ECLI:NL:RBDHA:2020:3111

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 19/1021

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 april 2020 in de zaak tussen

[eiser 1] en [eiser 2] , te [woonplaats] , eisers

(gemachtigde: mr. J.J.M. van Lint),

het college van burgemeester en wethouders van Lisse, verweerder

(gemachtigde: mr. A. de Zeeuw).

Procesverloop

Bij besluit van 14 augustus 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder een dwangsom van € 2.000,- van eisers ingevorderd.

Bij besluit van 20 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en het bezwaar van de heer [A] en mevrouw [B] gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en het gehele bedrag (€ 6.000,-) aan verbeurde dwangsommen ingevorderd.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 maart 2020.

Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

1.1

Eisers zijn eigenaar van de percelen gelegen aan [adres] te [plaats] . Bij besluit van 14 december 2017 heeft verweerder aan eisers een last onder dwangsom opgelegd. Deze last onder dwangsom houdt in dat eisers op hun perceel de paardenbakken, de verharding en het zand in de paardenbakken moeten verwijderen en ook het houden en berijden van paarden op hun perceel moeten beëindigen. De paardenbakken en het houden en berijden van paarden is volgens verweerder in strijd met het bestemmingsplan en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De geconstateerde overtredingen moeten vóór 30 mei 2018 ongedaan worden gemaakt. De dwangsom is vastgesteld op een bedrag van € 2.000,- per week tot een maximum van

€ 6.000,-. Eisers hebben geen bezwaar gemaakt tegen dit besluit.

1.2

Bij brief van 2 februari 2018 hebben eisers een principeverzoek bij verweerder ingediend, teneinde de bestaande situatie te legaliseren. Op 29 mei 2018 heeft verweerder besloten om in principe mee te werken aan legalisatie van de situatie. Vervolgens hebben eisers op 29 mei 2018 per post en per e-mail een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. Op 31 mei 2018 hebben zij de aanvraag nogmaals (digitaal) ingediend via het Omgevingsloket.

1.3

Bij brief van 7 juni 2018 heeft verweerder aan eisers te kennen gegeven dat “het feit dat de gemeente ruimtelijk gezien mogelijkheden ziet voor legalisatie en het feit dat u een ontvankelijke aanvraag heeft ingediend voor een vergunning maken dat er concreet zicht is op legalisatie. Omdat dit zicht er is, kunnen en zullen we
op dit momentafzien van handhaven.
LET OP: pas als voor de paardenbakken en het strijdige gebruik eenonherroepelijkevergunning is, is sprake van een legale situatie. Tot deze tijd bestaat de kans dat wij ons handhavingstraject voortzetten en dat u alsnog het strijdige gebruik moet beëindigen en/of de paardenbakken verwijderen”.

1.4

Bij brief van 18 juli 2018 hebben de heer en mevrouw [B] verweerder verzocht om over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen.

1.5

Bij besluit van 14 augustus 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder een dwangsom van € 2.000,- ingevorderd. Verweerder acht het niet langer opportuun en redelijk om de tweede en derde verbeurde dwangsom in te vorderen aangezien er een omgevingsvergunningaanvraag ligt en verweerder voorziet dat daar een positief besluit op kan worden genomen.

1.6

Zowel eisers als de heer en mevrouw [B] hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Verweerder heeft – conform het advies van de commissie bezwaren en klachten – het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en het bezwaar van de heer [A] en mevrouw [B] gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en het gehele bedrag (€ 6.000,-) aan verbeurde dwangsommen ingevorderd.

2. Eisers kunnen zich niet met het bestreden besluit verenigen en voeren in beroep – samengevat weergegeven – het volgende aan. Primair is er geen sprake van verbeurte van dwangsommen omdat eisers tijdig een omgevingsvergunning hebben aangevraagd. Verweerder heeft bij brief van 7 juni 2018 aangegeven dat bij tijdige indiening van de aanvraag om een omgevingsvergunning wordt afgezien van handhaving van het dwangsombesluit en eisers mochten daarop vertrouwen. Subsidiair betogen eisers dat er geen sprake is van een materiële overtreding waardoor de invorderingsbeslissing onrechtmatig is en er sprake is van misbruik van bevoegdheid. Meer subsidiair betogen eisers dat het invorderen van de volledige dwangsom disproportioneel en onevenredig is en verweerder de dwangsommen daarom zou moeten matigen.

