Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 18/7690 T
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 29 juli 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: S.C. Pardieck),
en
het Centraal Orgaan opvang asielzoekers, verweerder
(gemachtigde: mr. N.N. Bontje).
Procesverloop
Bij besluit van 20 april 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op eisers verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Eiser heeft een bezwaarschrift ingediend.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaarschrift.
Bij besluit van 11 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard. Verweerder heeft alsnog een aantal documenten openbaar gemaakt.
Verweerder heeft bij aanvullend besluit van 3 april 2020 een aantal documenten openbaar gemaakt.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Het onderzoek ter zitting heeft met behulp van Skype plaatsgevonden op 24 juni 2020. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. J.C. Meijer.
Overwegingen
1. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
2. Eiser heeft verweerder bij brief van 27 maart 2018 verzocht om
openbaarmaking van documenten over de gezondheid van medewerkers van het COA op de locatie Ter Apel. Aanleiding vormt de presentatie van een rapport van de Onderzoekscommissie gezondheidsklachten Ter Apel (hierna: de onderzoekscommissie) op 26 maart 2018. Verzocht is om openbaarmaking van:
- contacten met de GGD Groningen over het rapport over het binnenklimaat;
- bodemvervuiling en andere verontreiniging op en rond de percelen waarop de nieuwbouw van het aanmeldcentrum en de bijbehorende opstallen zijn verrezen;
- notulen van vergaderingen, nota’s en andere documenten over de problemen met de gezondheid van medewerkers op de locatie Ter Apel (ook van door het COA ingehuurde bedrijven zoals Trigion). Het gaat daarbij niet alleen om medewerkers met allergieklachten, maar ook om gevallen waarin werk op en rond het complex wordt gelinkt met kanker;
- contacten hierover met andere overheden;
- alle documenten over de klimaatsystemen die in gebruik zijn, alsmede contacten over onderhoud en andere werkzaamheden aan deze installaties. Het gaat daarbij in het bijzonder om een door de onderzoekscommissie genoemde onderhoudsbeurt vlak voor hun inspectie in 2017. Daarbij verwijst eiser naar een passage die daarover in het eindrapport van de
onderzoekscommissie zou staan.
3. Verweerder heeft het verzoek in het primaire besluit afgewezen en eiser geattendeerd op de eerder openbaargemaakte deelonderzoeken die ten grondslag liggen aan het rapport. In het bestreden besluit heeft verweerder in aanvulling daarop de overige documenten openbaar gemaakt die onder hem berusten, met uitzondering van de namen en andere persoonsgegevens van een aantal medewerkers (in verband met de eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer; artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob) en de bedragen die verweerder betaalt voor onderhoud aan klimaatsystemen (in verband met de bescherming van financiële belangen van verweerder en de concurrentiebelangen van de betrokken bedrijven; artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, van de Wob).
Verweerder heeft bij de voorbereiding van het verweerschrift ten behoeve van deze beroepsprocedure aanvullende documenten aangetroffen. Dit vormde aanleiding voor nader onderzoek naar eventuele andere aanvullende documenten. Verweerder heeft onder meer de gearchiveerde mailbox van een oud-bestuurder (de heer Siebers) die destijds het onderzoek naar en de aanpak van de gezondheidsproblemen van medewerkers in Ter Apel leidde. Bij aanvullend besluit van 3 april 2020 heeft verweerder alsnog een aantal documenten openbaar gemaakt. Verweerder heeft in deze stukken alleen geweigerd de namen van lagere medewerkers die in deze documenten voorkomen openbaar te maken in verband met de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob). Volgens verweerder hoeven persoonsgegevens niet openbaar gemaakt te worden voor zover het gaat om medewerkers die niet uit hoofde van hun functie in de openbaarheid treden.
Het beroep is op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede gericht tegen het aanvullende besluit van 3 april 2020.
4. De rechtbank stelt vast dat verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat het beroep gegrond moet worden verklaard, omdat er alsnog documenten zijn gevonden die wel binnen de reikwijdte van het voorliggende Wob-verzoek vallen, omdat er in beroep een nadere motivering is gegeven voor de niet openbaargemaakte bedragen (op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, Wob) en verweerder in beroep heeft verklaard dat hij de proceskosten voor de behandeling in bezwaar alsnog zal vergoeden.
