

Op 10 september 2012 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, met als doel ‘het uitoefenen van familie- of gezinsleven conform artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)’. Bij besluit van 1 november 2013 heeft eiseres een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking “verblijf als familie- of gezinslid bij [naam] ” gekregen. Die verblijfsvergunning was geldig van 10 september 2012 tot
10 september 2017.

Eiseres is meermalen onherroepelijk veroordeeld tot een gevangenisstraf wegens diefstal. Bij besluit van 7 oktober 2015 is de verblijfsvergunning van eiseres ingetrokken met terugwerkende kracht per 27 december 2013. Ook is aan eiseres een inreisverbod voor de duur van tien jaar opgelegd. Het door eiseres daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 25 februari 2016 ongegrond verklaard. Het beroep tegen dat besluit is bij uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats van 4 juni 2016 (AWB 16/4579) niet-ontvankelijk verklaard. Tegen die uitspraak is geen rechtsmiddel aangewend.

Eiseres heeft vier minderjarige kinderen die de Nederlandse nationaliteit hebben en in Nederland wonen. Eiseres wil verblijf bij die kinderen op grond van artikel 20 van het VWEU. Daarom heeft eiseres op 7 februari 2018 de in het procesverloop vermelde aanvraag ingediend.

Het standpunt van de staatssecretaris

2. Uit het primaire besluit en het bestreden besluit, zoals toegelicht in het verweerschrift en tijdens de zitting, blijkt dat de staatssecretaris het volgende standpunt heeft ingenomen

3. De aanvraag van eiseres voor een document waaruit blijkt dat zij een afgeleid verblijfsrecht heeft op grond van artikel 20 van het VWEU en het arrest Chavez-Vilchez moet worden afgewezen, omdat eiseres haar identiteit en nationaliteit niet ondubbelzinnig heeft aangetoond. Omdat daaruit volgt dat eiseres ook niet heeft aangetoond dat zij een derdelander is, kan niet worden vastgesteld of zij rechten kan ontlenen aan het arrest Chavez-Vilchez en is daardoor evenmin gebleken dat de kinderen van eiseres gedwongen zouden zijn het grondgebied van de EU te verlaten als aan eiseres verblijfsrecht wordt geweigerd. Omdat eiseres geen recht kan ontlenen aan artikel 20 van het VWEU en het arrest ChavezVilchez, wordt niet toegekomen aan de vraag of het inreisverbod moet worden opgeheven. De in de besluitvorming vermelde overwegingen die gaan over het inreisverbod, zijn daarom ten overvloede gegeven.

Het standpunt van eiseres

4. Onder verwijzing naar artikel 20 van het VWEU en het arrest Chavez-Vilchez betoogt eiseres dat zij als derdelander, die ouder is van een minderjarig kind dat het Europees burgerschap bezit, aanspraak kan maken op een afgeleid verblijfsrecht in de Unie. Daarbij wijst eiseres erop dat zij vrijwel haar gehele leven in Nederland heeft doorgebracht en dat haar moeder haar nooit heeft geregistreerd in Nederland, waardoor zij, anders dan haar familieleden, geen verblijfsvergunning of de Nederlandse nationaliteit heeft gekregen. Aan eiseres is eerder een verblijfsvergunning verleend, waarbij de staatssecretaris kennelijk heeft aangenomen dat haar identiteit voldoende vast staat. Er is niet vastgesteld dat zij staatloos is. Eiseres is onder haar personalia bekend bij de Nederlandse overheid. Ze heeft stukken van haar moeder en haar geboorteregistratie overgelegd. Haar nationaliteit is onbekend, zoals bij velen die behoren tot de Roma bevolkingsgroep. Volgens eiseres zijn er daarom duidelijke aanwijzingen dat zij derdelander is. In dit verband heeft zij ook gewezen op de geboorteakte, die is opgesteld door de Nederlandse rechtbank. Eiseres verblijft al jarenlang in Nederland en is afkomstig van een groep Roma die door Europa heeft gereisd en sinds de jaren zeventig in Nederland verblijft. Bij alle Nederlandse instanties is eiseres geregistreerd onder dezelfde naam en zij neemt onder die naam deel aan het maatschappelijk leven in Nederland.