3. De rechtbank overweegt als volgt.

4. Ingevolge artikel 5:33 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt een verbeurde dwangsom betaald binnen zes weken nadat zij van rechtswege is verbeurd.

In artikel 5:37, eerste lid, van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan, alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, bij beschikking beslist omtrent de invordering van een dwangsom.

Verbeurte dwangsommen?

5. Niet in geschil is dat eisers niet binnen de begunstigingstermijn een omgevingsvergunning is verleend. Voorts is niet in geschil dat de overtredingen niet voor het einde van de begunstigingstermijn en ook niet in de twee weken er na zijn opgeheven. Dat verweerder op 29 mei 2018 en dus net voor het einde van de begunstigingstermijn heeft besloten om in principe mee te werken aan legalisatie van de situatie en daarmee concreet zicht op legalisering bestond en eisers daartoe een aanvraag om een omgevingsvergunning hebben ingediend, leidt, wat daar ook van zij, er niet toe dat geen dwangsommen zijn verbeurd. Het dwangsombesluit is in rechte onaantastbaar geworden, waardoor niet meer ter beoordeling staat of er bijzondere omstandigheden, zoals concreet zicht op legalisering, zijn op grond waarvan van verweerder mocht worden gevergd niet handhavend op te treden. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het maximumbedrag van € 6.000,- aan dwangsommen van rechtswege is verbeurd.

Bijzondere omstandigheden?

6.1

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van

28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1945) dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Het ligt op de weg van de overtreder om dergelijke omstandigheden onder de aandacht van het bestuursorgaan te brengen.

6.2

De rechtbank constateert dat eisers geen bezwaar hebben gemaakt tegen de dwangsombeschikking van 14 december 2017. Dit besluit is in rechte onaantastbaar geworden en in het kader van de beoordeling van de invorderingsbeschikking dient van de juistheid daarvan te worden uitgegaan. De rechtbank overweegt – onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van

27 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:466) – dat eisers in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren kunnen brengen die zij tegen de last onder dwangsom naar voren hadden kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijk gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd of evident is dat eisers niet de overtreders zijn.

6.3

De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of sprake is van een uitzonderlijk geval als bedoeld in overweging 6.2. Eisers betogen in dat verband dat het perceel sinds 1979/1980 in gebruik is voor paarden, een paardenbak, paddocks en andere hobbymatige paardenactiviteiten. Dit gebruik is daarmee aangevangen voor het van kracht worden van het bestemmingsplan “Landelijk gebied 1981”, aldus eisers. Krachtens het overgangsrecht van het bestemmingsplan “Landelijk gebied 1981” en de opvolgende bestemmingsplannen is het gebruik toegestaan. Volgens eisers is er dus geen sprake van strijd met het bestemmingsplan en dus ook niet van een overtreding. De rechtbank volgt eisers niet in hun betoog. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat uit de luchtfoto’s niet blijkt dat de huidige situatie reeds bestond vóór het van kracht worden van het bestemmingsplan uit 1981. Voorts heeft mevrouw W. van Gerven-Dijsselbloem, die van 1978 tot december 2014 eigenaresse was van het perceel Achterweg Zuid 59 op 6 mei 2019 in aanvulling op haar verklaring van 20 juni 2017 verklaard dat zij pas in 1988 een paard heeft gekocht en zij daarna een paardenbak heeft gerealiseerd en een stal heeft gebouwd. Nu niet met zekerheid kan worden vastgesteld dat het gebruik onder het overgangsrecht valt, is het naar het oordeel van de rechtbank niet evident dat er geen overtreding is gepleegd. Er is dan ook geen sprake van een uitzonderlijk geval als bedoeld in overweging 6.2. De rechtbank ziet hierin geen aanleiding om te oordelen dat verweerder van invordering had moeten afzien.

6.4

Dat eisers – al dan niet binnen de begunstigingstermijn – een omgevingsvergunning hebben aangevraagd en er daarmee concreet zicht op legalisatie bestond, is evenmin een bijzondere omstandigheid om geheel of gedeeltelijk van invordering af te zien. De rechtbank verwijst in dit kader naar voormelde uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2014 en de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2686). Zelfs al zou op het moment van het nemen van de invorderingsbeschikking de overtreding zijn gelegaliseerd door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning dan is dat volgens vaste rechtspraak geen bijzondere omstandigheid om van invordering van verbeurde dwangsommen af te zien.

