Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 19/5486
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 juni 2020 in de zaak tussen
[eiseres] GmbH, te [vestigingsplaats] , Bondsrepubliek Duitsland, eiseres
(gemachtigde: mr. M.J.P.M. van de Westerlo)
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. Brouwers-Woziac).
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 13.500,- in verband met overtreding van de Arbeidsomstandighedenwet 1998 (Arbowet).
Bij besluit van 19 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De mondelinge behandeling heeft op 8 juni 2020 in verband met het coronavirus via Skype en de telefoon plaatsgevonden. Voor eiseres is gehoord de directeur, de heer [directeur] , bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1 Op 11 mei 2017 heeft in het afvalverwerkingsbedrijf [B.V.] (hierna: het bedrijf) aan de [straatnaam] [huisnummer] te [plaats] een arbeidsongeval plaatsgevonden. Bij dit ongeval is een persoon (hierna: K) om het leven gekomen. Nadat de politie een melding heeft gedaan bij de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft een onderzoek naar de toedracht van het ongeval plaatsgevonden. Uit het door de arbeidsinspecteurs opgemaakte boeterapport blijkt het volgende. Het bedrijf heeft eiseres (via een ander bedrijf, genaamd Zonnepanelen op het dak B.V.) de opdracht verstrekt tot het plaatsen van zonnepanelen op het dak van de loods. Eiseres heeft voor de uitvoering van de werkzaamheden een Letse onderaannemer ingeschakeld. K was in dienst van eiseres en fungeerde als toezichthouder op de werkzaamheden van de onderaannemer. Het dak van de loods heeft een zwak hellend puntdak met een noord- en zuidzijde. De nok is open. Over de gehele lengte van de nok is een nokdak geplaatst dat bestaat uit stalen dakplaten afgewisseld met lichtstraten. De lichtstraten zijn met kunststof platen afgedekt. De zuidzijde van het dak zou volledig worden belegd met zonnepanelen. De zuidzijde van het dak was ten tijde van het ongeval voor vijf zesde deel voorzien van randbeveiliging en er waren netten gespannen over de lichtstraten. De noordzijde van het dak zou gedeeltelijk met zonnepanelen worden belegd. Aan de noordzijde was ten tijde van het ongeval geen beveiliging geplaatst en evenmin was er een afbakening geplaatst tussen de zuid- en noordzijde van het dak. Daags voor het ongeval is geconstateerd dat in het dak (de dakplaten) aan de noordzijde roestplekken en gaatjes zaten. Op de dag van het ongeval heeft een werknemer -in het kader van de voorbereidende werkzaamheden ten behoeve van het plaatsen van de zonnepanelen- de opdracht gekregen om van de buitenzijde van de loods (op het dak) foto’s te nemen van de roestplekken en gaatjes. Op het moment dat deze werknemer zich aan de zuidzijde van het dak bevond, zag hij K over het nokdak stappen. K is vervolgens door de kunststof plaat die een lichtstraat bedekt, heen gezakt en circa 13 meter gevallen.
2.1
Verweerder heeft zich bij zijn besluitvorming voor de feiten gebaseerd op het boeterapport van 17 januari 2018 en heeft zich op het standpunt gesteld dat artikel 3:16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit) is overtreden (valgevaar). In artikel 3:16, tweede lid, van het Arbobesluit is bepaald dat er in ieder geval valgevaar bestaat bij risicoverhogende omstandigheden, openingen of het risico bestaat om 2,5 meter of meer te vallen. Het gevaar had volgens verweerder voorkomen kunnen worden door conform het bepaalde in artikel 3:16, eerste lid, van het Arbobesluit -zo mogelijk- een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aan te brengen of het gevaar had kunnen worden tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen.
2.2
Bij het primaire, in bezwaar gehandhaafde, besluit heeft verweerder vastgesteld dat de overtreding is komen vast te staan nu ter plaatse van de nok geen voorzieningen waren getroffen ter voorkoming van valgevaar. De overtreding is toe te rekenen aan eiseres als werkgeefster. De hoogte van de boete is vastgesteld op het bedrag van € 13.500,-.
3.1
Eiseres betoogt dat er geen sprake is geweest van een overtreding aangezien de geplande veiligheidsvoorzieningen nog niet volledig waren gerealiseerd. Zodra alle voorzieningen zouden zijn gerealiseerd, zou het valgevaar zijn tegengegaan. Aangezien er geen werkzaamheden waren gepland voor de noordzijde van het dak, was het niet nodig daar veiligheidsvoorzieningen aan te brengen. Het nokdak tussen de zuid- en noordzijde van het dak met een hoogte van ongeveer 0,50 tot 0,70 meter en een breedte van ongeveer 1,20 meter, vormt een zodanig obstakel, vergelijkbaar met een hek, dat daarmee is voorzien in een adequate veiligheidsvoorziening. In het kader van de voorbereidende werkzaamheden zou daarnaast over de gehele lengte van het dak parallel aan de nok een rood/wit waarschuwingslint worden gespannen. Eiseres betoogt voorts dat geen enkele veiligheidsmaatregel het arbeidsongeval had kunnen voorkomen. Het slachtoffer was immers op de hoogte van een mogelijk valgevaar maar dat heeft hem er niet van weerhouden de noordzijde van het dak onbeveiligd te betreden. De vermeende overtreding heeft dan ook niet geleid tot het arbeidsongeval.