5. Eiseres stelt dat de staatssecretaris haar in strijd met de bedoeling van het arrest ChavezVilchez heeft tegengeworpen dat zij haar identiteit en nationaliteit niet ondubbelzinnig heeft aangetoond. Met het bestreden besluit belemmert de staatssecretaris het effectieve gezinsleven van eiseres en haar minderjarige kinderen. Eiseres voert aan dat zij een belangrijke rol in het gezin heeft, dat zij de zorg heeft voor de kinderen en ondanks de scheiding van de vader van de kinderen praktisch bij de kinderen woont. De van haar afhankelijke, minderjarige kinderen worden gedwongen de EU te verlaten als het verblijfsrecht aan eiseres wordt onthouden. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit daarom in strijd is met artikel 20 van het VWEU en artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het EU-Handvest) en het recht op eerbiediging van haar privéleven en haar familie- en gezinsleven. De kinderen hebben een te respecteren hoger belang om in Nederland te blijven, gelet op artikel 24, tweede lid, van het EUHandvest, als het gevolg van een verblijfsweigering is dat de kinderen daardoor de Unie moeten verlaten.

6. Eiseres wijst erop dat het beleid waarnaar de staatssecretaris verwijst pas is opgesteld na de indiening van haar aanvraag. Daarvóór was de eis om een identiteitsdocument niet in het beleid opgenomen. Door het gewijzigde beleid wordt eiseres benadeeld.

7. Eiseres stelt dat staatssecretaris de omstandigheden en belangen van haar kinderen onvoldoende heeft betrokken bij de besluitvorming. Daarbij gaat het in het bijzonder om de leeftijd en lichamelijke en emotionele ontwikkeling van het kind en het risico dat ontstaat als het kind wordt gescheiden van de ouder. Eiseres wijst erop dat de kinderen zijn geboren in Nederland, hun hele leven in Nederland wonen en hier hun sociale leven hebben opgebouwd en naar school gaan en dat zij afhankelijk zijn van eiseres.

8. Onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank van 12 juni 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:6160, heeft eiseres bepleit dat ook in haar zaak moet worden aangenomen dat er sprake is van bijzondere omstandigheden die meebrengen dat het onverkort vasthouden aan de aan haar als derdelander gestelde eis dat zij haar identiteit aantoont, in strijd is met het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel.

9. Eiseres heeft de rechtbank verzocht om naar aanleiding van een voorstel van het Instituut voor Immigratierecht van de Universiteit van Leiden prejudiciële vragen te stellen over het vereiste van het aannemelijk maken van identiteit en nationaliteit in het kader van het afgeleid verblijfsrecht op basis van het arrest Chavez-Vilchez.

10. Over de beoordeling van de opheffing van het inreisverbod heeft eiseres aangevoerd dat de staatssecretaris heeft nagelaten om daarbij alle relevante omstandigheden te betrekken, zoals dat de kinderen niet gedwongen mogen worden het grondgebied van de Unie te verlaten als aan eiseres een verblijfsrecht wordt ontzegd. De staatssecretaris kan volgens eiseres niet volstaan met het standpunt dat zij een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor de openbare orde vormt, maar moet een concrete beoordeling maken van alle omstandigheden van het geval, waaronder ook de economische en gezinssituatie van de betrokken kinderen.

