Uitspraak
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 19/1811 en SGR 19/1812
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 mei 2020 in de zaken tussen
Bewonersvereniging Vroondaal Hofstedepark (de bewonersvereniging), te Den Haag, eiseres
(gemachtigde: [voorzitter] , voorzitter),
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
(gemachtigde: mr. E.G.M. Otte).
Als derde-partij heeft aan het geding in de zaak met nummer SGR 19/1811 deelgenomen:
HMU & Olsthoorn Bouw & Ontwikkeling B.V. (HMU), te De Lier,
HMU & Olsthoorn Bouw & Ontwikkeling B.V. (HMU), te De Lier,
(gemachtigde: [C] ).
Als derde-partij hebben aan het geding in de zaak met nummer SGR 19/1812 deelgenomen:
[derde partij 1] ( [derde partij 1] ), te [woonplaats] , gemachtigde: [A] , en
[derde partij 2], te [vestigingsplaats] , gemachtigde [B] .
Procesverloop
In beide zaken
Bij besluit van 9 november 2018 (het primaire besluit I) heeft verweerder in de zaak met nummer SGR 19/1811 op aanvraag van HMU & Olsthoorn Bouw & Ontwikkeling B.V. (HMU) een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend voor de bouw van 4 vrijstaande woningen aan de [adres 1] ongenummerd ( [kavelsnummers] ) en het maken van in- en uitritten.
Bij besluit van 30 oktober 2018 (het primaire besluit II) heeft verweerder in de zaak met nummer SGR 19/1812 op aanvraag van [derde partij 2] namens [derde partij 1] een omgevingsvergunning op grond van de Wabo verleend voor de bouw van een vrijstaande woning aan de [adres 2] ongenummerd ( [kavelsnummers] ) en het maken van een in- en uitrit.
Eiseres heeft tegen beide besluiten bezwaar gemaakt.
Bij besluiten van 30 januari 2019 (de bestreden besluiten I en II) heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroepen ingesteld en deze nadien aangevuld.
HMU heeft in de zaak met nummer SGR 19/1812 een overzicht van geleden schade ingediend.
[derde partij 2] heeft in de in de zaak met nummer SGR 19/1811 een brief ingezonden, inhoudende een aansprakelijkstelling van de gemachtigde van eiseres voor door [derde partij 2] geleden schade.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen waren uitgenodigd voor een zitting op 1 april 2020. In verband met de maatregelen rondom het coronavirus is die zitting niet doorgegaan. Bij toestemmingsformulier van 30 maart 2020 heeft eiseres desgevraagd toestemming gegeven om de zaken schriftelijk af te doen. HMU heeft op 7 april 2020 eveneens toestemming gegeven voor schriftelijke afdoening. Namens [derde partij 1] heeft [A] de rechtbank op 24 maart 2020 toestemming gegeven. Verweerder heeft bij email van 25 maart 2020 eveneens toestemming verleend voor een schriftelijke afdoening van de beroepszaken.
Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek in beide zaken gesloten en de uitspraak bepaald op heden.
Overwegingen
In beide zaken
1. De kavels waarop de in geding zijnde bouwplannen zijn geprojecteerd, maken deel uit van de woonwijk [woonwijk] , deelgebied [woonwijk] Noord I. De woonwijk [woonwijk] wordt ontwikkeld in een publiek-private samenwerking (pps) tussen de gemeente Den Haag en een aantal private partners in de [B.V./C.V.] .
2. Bij de primaire besluiten heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunningen verleend. Eiseres heeft tegen de primaire besluiten bezwaar gemaakt. De adviescommissie bezwaarschriften heeft verweerder geadviseerd de bezwaren tegen de verleende omgevingsvergunningen ongegrond te verklaren en de primaire besluiten te handhaven. In navolging van dit advies heeft verweerder bij de bestreden besluiten de omgevingsvergunningen gehandhaafd. Volgens verweerder doen zich geen van de in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo vermelde weigeringsgronden voor.
3. Het ontwerp voor [woonwijk] is neergelegd in de uitgave "Handvatten voor uw architect" (de Handvatten). Bij de stukken bevindt zich de uitgave van september 2016, versie 4 van de Handvatten. Onderdeel van het ontwerp is het beeldkwaliteitsplan voor de kavels in de vier woonsferen van [woonwijk] .
4. Voor de hier in geding zijnde bouwplannen heeft de Commissie Esthetiek [woonwijk] (de CE) zich met de bouwplannen akkoord verklaard. Ook de welstands- en monumentencommissie van verweerders gemeente (de welstandscommissie) heeft de bouwplannen akkoord bevonden.
