Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 19/827
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 januari 2020 in de zaak tussen
[eiser] en [eiseres] , te Thailand, eisers
(gemachtigden: mr. M. van Weeren, mr. J.T.E. Vis en mr. R. Timmers)
en
de minister van Justitie en Veiligheid, het College van procureurs-generaal, verweerder
(gemachtigde: mr. E.C. Pietermaat).
Procesverloop
Bij besluit van 31 juli 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek om informatie van eisers op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 19 december 2018 met kenmerk PaG/BJZ/52759 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers gedeeltelijk gegrond verklaard en voor het overige ongegrond.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Verweerder heeft onder verwijzing naar artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb medegedeeld dat ten aanzien van een aantal op de zaak betrekking hebbende stukken alleen de rechtbank daarvan kennis mag nemen. Eisers hebben de rechtbank desgevraagd toestemming gegeven om mede op basis van de geheimgehouden stukken uitspraak te doen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 december 2019. Het beroep is gevoegd behandeld met de zaken die zijn geregistreerd onder de nummers SGR 19/829 en SGR 18/5428. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens verweerder zijn tevens mr. J. Perenboom en mr. M. van der Linden verschenen.
Overwegingen
1. De wettelijke bepalingen die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
2 Eisers hebben bij brief van 8 mei 2018 verzocht om toezending van documenten die, samengevat, betrekking hebben op het bezoek van de zaaksofficier in de strafzaak tegen [eiser] (hierna: [eiser] ) aan Thailand in de periode van 19 tot en met 26 februari 2018.
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder op het Wob-verzoek beslist. De informatie die onder de reikwijdte van het verzoek valt en onder het Openbaar Ministerie (hierna: OM) berust ten aanzien van het bezoek van de zaaksofficier betreft volgens verweerder de volgende documenten: -declaraties van kosten van het bezoek aan Thailand door de zaaksofficier, -e-mailberichten over de reis van de zaaksofficier, -een ambtsbericht van 5 april 2018. De gevraagde informatie is gedeeltelijk openbaar gemaakt.
3.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eisers gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft het proces-verbaal van de weigering een dagvaarding in ontvangst te nemen alsnog opgenomen in de inventarislijst die als bijlage 1 bij het bestreden besluit aan eisers is verstrekt. Aangezien dit proces-verbaal deel uitmaakt van het strafdossier van [eiser] heeft verweerder de openbaarmaking daarvan geweigerd met een beroep op artikel 30 van het Wetboek van Strafvordering (hierna: Sv). Daarnaast heeft verweerder in het bestreden besluit het weglakken van een passage met feitelijke informatie gecorrigeerd en de betreffende passage alsnog openbaar gemaakt. Voor het overige heeft verweerder het primaire besluit, met aanvulling van de motivering, gehandhaafd.
Bezoek zaaksofficier aan Thailand (februari 2018)
4.1
Eisers betogen dat het onaannemelijk is dat er geen andere documenten zijn aangetroffen dan de kostendeclaraties, de e-mailberichten en het ambtsbericht. Eisers achten het onwaarschijnlijk dat de zaaksofficier geen aantekeningen heeft gemaakt en geen documenten heeft bewaard die noodzakelijk zijn voor voortzetting van de strafzaak tegen eisers. Eisers wijzen in dit verband op de verbaliseringsplicht van artikel 152, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering (hierna: Sv) in combinatie met artikel 141 Sv voor opsporingsambtenaren en op de strikte protocollen bij politie en justitie voor het vastleggen van activiteiten en van informatie in lopende dossiers zoals blijkt uit het WODC-onderzoek A.2241. Van alle activiteiten, ook tijdens buitenlandse werkbezoeken, dient een verslag te worden gemaakt. Administratieve vastlegging is vereist voor controle op (on)rechtmatig handelen van functionarissen alsmede voor controle door de politiek en de Nationale Ombudsman en eveneens vanuit het beginsel van zorgvuldigheid en het transparantiebeginsel.
