ECLI:NL:RBDHA:2020:7148

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB 20/3602

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 juli 2020 in de zaak tussen

[eiseres] , v-nummer [nummer] , eiseres,

(gemachtigde: mr. J. Singh),

de Minister van Buitenlandse Zaken, verweerder

(gemachtigde: mr. N. Mikolajczyk).

Procesverloop

Bij besluit van 18 december 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres tot verlening van een visum voor kort verblijf afgewezen.

Bij besluit van 20 april 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres kennelijk ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft, via een videoverbinding, plaatsgevonden op 16 juli 2020. Zowel eiseres als verweerder zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde.

Overwegingen

1. Eiseres is van Pakistaanse nationaliteit en vraagt een visum voor kort verblijf bij [referent] (referent). Het doel van haar verblijf is ‘familie- en vriendenbezoek’.

2. Verweerder heeft de aanvraag van eiseres met het primaire besluit afgewezen op grond van artikel 32, lid 1, onder a) ii en onder b) van de Visumcode. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat eiseres onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt te beschikken over voldoende middelen van bestaan, zowel voor de duur van het voorgenomen verblijf als voor haar terugreis naar Pakistan. Niet is gebleken dat referent garant kan staan voor de middelen van bestaan. Verder bestaat er redelijke twijfel over het voornemen van eiseres om het grondgebied van de lidstaten te verlaten vóór het verstrijken van de geldigheidsduur van het visum. Eiseres heeft niet aangetoond in Pakistan over een regelmatig en substantieel inkomen te beschikking om zelfstandig in haar onderhoud te voorzien.

Na het indienen van de gronden van bezwaar heeft verweerder de aanvraag van eiseres in het bestreden besluit afgewezen op grond van artikel 32, lid 1, onder a) vi van de Visumcode en artikel 2, lid 21 van de Schengengrenscode. Aan deze afwijzing ligt ten grondslag dat eiseres niet in aanmerking komt voor een visum, omdat door de COVID-19-pandemie tijdelijke beperkingen gelden ten aanzien van niet-essentiële reizen naar de Europese Unie (EU) ter bescherming van de volksgezondheid.

Bestuurlijke heroverweging

3. Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat verweerder het bestreden besluit niet mag baseren op een andere weigeringsgrond dan het primaire besluit.

3.1.

Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State blijkt dat uit artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat op grondslag van het bezwaar een heroverweging plaatsvindt. En dat de bezwaarschriftenprocedure is bedoeld voor een volledige heroverweging die niet gebonden is aan argumenten of omstandigheden die in het bezwaarschrift aan de orde zijn gesteld. Door het hanteren van een niet eerder in de procedure ingeroepen weigeringsgrond wordt niet buiten de grenzen getreden die artikel 7:11, eerste lid, van de Awb stelt aan de heroverweging in bezwaar.^[1]Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het bestreden besluit daarom een nieuwe weigeringsgrond mogen hanteren en was verweerder niet gehouden om uitsluitend op de door eiseres ingediende bezwaargronden te reageren. De beroepsgrond slaagt niet.

COVID-19-pandemie en individuele beoordeling van de visumaanvraag

4. Eiseres voert aan dat haar visumaanvraag op individueel niveau door verweerder moet worden beoordeeld. Er is sprake van een wereldwijde pandemie en er gelden tijdelijke restricties op het gebied van reizen naar de EU voor iedereen, zo ook voor de onderdanen van gastland Nederland. Eiseres stelt dat zij niet behoort tot een groep mensen die, bijvoorbeeld vanwege het land waar zij vandaan komen, een specifiek gevaar vormen voor de volksgezondheid van Nederland, terwijl zij ook als individu een dergelijk gevaar niet vormt. Daarom is het bestreden besluit volgens eiseres niet deugdelijk gemotiveerd en onzorgvuldig tot stand gekomen.

4.1.

Op grond van artikel 32, lid 1, onder a) vi van de Visumcode wordt een visum geweigerd indien de aanvrager wordt beschouwd als een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid als omschreven in artikel 2, lid 21, van de Schengengrenscode, of de internationale betrekkingen van één van de lidstaten, en met name of hij om dezelfde redenen met het oog op weigering van toegang gesignaleerd staat in de nationale databanken van de lidstaten.