Het oordeel van de rechtbank

11. Uit het arrest Chavez-Vilchez volgt dat artikel 20 van het VWEU zich verzet tegen de weigering van verblijf aan familieleden van een burger van de Unie als de weigering tot gevolg heeft dat de burger van de Unie het effectieve genot van de voornaamste aan zijn status ontleende rechten wordt ontzegd. Een derdelander, die ouder is van een minderjarig Nederlands kind, kan aanspraak maken op een afgeleid verblijfsrecht als (1) de derdelander een minderjarig kind heeft dat in het bezit is van een nationaliteit van een lidstaat van de EU en (2) tussen de derdelander en het kind een zodanige afhankelijkheidsverhouding bestaat dat het kind gedwongen zou zijn het grondgebied van de EU te verlaten als aan de derdelander een verblijfsrecht wordt geweigerd. Uit de rechtsoverwegingen 75 tot en met 78 van het arrest Chavez-Vilchez volgt dat de vreemdeling die een op artikel 20 van het VWEU gebaseerd afgeleid verblijfsrecht wenst te verkrijgen, gegevens moet overleggen waaruit blijkt dat hij een verblijfsrecht aan dit artikel ontleent. Het is vervolgens aan de staatssecretaris om op basis van deze overgelegde gegevens te onderzoeken of er een zodanige afhankelijkheidsrelatie tussen de vreemdeling en zijn kind bestaat dat bij een weigering om aan hem een verblijfsrecht toe te kennen het kind gedwongen zal worden het grondgebied van de Unie te verlaten.

12. Uit het arrest Oulane van het Hof van 17 februari 2005, ECLI:EU:C:2005:95 volgt dat een lidstaat een bewijs van identiteit en nationaliteit mag verlangen van een vreemdeling die op het grondgebied van die lidstaat wil verblijven. Dit bewijs kan worden geleverd door het overleggen van een geldig paspoort of identiteitsbewijs, dan wel met andere middelen die de identiteit en nationaliteit van de vreemdeling ondubbelzinnig aantonen (rechtsoverwegingen 21 t/m 26). Uit dit arrest volgt het Unierechtelijke uitgangspunt dat een vreemdeling die geen geldig paspoort of identiteitsbewijs kan overleggen, zijn identiteit en nationaliteit anderszins moet ‘aantonen’. Dit uitgangspunt heeft de staatssecretaris als zelfstandige voorwaarde opgenomen in het ‘Chavez-Vilchez-beleid’ dat is opgenomen in paragraaf B10/2.2. van de Vc 2000 (opgenomen in de bijlage van deze uitspraak) en heeft in het licht van het arrest Chavez-Vilchez tot doel om te kunnen vaststellen dat de vreemdeling derdelander is, geen verblijfsrecht heeft in een andere lidstaat en de ouder is van een minderjarig Nederlands kind.

13. De rechtbank oordeelt dat gelet op het arrest Oulane als algemeen uitgangspunt geldt, dat van een EU-burger mag worden verlangd dat hij ondubbelzinnig bewijs levert voor zijn identiteit en nationaliteit. Het valt niet in te zien dat dit vereiste voor een (gestelde) derdelander minder streng zou zijn. Dit vereiste gold dus ook al toen eiseres haar aanvraag indiende. De beroepsgrond dat eiseres is benadeeld omdat het toen nog niet uitdrukkelijk in de beleidsregels van de staatssecretaris was opgenomen, slaagt daarom niet.

14. De staatssecretaris heeft bij de beoordeling van de aanvraag terecht als uitgangspunt genomen dat het primair aan eiseres is om met inachtneming van de vrije bewijsleer haar nationaliteit en identiteit ondubbelzinnig aan te tonen. Zoals ook in haar uitspraak van
12 juni 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:6160, is overwogen, leidt de rechtbank immers uit de arresten Chavez-Vilchez en Oulane af dat in gevallen waarin een derdelander ouder vanwege zijn banden met zijn kind, dat Unieburger is, onder de reikwijdte van artikel 20 van het VWEU valt, aan die derdelander in beginsel de eis worden gesteld zijn identiteit te bewijzen. Bijzondere individuele omstandigheden kunnen echter meebrengen dat het onverkort vasthouden aan die eis in strijd is met het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel. Het is aan de desbetreffende vreemdeling om het bestaan van dergelijke omstandigheden aannemelijk te maken.