6.5

Voorts beroepen eisers zich op het vertrouwensbeginsel. Volgens eisers had verweerder in de omstandigheid, dat hen zou zijn toegezegd dat geen dwangsommen zouden worden geïnd bij tijdige indiening van de omgevingsvergunning, aanleiding moeten zien af te zien van invordering dan wel de dwangsommen te matigen.

6.6

Volgens de Afdelingsuitspraak van 29 mei 2019 moeten bij de boordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen worden doorlopen. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.

6.7

In het kader van de eerste stap heeft de Afdeling overwogen dat, om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk dient te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Daarbij is van belang dat de betrokkene te goeder trouw is.

6.8

Eisers hebben toegelicht dat zij geen bezwaarschrift hebben ingediend tegen de last onder dwangsom (besluit van 14 december 2017), omdat zij uit hun contacten met verweerder hadden opgemaakt dat de dwangsommen niet zouden worden geïnd indien zij binnen de begunstigingstermijn een omgevingsvergunningaanvraag zouden indienen. Dit zou zijn bevestigd in een gesprek met de burgemeester, wethouder en handhavingsambtenaar [C] in een gesprek bij eisers in maart/april 2018. Eisers zijn na het opleggen van de last onder dwangsom direct aan de slag gegaan om de omgevingsvergunning aan te vragen. Zo hebben zij op 2 februari 2018 een principeverzoek bij verweerder ingediend waarin zij verweerder vragen medewerking te verlenen aan het legaliseren van de situatie op hun perceel. De reactie op het principeverzoek heeft vertraging opgelopen onder meer omdat er eerst een nieuw college van burgemeester & wethouders moest worden gevormd na de gemeenteraadsverkiezingen. Uiteindelijk heeft verweerder op 29 mei 2018 positief besloten op het principeverzoek. Op diezelfde dag hebben eisers per mail en per post de omgevingsvergunningaanvraag ingediend. Nadat [C] op 31 mei 2018 eisers er op heeft gewezen dat zij hun aanvraag digitaal via het Omgevingsloket moesten indienen, hebben eisers dat op diezelfde dag nog gedaan. Eisers hebben ter zitting geciteerd uit een e-mail van [D] (ambtenaar ruimtelijke ordening) van 22 mei 2018 waarin hen wordt aangeraden de aanvraag klaar te hebben liggen zodat die tijdig kan worden ingediend, alvorens er handhavend wordt opgetreden.

6.9

De rechtbank constateert dat verweerder vorenstaande gang van zaken niet heeft bestreden. De rechtbank is van oordeel dat eisers aannemelijk hebben gemaakt dat sprake is van uitlatingen/gedragingen die redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende. Eisers hebben binnen de begunstigingstermijn veelvuldig contact gehad met diverse ambtenaren van verweerder waarbij de inzet altijd het legaliseren van de bestaande situatie is geweest en niet het voldoen aan de opgelegde last. Na het verstrijken van de begunstigingstermijn heeft verweerder bij brief van 7 juni 2018 te kennen gegeven dat hij vanwege concreet zicht op legalisatie op dit moment zal afzien van handhaven. Dat – zoals verweerder in beroep betoogt – met de brief van 7 juni 2018 is bedoeld dat verweerder geen nieuwe last onder dwangsom zou opleggen, wordt naar het oordeel van de rechtbank weersproken in het primaire besluit waarin staat dat verweerder op 7 juni 2018 schriftelijk aan eisers heeft medegedeeld dat hij zal afzien van
handhaving van het dwangsombesluit.De rechtbank is van oordeel dat – zoals het standpunt van verweerder ook was in het verweerschrift in de bezwaarfase – eisers op grond van de hiervoor vermelde feiten en omstandigheden redelijkerwijs hebben kunnen concluderen dat verweerder niet op eigen initiatief zou overgaan tot invordering van de dwangsommen. De rechtbank deelt in dit verband het standpunt van verweerder ter zitting dat het voorstelbaar is dat de ambtenaren eisers het gevoel hebben gegeven dat het indienen van een aanvraag voldoende zou zijn om invordering te voorkomen. De rechtbank ziet voorts geen grond voor het oordeel dat eisers niet ter goeder trouw zouden zijn.