5. Eiseres voert - samengevat - het volgende aan. Verweerder heeft het mandaat van de welstandscommissie op wijkniveau bij de CE gelegd. De toetsingscriteria zijn vastgelegd in de Handvatten. In de Handvatten wordt er op gewezen dat deze als beeldkwaliteitsplan moeten worden gelezen. De afspraak met de gemeente is dat de welstandscommissie het advies van de CE geheel overneemt. De CE moet alle bouwplannen voorafgaande aan de aanvraag voor de omgevingsvergunning toetsen aan de Handvatten. Pas na goedkeuring door de CE mag voor een bouwplan de omgevingsvergunning worden aangevraagd. De CE heeft de in geding zijnde bouwplannen ten onrechte goedgekeurd. Daarom mochten de plannen ook niet door de welstandscommissie worden goedgekeurd en mocht dus ook geen omgevingsvergunning worden verleend. Betreffende de bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke kwesties merkt eiseres op dat in de GEM [woonwijk] de gemeente als vennoot een doorslaggevende stem heeft. Een gemeenteambtenaar is aangesteld als algemeen directeur. De sturing loopt o.a. via koopovereenkomsten, akten van levering (erfpacht, eigen grond) én de Handvatten. Naar de mening van eiseres is hier sprake van een verstrengeling van belangen. Verweerder mag de omgevingsvergunning alleen verlenen voor bouwplannen die voldoen aan de regels van de Handvatten. Voor de onderhavige bouwplannen betekent dit dat een omgevingsvergunning geweigerd moet worden op grond van het niet voldoen aan de regels van de Handvatten. Dit betreft de afstandsregels en bouwhoogten die gelden voor dit deelgebied, zijnde de woonsfeer ‘De Spiegel’ en ‘De Hoogte’, met als gevolg een te hoge bebouwingsdichtheid. In haar aanvullende beroepsgronden heeft eiseres verzocht de voorzitter van de CE als getuige te horen.
6. Verweerder stelt de omgevingsvergunningen terecht verleend te hebben.
In artikel 2.10 lid 1 van de Wabo is uitputtend en dwingend voorgeschreven wanneer een aanvraag om omgevingsvergunning geweigerd moet worden. In dit geval is sprake van een gebonden beschikking. Door eiseres wordt aangevoerd dat dc CE ten onrechte de bouwplannen heeft goedgekeurd, waardoor deze ook niet door de welstandscommissie mochten worden goedgekeurd. Verweerder heeft zich echter te houden aan het wettelijk (bestuursrechtelijk) kader bij de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning. Hierbij zijn de redelijke eisen van welstand, zoals neergelegd in de Welstandsnota Den Haag (de Welstandsnota), onderdeel van het wettelijke toetsingskader. Gelet hierop heeft verweerder zijn besluiten geenszins ten onrechte gebaseerd op de positieve welstandsadviezen. Verweerder heeft verwezen naar een uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 8 maart 2010 [1] en deze bijgevoegd bij zijn verweerschrift. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat de werkzaamheden van de CE civielrechtelijk van aard zijn. Zij spelen geen rol in het kader van de bestuursrechtelijke beoordeling. Dat alleen bouwplannen waarin de CE positief heeft geadviseerd worden voorgelegd aan de welstandscommissie, maakt dit niet anders. De welstandscommissie heeft immers een eigen bestuursrechtelijke verantwoordelijkheid bij advisering omtrent bouwplannen.
7. In de zaak met nummer SGR 19/1811 heeft derde-partij HMU een overzicht van de geleden schade overgelegd. HMU stelt dat de omgevingsvergunning op 31 december 2018 onherroepelijk zou zijn geweest mits er door (thans) eiseres geen bezwaarschrift was ingediend op 29 december 2018. Op 30 januari 2019 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. De beroepsperiode liep tot 13 maart 2019. Derhalve is op 14 maart 2019 door [B] (architect) telefonisch contact gezocht met de rechtbank. Er is toen door de rechtbank telefonisch bevestigd dat er geen beroep was aangetekend. Op 10 april 2019 ontving HMU een schrijven van de rechtbank dat er op 13 maart 2019 beroep was aangetekend tegen de ongegrondverklaring. Met Verkrijgers sloot HMU een aannemingsovereenkomst. De aannemingsovereenkomst heeft een opschortingstermijn van 9 maanden. Binnen deze 9 maanden dient de planacceptatie te zijn afgegeven, de omgevingsvergunning onherroepelijk te zijn en de grond bouwrijp. In eerste instantie is dit gehaald. Echter door het te laat gemelde beroep is in de tussentijd de 9 maanden verlopen. Deze termijn had verlengd kunnen worden mits het tijdig bekend was dat er beroep was aangetekend tegen de ongegrondverklaring. Hiermee is de opschortingstermijn verlopen en hebben de Verkrijgers gezien de onzekere situatie gemeend de overeenkomst niet tot stand te laten komen c.q. te verlengen. Door de ontbinding van de twee aannemingsovereenkomsten is inmiddels de schade opgelopen tot € 82.162,66. HMU verzoekt om deze schade in te brengen ter vergoeding door het bestuursorgaan.