3.2
De rechtbank overweegt als volgt. Ingevolge artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit is, bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat, zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen, of andere dergelijke voorzieningen. Ingevolge artikel 3.16, tweede lid, van het Arbobesluit is in elk geval sprake van valgevaar bij aanwezigheid van risicoverhogende omstandigheden, openingen in vloeren, of als het gevaar bestaat om 2,5 meter of meer te vallen.
Artikel 3:16, eerste lid, van het Arbobesluit bevat geen opzet of schuld als bestanddeel. Dit betekent dat de overtreding vaststaat indien aan de materiële voorschriften van deze bepaling is voldaan.
Vast staat dat K tijdens de voorbereidende werkzaamheden voor het plaatsen van zonnepanelen (het uitvoeren van een nadere inspectie van het noordelijk deel van het dak) door een onbeveiligde lichtstraat is gezakt en van een hoogte van ongeveer 13 meter door het dak is gevallen. Ook staat vast dat ten tijde van het ongeval ter plaatse van de nok geen doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen om te voorkomen dat werknemers zich op het onbeveiligde noordvlak van het dak zouden begeven, waren aangebracht. Daarmee staat vast dat eiseres ten tijde van het ongeval niet heeft voldaan aan de verplichting om valgevaar te voorkomen in de zin van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit. Het betoog van eiseres dat het nokdak tussen de zuidzijde en de noodzijde van het dak een zodanig obstakel vormde dat het, in combinatie met het nog aan te brengen waarschuwingslint, niet noodzakelijk was op het noordvlak veiligheidsvoorzieningen te treffen nu daar (nog) geen zonnepanelen zouden worden aangebracht, slaagt niet. Gelet op de getuigenverklaring van [getuige] (bijlage 3 bij het boeterapport) is K op het nokdak gestapt, vooruit gestapt en gelijk daarna naar beneden gevallen. Daaruit blijkt dat het nokdak niet op één lijn kan worden gesteld met een hekwerk en als zodanig als een adequate veiligheidsvoorziening kan worden beschouwd. Overigens is nergens uit gebleken dat er een waarschuwingslint zou worden aangebracht. In artikel 3.16, tweede lid, van het Arbobesluit is bepaald dat er in ieder geval valgevaar bestaat bij het risico om 2,5 meter of meer te vallen. Gezien het feit dat de werkzaamheden zijn verricht op een dak met een hoogte van circa 13 meter is dat risico reeds daarom aanwezig. Dat de veiligheidsvoorzieningen nog niet waren afgerond maakt dit niet anders. Verweerder heeft tijdens de mondelinge behandeling desgevraagd medegedeeld dat ook als er, bijvoorbeeld, een hekwerk gepland zou zijn (hetgeen niet het geval was) maar nog niet geplaatst, dit geen verschil had gemaakt. Er had namelijk een valbeveiliging aangebracht moeten zijn voordat de inspectie van de noordzijde van het dak plaatsvond. Het verrichten van inspectiewerkzaamheden valt immers onder het verrichten van arbeid zoals bedoeld in artikel 3.16 van het Arbobesluit. De stelling dat als K een valharnas had gedragen er niets zou zijn gebeurd, is volgens verweerder niet correct. Bij het werken op een dak met grote hoogte bestaat bij vallen risico op zeer ernstig letsel. De rechtbank heeft geen reden daaraan te twijfelen. Het treffen van collectieve maatregelen heeft bovendien voorrang op het gebruik van individuele voorzieningen, zo volgt uit artikel 3.16 van het Arbobesluit. De mogelijkheid dat K een wel aangebrachte veiligheidsvoorziening, zoals een hekwerk, doelbewust had kunnen omzeilen doet, zoals verweerder terecht heeft gesteld, niets af aan de verplichting die op eiseres rust om valgevaar door middel van het aanbrengen van adequate valbeveiliging te voorkomen. Als er wel een hekwerk zou zijn geplaatst en K had dit omzeild, dan was de beoordeling, zo stelde verweerder desgevraagd, wel anders uitgevallen omdat in dat geval een (collectieve) veiligheidsvoorziening zou zijn aangebracht.
Aangezien sprake is van een overtreding van het Arbobesluit was verweerder bevoegd tot het opleggen van een boete.