4.2
Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
4.3
De rechtbank stelt voorop dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat documenten niet of niet meer onder hem berusten en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat toch meer en andere documenten dan zijn verstrekt of gemotiveerd zijn geweigerd onder dat bestuursorgaan berusten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3713, r.o. 4.1). De rechtbank stelt vast dat de zaaksofficier naar aanleiding van het bezwaarschrift opnieuw onderzoek heeft gedaan naar het bestaan van overige documenten met betrekking tot zijn reis naar Thailand in februari 2018 en deze niet heeft aangetroffen.. De rechtbank heeft onvoldoende aanwijzing voor de opvatting dat het standpunt dat ook na herhaald onderzoek, niet meer stukken zijn aangetroffen, onjuist is. Of sprake was van een verbaliseringsplicht kan in deze zaak dan ook onbesproken blijven. Dat de werkwijze van de zaaksofficier tot gevolg heeft dat er weinig op schrift is gesteld, acht de rechtbank niet ongeloofwaardig. Verweerder heeft erkend dat het proces-verbaal van de weigering een dagvaarding in ontvangst te nemen vermeld had moeten worden in de inventarisatie van de stukken en heeft deze omissie hersteld. De rechtbank heeft geen aanwijzingen dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft verricht dan wel heeft laten verrichten. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat er meer stukken onder het bestuursorgaan berusten dan waarvan verweerder in het bestreden besluit melding heeft gemaakt.
Het betoog slaagt niet.
E-mailberichten
5.1
Verweerder heeft geweigerd onderdelen uit de e-mailberichten openbaar te maken op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob (persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad), artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob (het belang van de betrekkingen met andere staten en internationale organisaties) en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob (het belang van opsporing en vervolging van strafbare feiten). Verweerder heeft bij het bestreden besluit een inventarislijst gevoegd waarin hij per categorie documenten heeft vermeld welke weigeringsgrond of -gronden zich voordoet of voordoen. In het verweerschrift is vermeld dat de in de e-mailberichten vervatte persoonsgegevens niet openbaar zijn gemaakt omwille van het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob). Dit laatste is overigens niet in geschil.
5.2
Eisers betogen dat verweerder meer informatie uit de e-mailberichten openbaar had moeten maken aangezien medewerkers bij politie en justitie er in het kader van rechtszekerheid, transparantie en waarheidsvinding rekening mee moeten houden dat hun opvattingen in e-mailcorrespondentie bij derden bekend worden wanneer sprake is van een lopend dossier. Gelet op het onderwerp en de aard van de e-mailcorrespondentie, de reden van het bezoek van de zaaksofficier aan Thailand en het krantenbericht daarover, kunnen onleesbaar gemaakte passages niet uitsluitend persoonlijke beleidsopvattingen bevatten aangezien het gaat om in de media bekende informatie. Correspondentie over de inhoud van een krantenartikel en over feiten kunnen geen persoonlijke beleidsopvattingen behelzen.
5.3
In artikel 11, eerste lid, van de Wob is bepaald dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II, 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 14 en 38) is met de in deze bepaling geregelde beperking van de openbaarheid beoogd de vrije meningsvorming te beschermen, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen ‘brainstormen’ zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten.
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de door verweerder vertrouwelijk overgelegde e-mailcorrespondentie (document 2).
De vraag of deze stukken zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en of daarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen beantwoordt de rechtbank bevestigend. De e-mailberichten zijn naar hun aard en inhoud bedoeld voor intern beraad. De correspondentie, die in hoofdzaak een gedachtewisseling inhoudt tussen medewerkers van het ministerie en het OM naar aanleiding van het krantenbericht van 13 maart 2018 over het uitbrengen van een dagvaarding aan [eiser] , bevat onder meer beargumenteerde opvattingen en standpunten van de betrokken functionarissen. Daarmee is sprake van persoonlijke beleidsopvattingen. Dat wordt gecorrespondeerd over (mede) de inhoud van een krantenbericht wil niet zeggen dat geen sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen. Voor de juistheid van het ter zitting door eisers ingenomen standpunt dat gezien de memorie van toelichting van een beperktere toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob moet worden uitgegaan dan in de jurisprudentie van de Afdeling wordt aangenomen, heeft de rechtbank geen aanwijzingen. Voor zover de e-mailberichten feiten bevatten, zijn deze zodanig met de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen verweven dat het niet mogelijk is deze feiten en opvattingen los van elkaar te bezien (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA0664).