6.1

In het kader van de tweede stap zal volgens de Afdeling in gevallen waarin niet uitdrukkelijk is aangegeven dat de toezegging namens het bevoegde orgaan wordt gedaan, minder nadruk worden gelegd op de precieze bevoegdheidsverdeling. Ook in die gevallen kan een toezegging worden toegerekend aan het bevoegde orgaan, indien de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat degene die de toezegging heeft gedaan de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.

6.11

Eisers hebben toegelicht dat zij gedurende het legalisatietraject een gesprek hebben gehad met de burgemeester, de wethouder en [C] . Verder is er ook nog (telefonisch & mail-)contact geweest met [C] en [D] . De rechtbank is van oordeel dat eisers op goede gronden mochten veronderstellen dat beide ambtenaren – nu het onderwerp hun werkgebied betreft – de opvatting van verweerder vertolkte inzake het tijdig indienen van de omgevingsvergunningsaanvraag en het afzien van het invorderen van de dwangsom.

6.12

Het vorenstaande betekent dat eisers een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel hebben gedaan. De rechtbank komt daarom toe aan de derde stap. In het kader van de derde stap heeft de Afdeling overwogen dat gerechtvaardigde verwachtingen niet altijd moeten worden gehonoreerd. Daartoe is vereist dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degenen bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en meer specifiek, veel voorkomend in het omgevingsrecht, belangen van derden. Het algemeen belang dat gediend is bij handhaving in zijn algemeenheid weegt weliswaar zwaar, maar hoeft – indien een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel wordt gedaan – niet doorslaggevend te zijn als er geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis aangewezen kunnen worden.

Tegenover het belang van eisers staat – de effectuering van – het algemeen belang dat gediend is bij handhaving. Het belang van de heer [A] en mevrouw [B] is de rechtbank – afgezien van het beëindigen van de overtreding in zijn algemeenheid – niet duidelijk geworden. In dit geval is de rechtbank van oordeel dat het belang van eisers zwaarder weegt dat het belang van de heer [A] en mevrouw [B] alsmede het algemeen belang van verweerder bij het geheel invorderen van de dwangsommen. In dat verband acht de rechtbank van belang dat de handelwijze van verweerder sinds het opleggen van de last onder dwangsom niet gericht is geweest op het effectueren van de last, maar op het legaliseren van de huidige situatie en daartoe al concrete stappen zijn ondernomen.

Conclusie

7. Uit het vorenstaande volgt naar het oordeel van de rechtbank dat sprake is van een gerechtvaardigd opgewekt vertrouwen dat verweerder niet uit eigen initiatief zou overgaan tot het (in zijn geheel)
invorderenvan de dwangsommen. Dit neemt niet weg dat eisers er wel bedacht op hadden moeten zijn dat als er later door een derde een verzoek om een invorderingsbeschikking wordt ingediend, verweerder daaraan gehoor dient te geven. Van een concrete toezegging dat verweerder ook in dat geval een invorderingsbeschikking zou nemen, waarin zou worden afgezien van invordering, is de rechtbank niet gebleken. De rechtbank ziet in het voorgaande aanleiding om het dwangsombedrag te matigen tot

€ 2.000,-.

8. Aangezien de rechtbank het invorderingsbedrag heeft bepaald op € 2.000,- behoeven de overige gronden van eisers geen bespreking meer.

9. Gelet op het vorenstaande is het beroep gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover daarin € 6.000,- aan dwangsommen is ingevorderd. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van 8:72, derde lid, aanhef en onder b van de Awb te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit.

10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met en waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). Voor zover eisers hebben verzocht om een vergoeding van de proceskosten in bezwaar overweegt de rechtbank dat niet is gebleken van een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Van andere proceskosten in bezwaar is evenmin gebleken. Het verzoek om vergoeding van de proceskosten in bezwaar wijst de rechtbank reeds daarom af. Wel moet verweerder het door eisers betaalde griffierecht vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- bepaalt de hoogte van het in te vorderen bedrag op € 2.000,-;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.050,-;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174- aan eisers te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan op 6 april 2020 door mr. E.M.M. Kettenis-de Bruin, rechter, in aanwezigheid van mr. J.P. Brand, griffier. Als gevolg van de maatregelen rondom het Corona virus is deze uitspraak nu niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Dat zal op een later moment alsnog gebeuren. Deze uitspraak wordt zo snel mogelijk gepubliceerd op www.rechtspraak.nl

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.