4.1
Eiseres stelt zich subsidiair op het standpunt dat de boete had moeten worden gematigd nu de verwijtbaarheid volledig ontbreekt. De risico’s met betrekking tot het plaatsen van zonnepanelen zijn voldoende en zorgvuldig geïnventariseerd en er is een veilige werkwijze ontwikkeld. Eiseres verwijst hiervoor naar het realisatie- en veiligheidsplan, de kick-off meetings, de last minute risicoanalyses en de dagelijkse werkbesprekingen. Bovendien waren de veiligheidsmaatregelen voor de zuidzijde van het dak geïnventariseerd en aangebracht en voor de noordzijde van het dak vond ten tijde van het ongeval een nadere inventarisatie plaats. De noodzakelijke randvoorwaarden voor het plaatsen van de zonnepanelen waren dan ook gecreëerd. Er was sprake van adequaat toezicht.
4.2
Verweerder is bevoegd een boete op te leggen bij overtreding van artikel 3.16 van het Arbobesluit. Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 5 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:369) moet hij bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Verweerder kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient verweerder bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen. Aan dit uitgangspunt is invulling gegeven in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (de Beleidsregel). In deze bepaling zijn vier inspanningen beschreven die elk kunnen leiden tot matiging van de boete met 25%, te weten a) als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en er een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbowet b) als de noodzakelijk randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze c) als er adequate instructies zijn gegeven en d) als er adequaat toezicht is gehouden. De Beleidsregel laat onverlet dat beoordeeld dient te worden of een boete voor verdere matiging in aanmerking komt op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb.
Het betoog van eiseres dat de risico’s met betrekking tot het plaatsen van zonnepanelen zijn geïnventariseerd en dat een veilige werkwijze is ontwikkeld (ad a) kan er niet toe leiden dat de boete om die reden gematigd had moeten worden. Het staat vast dat eiseres zelf geen Risico Inventarisatie en Evaluatie (RI&E) heeft opgesteld. Het RV-plan waar zij naar verwijst is opgesteld door het bedrijf Zonnepanelen op het dak en daarin is het valgevaar slechts in algemene bewoordingen vermeld. Ook in de last minute risicoanalyses (LMRA) is het specifieke valgevaar niet geïnventariseerd. Niet gebleken is dat dit in de meetings wel het geval is geweest. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de risico’s van de concrete werkzaamheden -het specifieke valgevaar bij de inspectie van de noordzijde van het dak in verband met de geconstateerde roestplekken en gaatjes-, anders dan het algemene valrisico bij het werken op daken waar zonnepanelen worden aangebracht, niet afdoende zijn geïnventariseerd en dat evenmin specifieke veiligheidsmaatregelen zijn voorgeschreven. Eiseres heeft dan ook niet aangetoond dat er een veilige werkwijze is ontwikkeld. De omstandigheid dat de werknemers onderling op elkaar letten en elkaar mogelijkerwijs corrigeren is onvoldoende voor het oordeel dat een veilige werkwijze is ontwikkeld. Ten aanzien van het creëren van de noodzakelijke randvoorwaarden (ad b) heeft eiseres betoogd dat voor het noordvlak van het dak ten tijde van het ongeval een nadere inventarisatie plaatsvond. Verweerder heeft daartegenover gesteld dat er geen beveiliging in de vorm van een leuning of hekwerk of andere voorziening was aangebracht en ook niet was gepland. Evenmin is gebruik gemaakt van vangnetten of een veiligheidsgordel met vallijn. Gelet op het vorenstaande faalt het betoog dat de noodzakelijke randvoorwaarden om het valgevaar te voorkomen waren gecreëerd. Ten aanzien van het geven van adequate instructies en het houden van adequaat toezicht (ad c en d) heeft eiseres verwezen naar het feit dat de inspectie van het noordvlak van het dak zou plaatsvinden door een werknemer van het Letse bedrijf die zich op instructie van K, de veiligheidscoördinator van eiseres, had beveiligd middels een harnas en het aanlijnen daarvan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich zowel in het bestreden besluit als in het verweerschrift terecht op het standpunt gesteld dat er geen specifieke schriftelijke werkinstructies voorhanden waren en dat uit de getuigenverklaring van [voorman] (de voorman van eiseres, zie bijlage 7 bij het boeterapport) is gebleken dat de beoordeling of er veiligheidsgordels werden gedragen op plaatsen van het dak waar randbeveiliging en netten over de lichtstraten waren geplaatst was overgelaten aan het oordeel van de werknemers. Gelet hierop heeft verweerder terecht geen aanleiding gezien voor matiging van de boete.
4.3
De rechtbank komt tot de slotsom dat de door verweerder conform de Beleidsregel opgelegde boete van € 13.500,-, gelet op alle omstandigheden van het geval, evenredig is aan het door de wetgever beoogde doel.
5 Het beroep dient ongegrond te worden verklaard.
6 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan op 22 juni 2020 door mr. M.M. Meijers, rechter, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Meide, griffier.
Als gevolg van de maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak nu niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Dat zal op een later moment alsnog gebeuren. Deze uitspraak wordt zo snel mogelijk gepubliceerd op
www.rechtspraak.nl.
www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.