8. In de zaak met nummer SGR 19/1811 heeft de aanvrager van de omgevingsvergunning, [derde partij 2] , een brief ingezonden, waaruit blijkt dat [derde partij 2] de gemachtigde van eiseres persoonlijk aansprakelijk heeft gesteld voor geleden schade, welke wordt begroot op € 80.000,-- vermeerderd met de betaalde leges ad € 43.845,26. De betreffende bedragen zullen na de uitspraak van de rechtbank bij eiseres worden gedeclareerd, aldus [derde partij 2] .
9. Artikel 2.1, eerste lid, onder a, c en f, van de Wabo bepaalt, voor zover hier van belang, dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk, (…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo bepaalt, samengevat weergegeven, dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien het bouwplan/de activiteit in strijd is met (a) het Bouwbesluit 2012, (b) de gemeentelijke bouwverordening, (c) het bestemmingsplan of (d) redelijke eisen van welstand.
10. Verweerder heeft zich bij zijn besluitvorming gebaseerd op de positieve adviezen van de welstandscommissie. De welstandscommissie heeft op 29 augustus 2018 (in de zaak met nummer SGE 19/1812) en op 26 september 2018 (in de zaak met nummer SGE 19/1811) beoordeeld of de bouwwerken voldoen aan redelijke eisen van welstand. De adviezen luiden als volgt:
“Het bouwplan is getoetst aan de Welstandsnota. De commissie kan instemmen met de voorgestelde situering, volumeopbouw en architectonische uitwerking van de woning (SGR 19/1812)/de vier woningen (SGR 19/1811). Zij acht de volumeopbouw en architectonische uitwerking passend in deze omgeving. Het toegepaste materiaal, de detaillering en de kleurstelling zijn akkoord.”
11. In geschil is of dc de welstandscommissie de in geding zijnde bouwplannen mocht goedkeuren.
12.1
Voorafgaand aan de advisering door de welstandscommissie heeft de CE de bouwplannen akkoord bevonden. De CE is in het kader van de realisering van [woonwijk] opgericht om de kwaliteit en onderlinge samenhang van de woningen in de wijk te waarborgen. Verweerder heeft erop gewezen dat - ook volgens de voorzieningenrechter van deze rechtbank in de in voetnoot 1 genoemde uitspraken - de werkzaamheden van de CE civielrechtelijk van aard zijn. De rechtbank sluit zich daarbij aan en motiveert dat hierna als volgt.
12.2
De door eiseres overgelegde Handvatten bepalen op pagina 1 het volgende:
“De bouwvoorschriften uit ‘Handvatten voor uw architect’ zullen ook onderdeel zijn van de koopovereenskomst
(de rechtbank leest: koopovereenkomst). Als onderdeel van de overeenkomst zijn de bouwvoorschriften bindend op een privaatrechtelijke basis. Dit houdt onder andere in dat bij aankoop van een kavel voor particulier opdrachtgeverschap de (in aantal beperkte) regels uit ‘Handvatten voor uw architect’ prevaleren boven de regels uit het bestemmingsplan. In het verlengde hiervan is de Commissie Esthetiek door [woonwijk] Ontwikkeling als enige bevoegd af te wijken van de regelgeving uit dit boek.”
(de rechtbank leest: koopovereenkomst). Als onderdeel van de overeenkomst zijn de bouwvoorschriften bindend op een privaatrechtelijke basis. Dit houdt onder andere in dat bij aankoop van een kavel voor particulier opdrachtgeverschap de (in aantal beperkte) regels uit ‘Handvatten voor uw architect’ prevaleren boven de regels uit het bestemmingsplan. In het verlengde hiervan is de Commissie Esthetiek door [woonwijk] Ontwikkeling als enige bevoegd af te wijken van de regelgeving uit dit boek.”
12.3
Hieruit volgt dat de kopers (eigenaren/bewoners) en de ontwikkelaars zich privaatrechtelijk verbonden hebben tot nakoming van de ontwerpnormen van de CE. Voor het oordeel dat de Handvatten als een publiekrechtelijk toetsingskader voor de in geding zijnde bouwplannen hebben te gelden, zijn in de stukken en in de regelgeving geen aanknopingspunten te vinden.