De rechtbank is van oordeel dat verweerder de openbaarmaking van onderdelen van deze e-mailberichten krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wob op goede gronden heeft geweigerd.
Het betoog slaagt niet.
6.1
Eisers betogen voorts dat verweerder het belang van de goede betrekkingen met Thailand niet aan de weigering de e-mailberichten openbaar te maken ten grondslag heeft mogen leggen omdat uit het rapport van de Nationale Ombudsman van 11 maart 2019 is gebleken dat het handelen van politie en justitie onbehoorlijk is geweest ten aanzien van het delen van informatie met Thailand. Om die reden kan deze weigeringsgrond niet langer worden gehanteerd.
6.2
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob, wordt met deze weigeringsgrond beoogd te voorkomen dat de wettelijke plicht tot het verstrekken van informatie tot gevolg zou hebben dat de Nederlandse internationale betrekkingen schade zouden lijden. "Voor de toepassing van deze bepaling is het niet noodzakelijk dat men een verslechtering van de goede betrekkingen als zodanig met andere landen of met internationale organisaties voorziet. Voldoende is dat men, als gevolg van het verschaffen van informatie ingevolge de wet, voorziet dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen, met als gevolg bijvoorbeeld dat het onderhouden van diplomatieke betrekkingen, of het voeren van bilateraal overleg met landen of internationale organisaties, moeilijker zou gaan dan voorheen, of dat men in die landen of internationale organisaties minder geneigd zou zijn tot het verstrekken van bepaalde gegevens dan voorheen", aldus de memorie van toelichting (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz 34).
De rechtbank ziet, nog afgezien van het feit dat het rapport van de Nationale Ombudsman een andere periode bestrijkt dan in deze zaak aan de orde is en dateert van na het bestreden besluit, niet in waarom na het verschijnen van dit rapport het belang van de betrekkingen met Thailand bij de afweging of tot openbaarmaking moet worden overgegaan, niet langer een rol zou kunnen spelen. Verweerder heeft terecht gesteld dat sprake is van een nog lopende strafzaak waarvoor de nodige aandacht bestaat in de media en de maatschappij. Bij communicatie tussen de Nederlandse en Thaise autoriteiten wordt vertrouwelijkheid verondersteld. Het is daarom in het belang van een goede en blijvende samenwerking in deze en andere zaken dat tussen Nederland en Thailand die vertrouwelijkheid gestand blijft. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de informatie over de zaken van eisers in het diplomatieke verkeer als hoogst vertrouwelijk wordt gezien en dat openbaarmaking de relatie onder druk zet. Verweerder heeft voorts gesteld dat het belang van een goede relatie met Thailand onverminderd actueel is en dat er meerdere zaken spelen van Nederlanders in Thailand. De rechtbank volgt verweerder in dit standpunt. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van openbaarmaking van onderdelen van de e-mailberichten niet opweegt tegen het belang van de betrekkingen van Nederland met Thailand.
Het betoog slaagt niet.
7.1
Eisers betogen dat het belang van openbaarmaking van de onleesbaar gemaakte informatie zwaarder dient te wegen dan het belang van opsporing en vervolging nu het ‘einddossier’ in de strafzaak al geruime tijd geleden aan de rechtbank is verstrekt en het OM (vergeefse) pogingen heeft gedaan [eiser] op basis van dit einddossier ter zitting te dagvaarden. Gelet daarop kan een opsporingsbelang niet langer worden aangenomen. Bovendien is de onleesbaar gemaakte informatie zo beperkt dat het op geen enkele wijze het belang van opsporing en vervolging van strafbare feiten kan schaden, zo dit belang al in het geding kan zijn. Nu het einddossier aan de rechtbank is verstrekt en uit het bestreden besluit en de onderliggende stukken blijkt van het bestaan van andere stukken die blijkbaar niet onder de processtukken vallen, dienen deze stukken openbaar gemaakt te worden.