Op grond van artikel 2, lid 21, van de Schengengrenscode wordt onder ‘gevaar voor de volksgezondheid’ verstaan elke potentieel epidemische ziekte zoals gedefinieerd in de Internationale Gezondheidsregeling van de Wereldgezondheidsorganisatie, en andere infectieziekten of besmettelijke parasitaire ziekten, voor zover het gastland beschermende regelingen treft ten aanzien van de eigen onderdanen.

4.2.

De rechtbank overweegt dat uit het arrest Koushkaki van het Hof van Justitie van 19 december 2013 volgt dat verweerder bij het onderzoek van een visumaanvraag, met betrekking tot de beoordeling van de relevante feiten, over een ruime beoordelingsmarge beschikt om te bepalen of een van de in artikel 32, eerste lid, van de Visumcode vermelde gronden voor weigering van een visum aan de aanvrager kan worden tegengeworpen.^[2]

De rechtbank stelt vast dat eiseres niet (gemotiveerd) betwist dat COVID-19 kan worden aangemerkt als een epidemische ziekte als bedoeld in bovenstaand artikellid uit de Schengengrenscode. Ook betwist eiseres niet dat Nederland, naast de
entry ban, beschermende maatregelen heeft getroffen ten aanzien van de eigen onderdanen. Eiseres kan, vanwege het doel van haar visumaanvraag ‘familie- en vriendenbezoek’, niet worden aangemerkt als reiziger met een essentiële functie of aan wiens aanwezigheid een wezenlijk belang wordt gehecht en aan wie daarom een visum verleend moet worden. Gelet op de aard van de pandemie – zijnde een epidemie op wereldwijde schaal –, het besmettingsgevaar, de op dat moment geldende maatregelen en de snelle verspreiding van het virus vormde eiseres als reiziger uit het buitenland op dat moment een mogelijke bedreiging van de volksgezondheid. Verweerder was daarom ten tijde van het bestreden besluit bevoegd om deze afwijzingsgrond te hanteren zonder te beoordelen of eiseres als individu een specifiek gevaar vormde. De aard van het virus en de risico’s die daarmee samenhangen, hebben voor verweerder dus aanleiding kunnen vormen voor een categoriale weigering van het door eiseres aangevraagde visum. Eiseres heeft bovendien niet onderbouwd uit welke rechtsregel volgt dat een individuele beoordeling van de persoon van de aanvrager in een geval als deze zou moeten plaatsvinden. Verweerder heeft de aanvraag van eiseres dan ook terecht afgewezen vanwege bedreiging van de volksgezondheid. De beroepsgrond slaagt niet.

Stellen van nadere voorwaarden

5. Eiseres voert aan dat het op de weg van verweerder had gelegen om te wachten met het nemen van een beslissing op bezwaar. Als alternatief hadden nadere voorwaarden en voorschriften kunnen worden gesteld voor de afgifte van een visum, bijvoorbeeld voor de reis. Het verlenen van het visum kan zelfs, rekening houdend met de actuele status van de pandemie, afhankelijk worden gesteld van de uitkomst van een medisch onderzoek. Daarom is het bestreden besluit volgens eiseres niet deugdelijk gemotiveerd en onzorgvuldig tot stand gekomen.

5.1.

Zoals hierboven onder 4.2 wordt overwogen, was verweerder ten tijde van het bestreden besluit bevoegd tot een categoriale weigering van het door eiseres aangevraagde visum. Naar het oordeel van de rechtbank wijst verweerder er terecht op dat er geen aanleiding bestond om te wachten met het nemen van het bestreden besluit omdat het onduidelijk was of, wanneer en eventueel voor hoe lang de maatregelen, genomen vanwege de COVID-19-pandemie, verlengd zouden worden en voor welke landen de grenzen weer opengesteld zouden worden. Bovendien wijst verweerder er terecht op dat, indien het visum was afgegeven en eiseres naar Nederland was afgereisd, het gelet op de bestaande en mogelijk nog te treffen reisbeperkingen niet gewaarborgd was dat eiseres in staat zou zijn om tijdig terug te keren naar Pakistan. Afgezien daarvan doet de omstandigheid dat verweerder er ook voor had kunnen kiezen om de beslistermijn op te schorten of nadere voorwaarden te stellen niet af aan de rechtmatigheid van het bestreden besluit. De beroepsgrond slaagt niet.