15. In navolging van de staatssecretaris stelt de rechtbank vast dat eiseres geen identiteitsdocument heeft overgelegd en tegenstrijdige informatie over haar identiteit heeft verstrekt. In de door eiseres overgelegde documenten zijn verschillende geboorteplaatsen en namen genoemd. Eiseres heeft gesteld dat haar grootouders in Bulgarije zijn geboren en daarvan een geboorteakte hebben, maar dat dit niet betekent dat zij ook de Bulgaarse nationaliteit hebben. Eiseres heeft een door haar ingediende aanvraag in het kader van een buitenschuldprocedure op 15 februari 2017 ingetrokken omdat zij nog bezig was documenten te verkrijgen.

16. Anders dan in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van 12 juni 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:6160, oordeelt de rechtbank dat er in de situatie van eiseres onvoldoende duidelijke aanwijzingen zijn om aan te nemen dat eiseres een derdelander is. Anders dan in die zaak kan niet worden aangenomen dat de staatssecretaris eiseres in het verleden als een derdelander heeft aangemerkt. Aan dit oordeel kan niet afdoen dat aan eiseres van 10 september 2012 tot 10 september 2017 een verblijfsvergunning was verleend. Zoals de staatssecretaris heeft opgemerkt, konden van eiseres meer inspanningen worden verwacht om een sluitend bewijs van haar nationaliteit en identiteit te leveren. De staatssecretaris heeft gewezen op de mogelijkheid van DNA-onderzoek ten aanzien van haar ouders en op hun identiteitsbewijzen. Verder is niet gebleken of eiseres navraag heeft gedaan of haar gestelde grootouders de Bulgaarse nationaliteit hebben. De enkele stelling van eiseres dat zij geen contact heeft met haar ouders is in dat verband onvoldoende. Evenmin heeft eiseres aangetoond dat zij dezelfde ouders heeft als de door haar gestelde broers met Nederlandse nationaliteit. De door eiseres gestelde Roma-afkomst wijst er niet op dat zij derdelander is, maar doet eerder vermoeden dat zij de nationaliteit of het verblijfsrecht heeft van een lidstaat.

17. De rechtbank ziet er niet aan voorbij dat op eiseres een zware bewijslast ligt en dat het voor haar, gelet op haar persoonlijke omstandigheden, een moeizame opgave is om daaraan te voldoen. Gelet op de geldende regelgeving en rechtspraak ziet de rechtbank in de beschikbare gegevens echter onvoldoende aanleiding voor het oordeel dat sprake is van zodanig bijzondere individuele omstandigheden, dat op grond van het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel niet van eiseres verlangd mag worden dat zij haar identiteit en nationaliteit ondubbelzinnig aantoont.

18. Het bestreden besluit is in overeenstemming met de uitleg die gegeven moet worden het arrest Chavez-Vilchez. Het bestreden besluit is ook niet in strijd met artikel 20 van het VWEU en artikel 7 van het EU-Handvest. De rechtbank ziet in wat eiseres heeft aangevoerd onvoldoende aanknopingspunten om te twijfelen aan de geldende rechtspraak van de Afdeling. Er is daarom ook geen aanleiding tot het stellen van de door eisers voorgestelde prejudiciële vraag onder toepassing van artikel 267, tweede alinea, van het VWEU.

De beroepsgrond dat de staatsecretaris niet van eiseres mocht verlangen dat zij haar identiteit en nationaliteit ondubbelzinnig zou aantonen en niet heeft mogen beslissen dat eiseres daarin niet is geslaagd, treft daarom geen doel.