7.2
De rechtbank is van oordeel dat, gelet op het feit dat er een strafrechtelijke procedure tegen [eiser] in Nederland aanhangig is gemaakt, verweerder aan het belang van opsporing en vervolging zoals bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob, in redelijkheid een groter gewicht heeft mogen toekennen dan aan het belang van openbaarmaking van onderdelen van de e-mailberichten. Verweerder heeft gesteld dat de fase van opsporing en vervolging nog niet voorbij is nu de strafzaak tegen [eiser] in Nederland feitelijk nog moet beginnen, er nog allerlei handelingen moeten worden verricht en het strafdossier verder zal worden aangevuld. Zoals verweerder terecht heeft geconstateerd wordt in de geheimgehouden passages inhoudelijk gesproken over de (inschattingen van het OM en mededelingen aangaande de strategie rondom de) strafzaak. Gelet hierop heeft verweerder het belang van onderzoek en opsporing, dat kan worden ingeroepen wanneer het gaat om informatie die daadwerkelijk de vervolging van strafbare feiten belemmert indien deze openbaar wordt gemaakt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1637) zwaarder mogen laten wegen dan het belang van openbaarmaking. Dat het qua hoeveelheid om beperkte informatie gaat, maakt dit niet anders.
Het betoog slaagt niet.
Ambtsbericht
8.1
Verweerder heeft de weigering het ambtsbericht openbaar te maken in hoofdzaak gebaseerd op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob (het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling). Openbaarmaking van het ambtsbericht zal het ministerie van Justitie en Veiligheid en het OM onevenredig benadelen omdat als gevolg daarvan de informatievoorziening tussen de minister en het OM zal worden bemoeilijkt. Daarnaast verzetten, aldus verweerder, de artikelen 10, tweede lid, aanhef en onder a en c, van de Wob (het belang van de internationale betrekkingen en de opsporing en vervolging van strafbare feiten) alsmede artikel 11, eerste lid, van de Wob (persoonlijke beleidsopvattingen) zich tegen de openbaarmaking van bepaalde passages in het ambtsbericht.
8.2
Eisers stellen zich, samengevat, op het standpunt dat hun belang, dat is gelegen in volledige informatievoorziening omdat er concrete aanwijzingen in het dossier zijn dat de informatievoorziening tussen het OM en verweerder gebrekkig en onvolledig is, zwaarder moet wegen dan het belang van volledige en vertrouwelijke informatievoorziening.
8.3
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis genomen van het door verweerder vertrouwelijk overgelegde ambtsbericht (document 3).
In de brief van 5 april 2018 informeert de waarnemend voorzitter van het College van procureurs-generaal de minister van Justitie en Veiligheid (verweerder), mede naar aanleiding van berichten in de media, met een ambtsbericht over de voortgang van de strafzaak tegen [eiser] . De rechtbank is van oordeel dat verweerder openbaarmaking van het ambtsbericht mocht weigeren, gelet op het belang dat het OM de minister in strafzaken, en zeker in een gevoelige strafzaak zoals deze, in alle vertrouwelijkheid moet kunnen informeren in verband met de politieke verantwoordelijkheid van laatstgenoemde (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1153). Zoals verweerder terecht heeft gesteld zal, indien niet de mogelijkheid bestaat om dit overleg vertrouwelijk te kunnen voeren, de vrees bestaan dat in de berichtgeving over strafzaken er, bewust of onbewust, rekening mee wordt gehouden dat de verstrekte informatie achteraf openbaar kan worden gemaakt. Dit zal de informatievoorziening tussen de minister en het OM bemoeilijken. Nu verweerder de openbaarmaking van het ambtsbericht op deze grondslag mocht weigeren behoeven de overige weigeringsgronden, mede gelet op de aangevoerde beroepsgronden, geen bespreking meer.
Het betoog slaagt niet.
9 Het beroep dient ongegrond te worden verklaard.
10 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. van Zeben-de Vries, voorzitter, en mr. J.J.P. Bosman en mr. J. L .E. Bakels, leden, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Meide, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 januari 2020.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage
Ingevolge artikel 10, tweede lid, onder a, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, onder c, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt, in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.