Misbruik van bevoegdheid en verbod van willekeur

6. Eiseres voert aan dat verweerder de weigeringsgrond ‘gevaar voor de volksgezondheid’ heeft gebruikt om haar bezwaarschrift, net als de vele andere bezwaarschriften in visumzaken, snel te kunnen afhandelen. Verder is het opmerkelijk dat verweerder in haar geval het bezwaar ongegrond heeft verklaard verwijzend naar de COVID-19-pandemie, zonder verdere inhoudelijke beoordeling van haar bezwaarschift. In een andere, soortgelijke, zaak zijn de bezwaargronden gericht tegen andere afwijzingsgronden wel inhoudelijk beoordeeld. Dat wijst erop dat verweerder willekeurig handelt. Ter onderbouwing verwijst eiseres naar een besluit van verweerder van
24 maart 2020, waarin het bezwaar eerst inhoudelijk is beoordeeld en, als laatste, een overweging over de situatie rondom de COVID-19-pandemie is toegevoegd. Daarnaast heeft eiseres ter zitting aangevoerd dat het bestreden besluit een definitief besluit is – niet alleen in deze procedure maar ook voor in de toekomst – en dat zij vreest dat een volgende visumaanvraag met als doel ‘familiebezoek’ onder verwijzing naar deze procedure, zonder die aanvraag op de individuele merites te beoordelen, zal worden afgewezen. Daarom is er sprake van misbruik van bevoegdheid en willekeur en kan het bestreden besluit volgens eiseres niet in stand blijven. Eiseres heeft ter zitting nog aangevoerd dat het, juist omdat het gaat om een visum voor familiebezoek, het belang groot is. Daarom is het belangrijk om ook inhoudelijk naar de zaak te kijken.

6.1.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat verweerder de weigeringsgrond ‘gevaar voor de volksgezondheid’ uitsluitend heeft gebruikt om de vele bezwaarschriften in visumzaken, althans dat van haar, snel en eenvoudig af te kunnen handelen. Afgezien daarvan was verweerder gehouden om gebruik te maken van deze weigeringsgrond – en was er alleen al daarom geen sprake van misbruik van bevoegdheid – omdat een gevaar voor de volksgezondheid een zelfstandige dwingende weigeringsgrond is. Dat eiseres er belang bij heeft dat verweerder ook inhoudelijk ingaat op de gronden van haar bezwaarschrift moge zo zijn, maar dat doet niet af aan het voorgaande. Bovendien heeft verweerder in het primaire besluit wel aangegeven aan welke materiële eisen zij niet voldoet, zodat zij daarvan op hoogte is en daar bij een volgende aanvraag eventueel rekening mee kan houden.

6.2.

Eiseres heeft verder niet onderbouwd waarom het geval in het door haar aangehaalde besluit van 24 maart 2020 gelijk is aan dat van haar. Dat besluit is ook niet overgelegd. Verweerder erkent dat in dat besluit wel op de inhoudelijke gronden van bezwaar is ingegaan, maar dat dat besluit van een eerdere datum dateert dan het bestreden besluit. De door de overheid gestelde maatregelen waren op dat moment net uitgeroepen en het beslisproces moest nog worden afgestemd. Eiseres heeft deze stelling niet betwist. Dit betekent dat het geval van eiseres niet gelijk is aan het door haar genoemde geval. Van willekeurig handelen door verweerder is dan ook niet gebleken.

6.3

Ten aanzien van de betekenis van het bestreden besluit voor de toekomst, overweegt de rechtbank dat het eiseres vrij staat om op enig moment een nieuwe aanvraag in te dienen tot verlening van een visum voor kort verblijf. Het bestreden besluit is uitsluitend een definitieve beslissing in deze procedure, ten aanzien van de door eiseres ingediende aanvraag van 6 december 2019. Anders dan gesteld, betekent de definitieve beslissing in deze procedure niet dat zij nooit in aanmerking zal komen voor een visum. Elke aanvraag van eiseres zal op de eigen merites moeten worden beoordeeld. De stelling van eiseres, dat een nieuwe aanvraag uitsluitend en zonder nader onderzoek zal worden afgewezen onder verwijzing naar deze procedure, is door haar niet onderbouwd. Ook deze beroepsgronden slagen niet.

Conclusie

7. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een visum voor kort verblijf terecht afgewezen, omdat eiseres vanwege mogelijk besmettingsgevaar met COVID-19 een bedreiging vormt voor de volksgezondheid.

8. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S.W. Kroon, rechter, in tegenwoordigheid van
mr. F.M. van den Assem, griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 juli 2020.

griffier

rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.