Gelet op het standpunt van verweerder komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking en is het beroep gegrond. Nu verweerder een aanvullende motivering heeft gegeven in het verweerschrift en een aanvullend besluit heeft genomen zal de rechtbank beoordelen of de rechtsgevolgen in stand kunnen blijven. Ter zitting hebben partijen medegedeeld dat de rechtbank geen beslissing meer hoeft te nemen over de proceskosten in bezwaar.
Omvang verzoek en aanwezige documenten
5. Eiser voert aan dat verweerder over nog meer documenten zou moeten beschikken ten aanzien van het Wob-verzoek dan de documenten die reeds openbaar zijn gemaakt. Voor zover de ontbrekende documenten niet onder verweerder berusten, had verweerder het verzoek moeten doorzenden naar het bestuursorgaan waar die documenten wel zouden berusten.
6. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder niet aanemelijk gemaakt dat er niet meer notulen van vergaderingen, nota’s en andere documenten over de problemen met de gezondheid van medewerkers op de locatie Ter Apel onder verweerder berusten. Zo valt de correspondentie van verweerder met de onderzoekscommissie onder deze gevraagde stukken. Weliswaar acht de rechtbank aannemelijk dat er niet veel stukken zijn, omdat het niet voor de hand ligt dat verweerder inhoudelijk heeft gecorrespondeerd met de onderzoekscommissie, maar er zijn, zoals verweerder ter zitting heeft verklaard, in ieder geval stukken over het instellen van de commissie. Deze stukken vallen binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek en verweerder dient hierover alsnog een besluit te nemen. Verder is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat er geen stukken zijn van de ondernemingsraad met betrekking tot beraadslagingen over de gezondheidsklachten. Verweerder dient ook hierop nog nader in te gaan. Verweerder heeft verder gesteld dat eiser in het Wob-verzoek ten aanzien van GGD Groningen uitsluitend om informatie over het binnenklimaat heeft verzocht. De rechtbank stelt vast dat eiser ook heeft verzocht om documenten over de problemen met de gezondheid van medewerkers op de locatie Ter Apel en contacten hierover met andere overheden. Naar het oordeel van de rechtbank vallen gelet hierop ook documenten met betrekking tot onderzoeken die de GGD Groningen voor verweerder heeft verricht die niet zien op het binnenklimaat binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek. Verweerder dient alsnog na te gaan of er documenten zijn die openbaar gemaakt moeten worden.
7. Verweerder heeft gesteld naast de openbaar gemaakte onderhoudsrapporten niet te beschikken over aanvullende offertes, contracten, facturen of installatiebescheiden. De rapporten zelf bevatten de offerte en opdrachten voor het onderhoud. De rechtbank acht het, gelet op het feit dat het gaat om een openbare aanbestedingsprocedure, niet aannemelijk dat er niet meer documenten aanwezig zijn, zoals bijvoorbeeld brieven met een opdracht voor onderhoud. Zoals eiser heeft aangevoerd zijn ook de in de onderhoudsrapporten genoemde raamovereenkomsten niet overgelegd. Verweerder dient alsnog nader te onderbouwen dat er niet meer documenten zijn.
8. Verder overweegt de rechtbank dat niet is betwist dat alle bodemonderzoeken openbaar zijn. Niet valt in te zien dat publicatie op de internetpagina van de onderzoekscommissie niet kan worden aangemerkt als openbaarmaking in de zin van de Wob. Dat de internetpagina nu niet meer bereikbaar is doet hier niet aan af.
9. Met betrekking tot het verzoek van de onderzoekscommissie om nog niet naar de nieuwbouwlocatie te verhuizen overweegt de rechtbank dat verweerder ter zitting heeft toegelicht dat het op een misverstand berust dat er een verzoek zou zijn geweest om niet te verhuizen.
Toepassing uitzonderingsgronden
10. Eiser voert voorts aan dat onduidelijk is welke uitzonderingsgronden van de
Wob op welke documenten of documentonderdelen zijn toegepast.
11. Verweerder heeft gesteld dat uit de context van de verstrekte documenten bij ieder gelakt documentonderdeel blijkt of het gaat om een persoonsgegeven of een bedrag. Daarmee is volgens verweerder voldoende inzichtelijk welke uitzonderingsrond op welk documentonderdeel van toepassing is.
12. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de door verweerder overgelegde documenten. De rechtbank overweegt dat van verweerder mag worden verwacht dat hij inzichtelijk maakt waar informatie is weggelakt en op grond waarvan de informatie is geweigerd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1000). Verweerder kan naar het oordeel van de rechtbank niet volstaan met de stelling dat eiser uit de context kan opmaken om wat voor soort gegevens het gaat. Daar komt bij dat verweerder de geweigerde informatie wit heeft gemaakt, waardoor niet duidelijk is te zien waar iets is weggelakt.Verweerder dient alsnog duidelijker te vermelden welke uitzonderingsgrond is toegepast op een document of documentonderdeel.
De niet openbaar gemaakte bedragen
13. Eiser voert voorts aan dat nog steeds onvoldoende is gemotiveerd waarom de economische of financiële belangen van verweerder zich verzetten tegen openbaarmaking van een aantal bedragen (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob).
14. De rechtbank overweegt dat verweerder met de aanvullende motivering in het verweerschrift voldoende heeft gemotiveerd dat openbaarmaking van de bedragen die worden betaald voor onderhoud aan klimaatsystemen en de specificaties daarvan zijn onderhandelingspositie schaadt bij toekomstige opdrachtverleningen voor het onderhoud aan klimaatsystemen. Bedrijven zouden dan hun biedingen kunnen aanpassen in het licht van deze bedragen. Dat schaadt de financiële positie van verweerder. Daarbij is mede van belang dat de financiële informatie in de onderhoudsrapporten actueel is, nu de betrokken bedrijven nog steeds conform deze financiële voorwaarden het onderhoud uitvoeren. Gelet hierop heeft verweerder het belang om schade aan zijn economische of financiële belangen te voorkomen zwaarder mogen laten wegen dan het belang dat is gemoeid met openbaarmaking.
Niet openbaar gemaakte persoonsgegevens
15. Eiser voert aan dat informatie ten onrechte niet openbaar is gemaakt vanwege de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, Wob).
16. De rechtbank overweegt dat uit vaste rechtspraak volgt dat namen en andere persoonsgegevens van medewerkers die niet uit hoofde van hun functie in de openbaarheid treden niet openbaar hoeven te worden gemaakt. Dat is slechts anders indien een verzoeker in een concreet geval aannemelijk kan maken dat het belang van openbaarheid zwaarder weegt dan de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer bij openbaarmaking. Verweerder stelt terecht dat eiser dergelijke concrete omstandigheden niet heeft aangevoerd. Gelet hierop heeft verweerder het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder mogen laten wegen dan het belang dat is gemoeid met openbaarmaking. Met betrekking tot de stelling van eiser dat controleerbaar moet zijn of ambtenaren die krachtens mandaat een besluit hebben ondertekend daartoe ook bevoegd waren overweegt de rechtbank dat verweerder terecht heeft gesteld dat van dergelijke besluiten in deze zaak geen sprake is. Verweerder heeft de persoonsgegevens van medewerkers die wel uit hoofde van hun functie in de openbaarheid zijn getreden in het bestreden besluit openbaar gemaakt. Verder is volgens verweerder, anders dan eiser stelt, niet geweigerd de functies van medewerkers openbaar te maken indien die staan vermeld in een document. De openbaarmaking van persoonsgegevens is niet afgewezen in verband met bijzondere persoonsgegevens en/of andere categorieën van gevoelige persoonsgegevens als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob.
17. Eiser heeft voorts ter zitting gesteld dat het openbaar maken van extensies van e-mailadressen ten onrechte is geweigerd. Verweerder heeft gesteld dat niet bedoeld is deze extensies weg te halen en dat alle extensies zouden moeten zijn blijven staan. Volgens verweerder is niet altijd een extensie weergegeven in de e-mailberichten.
18. De rechtbank heeft na kennisneming van de stukken vastgesteld dat in meerdere e-mailberichten wel degelijk extensies zijn weggehaald. Verweerder dient deze alsnog openbaar te maken.
Onevenredige benadeling
19. Eiser voert vervolgens aan dat onvoldoende is gemotiveerd of en zo ja, waarom informatie niet openbaar is gemaakt in verband met het voorkomen van onevenredige benadeling (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob).