12.4
Daarbij komt nog dat de CE als enige bevoegd is om van de in de Handvatten opgenomen regelgeving af te wijken. De stelling van eiseres dat de CE de in geding zijnde bouwplannen ten onrechte heeft goedgekeurd omdat daarbij is afgeweken van het in de Handvatten opgenomen beeldkwaliteitsplan, is alleen al om die reden niet houdbaar. De afwijkingsbevoegdheid van de CE impliceert tevens dat ook de welstandscommissie en daarmee verweerder onder omstandigheden, gemotiveerd een advies van de CE volgend, van het in de Handvatten opgenomen toetsingskader kunnen afwijken. Een ander oordeel zou immers de afwijkingsbevoegdheid van de CE tot een illusie maken.
12.5
De omstandigheid dat aan de welstandscommissie enkel bouwplannen worden voorgelegd die de CE privaatrechtelijk akkoord heeft bevonden, maakt het oordeel van de rechtbank niet anders. De welstandscommissie verricht haar advieswerkzaamheden immers binnen het bestuursrechtelijke wettelijk kader en niet op privaatrechtelijke basis. Elke bij de welstandscommissie binnenkomende adviesaanvraag, waaronder de in deze zaken aan de orde zijnde aanvragen, kan uitsluitend in dat bestuursrechtelijke kader worden beoordeeld.
12.6
Ook andere omstandigheden die maken dat verweerder niet op het advies van de welstandscommissie had kunnen afgaan, zijn niet gebleken.
12.7
Gelet op het voorgaande heeft de welstandscommissie de bouwplannen kunnen en mogen goedkeuren en heeft verweerder zich op de adviezen van de welstandscommissie mogen baseren. Nu zich derhalve geen van de in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo omschreven weigeringsgronden voordoet, heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunningen kunnen en moeten verlenen en heeft hij deze in de bestreden besluiten terecht gehandhaafd.
13. De rechtbank ziet in deze procedure geen aanleiding om te voldoen aan het verzoek van eiseres om de voorzitter van de CE te horen, nu een verklaring van de voorzitter gelet op het privaatrechtelijke kader waarbinnen de CE haar werkzaamheden verricht niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak.
14. Ook het bestaan van een verstrengeling van belangen, als daar al sprake van zou zijn, hetgeen buiten de beoordeling kan blijven, kan gelet op het dwingende bestuursrechtelijke toetsingskader bij de beoordeling van omgevingsvergunningsaanvragen niet aan de door eiseres bestreden vergunningverlening in de weg staan.
15.1
De rechtbank overweegt in de zaak met nummer SGR 19/1811 over het ingediende overzicht van de geleden schade als volgt. Derde-partij HMU heeft verzocht de schade in te brengen (de rechtbank begrijpt: in deze procedure) ter vergoeding door het bestuursorgaan.
15.2
Op basis van artikel 8:88, eerste lid, van de Awb is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
c. het niet tijdig nemen van een besluit;
d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.
15.3
De gestelde schadeoorzaak, zo moet de rechtbank begrijpen uit de brief van HMU, is in dit geval het ingediende beroep en de berichtgeving daaromtrent vanuit de rechtbank. Dat is, daargelaten dat HMU vergoeding wenst van het bestuursorgaan, zijnde verweerder, geen besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb, ook niet als de door HMU gestelde berichtgeving van verweerder afkomstig zou zijn. De genoemde schadeoorzaak valt ook niet onder de in artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder b, c en d van de Awb genoemde oorzaken. De conclusie is daarom dat de civiele rechter en niet de bestuursrechter bevoegd is van de brief kennis te nemen. De rechtbank zal zich daarom ten aanzien van het verzoek om schadevergoeding onbevoegd verklaren.
16. Ten aanzien van de in de zaak met nummer SGR 19/1811 door aanvrager [derde partij 2] ingediende brief over de persoonlijke aansprakelijkstelling van de gemachtigde van eiseres overweegt de rechtbank dat het daarbij gaat om een privaatrechtelijke aangelegenheid die buiten de omvang van dit geding valt en derhalve buiten bespreking moet blijven.
17. De beroepen zijn ongegrond.
18. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
In beide zaken
- verklaart de beroepen ongegrond;
In de zaak met nummer SGR 19/1811
- verklaart zich onbevoegd kennis te nemen van het verzoek om schadevergoeding.
Deze uitspraak is gedaan op 1 mei 2020 door mr. D.R. van der Meer, rechter, in aanwezigheid van E.T. Rietbroek, griffier.
Als gevolg van de maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak nog niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Dat zal op een later moment alsnog gebeuren. Deze uitspraak wordt zo snel mogelijk gepubliceerd op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.