19. Omdat eiseres haar gestelde identiteit en nationaliteit niet heeft aangetoond, kan de staatssecretaris ook niet beoordelen of zij een afgeleid verblijfsrecht ontleent aan artikel 20 van het VWEU en het arrest Chavez-Vilchez. Daarom heeft de staatssecretaris zich ook terecht op het standpunt gesteld dat niet wordt toegekomen aan de beoordeling van de vraag of handhaving van het opgelegde inreisverbod in strijd is met artikel 20 van het VWEU, zoals eiseres heeft gesteld. Deze beroepsgrond slaagt evenmin.

20. De rechtbank concludeert dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.M.H de Koning, voorzitter, en mr. M.H. Dworakowski-Kelders en mr. G. J.W.M. Kipping, leden, in aanwezigheid van mr. D.S. Arjun Sharma, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op

28 juli 2021.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

BIJLAGE – Juridisch kader

Vreemdelingenwet 2000

Op grond van artikel 8, onder e van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) heeft een vreemdeling rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan zolang deze onderdaan verblijf houdt op grond van een regeling krachtens het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie dan wel de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte.

In artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000 is bepaald dat de minister aan de vreemdeling die rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, onder e, en gemeenschapsonderdaan is als bedoeld in artikel 1, sub 2°, 4° en 6°, een document of schriftelijke verklaring verschaft, waaruit het rechtmatig verblijf blijkt.

Vreemdelingencirculaire 2000

Het arrest Chavez-Vilchez is uitgewerkt in het beleid zoals neergelegd in paragraaf B10/2.2 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000).
Paragraaf B10/2.2 van de Vc 2000

Verblijf van verzorgende ouder bij Nederlands minderjarig kind

Een vreemdeling heeft rechtmatig verblijf op grond van artikel 8 onder e, Vw als aan alle volgende voorwaarden wordt voldaan:

a) de vreemdeling moet zijn identiteit en nationaliteit aannemelijk maken door het overleggen van een geldig document voor grensoverschrijding of een geldige identiteitskaart. Als de vreemdeling hieraan niet kan voldoen, moet hij zijn identiteit en nationaliteit ondubbelzinnig aantonen met andere middelen;

b) de vreemdeling heeft een minderjarig kind (dat wil zeggen: beneden de achttien jaar) dat in het bezit is van de Nederlandse nationaliteit;

c) de vreemdeling verricht al dan niet gezamenlijk met de andere ouder daadwerkelijke zorgtaken ten behoeve van het minderjarige kind; en

d) tussen de vreemdeling en het kind bestaat een zodanige afhankelijkheidsverhouding dat het kind gedwongen zou zijn het grondgebied van de Unie te verlaten als aan de vreemdeling een verblijfsrecht wordt geweigerd.

De IND kan niet vaststellen dat sprake is van rechtmatig verblijf op grond van artikel 8 onder e, Vw als de vreemdeling onvoldoende gegevens verschaft waarmee wordt aangetoond dat aan bovengenoemde voorwaarden wordt voldaan.

Ad c.

De IND verstaat onder zorgtaken ook opvoedingstaken.
De IND merkt zorg- en/of opvoedingstaken met een marginaal karakter niet aan als daadwerkelijke zorgtaken ten behoeve van het minderjarige kind, tenzij het marginale karakter van de zorg- en/of opvoedingstaken de vreemdeling niet is aan te rekenen. Dit wordt de vreemdeling niet aangerekend als hij/zij kan aantonen dat de andere ouder de omgang met het kind frustreert.

Ad d.

Bij de beoordeling of sprake is van een zodanig afhankelijkheidsverhouding dat het kind gedwongen zou zijn het grondgebied van de Unie te verlaten als aan de vreemdeling een verblijfsrecht wordt geweigerd, betrekt de IND, in het hogere belang van het kind, alle relevante omstandigheden, meer in het bijzonder:

de leeftijd van het kind;
zijn lichamelijke en emotionele ontwikkeling; en
de mate van zijn affectieve relatie zowel met de Nederlandse ouder als met de vreemdeling, evenals het risico dat voor het evenwicht van het kind zou ontstaan als het van deze laatste zou worden gescheiden.