20. De rechtbank overweegt dat de bedragen die zijn geweigerd in verband met de economische of financiële belangen van verweerder ook zijn geweigerd in verband met de concurrentiebelangen van de bedrijven die de onderhoudswerkzaamheden uitvoeren. Openbaarmaking van de bedragen zou ertoe leiden dat voor een ieder, en dus ook voor concurrenten van deze bedrijven, bekend wordt tegen welke financiële vergoeding de bedrijven bereid zijn te contracteren. Verweerder heeft terecht gesteld dat dit leidt tot onevenredige benadeling van deze bedrijven, omdat vergelijkbare informatie over hun concurrenten niet openbaar is. Gelet hierop heeft verweerder het belang om onevenredige benadeling te voorkomen zwaarder mogen laten wegen dan het belang dat is gemoeid met openbaarmaking.
Milieuinformatie
21. Eiser voert aan dat de door verweerder toegepaste uitzonderingsgronden niet van toepassing of alleen van toepassing zijn na een nadere belangenafweging, omdat sprake is van milieu-informatie en emissiegegevens (artikel 10, vierde tot en met zesde lid, van de Wob en artikel 11, vierde lid, van de Wob).
22. De rechtbank overweegt dat verweerder terecht heeft gesteld dat de niet openbaargemaakte persoonsgegevens en bedragen geen milieu-informatie betreffen en geen emissiegegevens zijn. Daarvoor is van belang dat deze persoonsgegevens en bedragen geen betrekking hebben op grondvervuiling of bodemverontreiniging. De bedragen zien op onderhoud van (inpandige) klimaatsystemen en de persoonsgegevens bevatten ook geen informatie over grondvervuiling of bodemverontreiniging
.De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3713).
.De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3713).
Conclusie en bestuurlijke lus
23. Het voorgaande brengt mee dat het bestreden besluit geen stand kan houden wegens strijd met het motiveringsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
24. De rechtbank ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding verweerder op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb (bestuurlijke lus) in de gelegenheid te stellen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Dat herstellen kan uitsluitend met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, dient verweerder nader onderzoek te doen naar aanwezige stukken die binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen, inzichtelijk te maken welke uitzonderingsgrond is toegepast op een document of documentonderdeel en extensies van e-mailadressen alsnog openbaar te maken.
25. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op drie maanden na verzending van deze tussenuitspraak.
26. Gelet op artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb draagt de rechtbank verweerder op haar zo spoedig mogelijk, doch in ieder geval binnen twee weken na verzending van deze uitspraak, kenbaar te maken of hij gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op het aanvullende besluit van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder zitting uitspraak doen op het beroep.
27. In afwachting van de uitkomst van de bestuurlijke lus houdt de rechtbank alle verdere beslissingen aan.
28. De rechtbank wijst er nog op dat tegen deze uitspraak hoger beroep open staat, maar pas tegelijk met de – nog te nemen – einduitspraak. Tot die tijd staat tegen deze tussenuitspraak geen rechtsmiddel open.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op om binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen drie maanden na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- stelt eiser vervolgens in de gelegenheid om, voor zover verweerder van voormelde gelegenheid gebruik maakt, binnen vier weken na ontvangst van het aanvullende besluit van verweerder daarop te reageren;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, voorzitter, en mr. D. Biever en mr. F. Arichi, leden, in aanwezigheid van mr. M. de Graaf, griffier. De uitspraak is gedaan op
29 juli 2020. Als gevolg van de maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak nu niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Dat zal op een later moment alsnog gebeuren. Deze uitspraak wordt zo snel mogelijk gepubliceerd op www.rechtspraak.nl.
29 juli 2020. Als gevolg van de maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak nu niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Dat zal op een later moment alsnog gebeuren. Deze uitspraak wordt zo snel mogelijk gepubliceerd op www.rechtspraak.nl.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
Bijlage
Artikel 1 van de Wob:
In de wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
g. milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer;
[…].
Artikel 3 van de Wob:
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
[…]
Artikel 10 van de Wob
1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege:
[…]
d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in de artikelen 9, 10 en 87 van de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.
2 Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…]
b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
[…]
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
[…]
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
[…]
4 Het eerste lid, aanhef en onder c en d, het tweede lid, aanhef en onder e, en het zevende lid, aanhef en onder a, zijn niet van toepassing voorzover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voorzover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang.
[…].