Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 18/2429 en 18/1699
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2020 in de zaken tussen
1.TenneT TSO B.V., te Arnhem, eiseres 1
(gemachtigde: mr. C.H.R.M. van der Hoeven),
2.HVM C.V., te Den Hoorn, eiseres 2
(gemachtigde: R.J.H. van Kester),
en
de Minister voor Economische Zaken en Klimaat, verweerder
(gemachtigden: mr. R.H.M. Sipman en mr. J.H. Verheul-Verkaik).
Procesverloop
Bij besluit van 26 juni 2017 (het primaire besluit) heeft de Minister van Economische Zaken aan eiseres 2 een tegemoetkoming in planschade toegekend.
Bij besluit van 25 januari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres 1 en eiseres 2 ongegrond verklaard.
Eiseres 1 heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit bij de rechtbank Gelderland.
Eiseres 2 heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit bij de rechtbank Den Haag.
De rechtbank Gelderland heeft het beroep van eiseres 1 doorgestuurd naar de rechtbank Den Haag, omdat behandeling van de beroepen van eiseres 1 en 2 door één rechtbank gewenst is.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres 1 en eiseres 2 hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 november 2020. De rechtbank heeft de zaken gelijktijdig behandeld met de zaken met nummers 17/8737, 18/505, 18/3607 en 18/3608. Eiseres 1 heeft zich laten vertegenwoordigen door [A] en [B] , bijgestaan door haar gemachtigde. Eiseres 2 heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Inleiding
1. Bij besluit van 28 augustus 2009 is het “Inpassingsplan Zuidring Wateringen - Zoetermeer (380 kV leiding)” (het rijksinpassingsplan) vastgesteld. Het rijksinpassingsplan voorziet in de aanleg van een 380 kiloVolt hoogspanningsverbinding van ongeveer 20 km tussen Wateringen en Zoetermeer. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in haar uitspraak van 29 december 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BO9217) een deel van de beroepen tegen het besluit van 28 augustus 2009 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het rijksinpassingsplan, met uitzondering van de plangrens, in stand blijven.
2. De hoogspanningsverbinding is vervolgens aangelegd. Het eerste deel van het tracé, tussen Wateringen en tot voorbij de Kruithuisweg bij de wijk Tanthof in Delft, is bovengronds aangelegd door middel van ophanging van de hoogspanningslijnen aan zogenoemde Wintrackmasten. Het tweede deel van het tracé, tussen de wijk Tanthof en Pijnacker, is ondergronds aangelegd. Het derde deel van het tracé van Pijnacker tot aan het transformatorstation in Zoetermeer is bovengronds aangelegd door middel van ophanging van de hoogspanningslijnen aan Wintrackmasten.
3. Eiseres 1 is de initiatiefnemer van de hoogspanningsverbinding. Zij is op grond van een planschadeverhaalsovereenkomst gehouden om eventueel uit te keren tegemoetkomingen in planschade te vergoeden.
4. Eiseres 2 is eigenaar van de percelen kadastraal bekend als gemeente [gemeenteplaats] , sectie [X] [kadastraal nummer] en [kadastraal nummer] . Voor het laatstgenoemde perceel is aan eiseres 2 een gedoogverplichting opgelegd ten behoeve van de aanleg en instandhouding van de hoogspanningsverbinding. Eiseres 2 heeft een aanvraag gedaan voor tegemoetkoming in planschade omdat het rijksinpassingsplan nadelige gevolgen zou hebben voor de gebruiks- en bouwmogelijkheden van de percelen.
5. Verweerder heeft de aanvraag van eiseres 2 ter advisering voorgelegd aan Thorbecke B.V. Het definitieve advies dateert van 19 mei 2017. Verweerder heeft in navolging van dit advies aan eiseres 2 een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 235.834,-, inclusief de wettelijke rente. Daarnaast is het betaalde drempelbedrag van € 300,- aan eiseres 2 terugbetaald.
Het beroep van eiseres 1
Belemmeringenwet Privaatrecht (BP)
6. Eiseres 1 betoogt dat verweerder ten onrechte een tegemoetkoming in planschade heeft toegekend. Volgens eiseres 1 volgt uit het arrest van de Hoge Raad van 21 juni 2019 (ECLI:NL:HR:2019:996) dat een rechthebbende aan wie een gedoogverplichting is opgelegd de planschade alleen kan vorderen via de route van artikel 14 van de BP. De planschaderoute is volgens eiseres 1 afgesloten, omdat de schade anderszins is verzekerd door de rechtsgang van artikel 14 van de BP. Dat betekent dat de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade voor het perceel waarvoor een gedoogverplichting geldt, door verweerder had moeten worden afgewezen.
6.1.
In het arrest van 21 juni 2019 heeft de Hoge Raad overwogen dat de BP voorziet in een recht op volledige vergoeding van de schade veroorzaakt door de aanleg en instandhouding van een werk dat ingevolge artikel 1 van de BP door de rechthebbende moet worden gedoogd. Daaronder valt ook de schade bestaande uit waardevermindering van de percelen waarop het werk betrekking heeft. Uit de regeling voor vergoeding van planschade in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) volgt niet dat deze schade uitsluitend langs de weg van de artikelen 6.1 e.v. van de Wro kan worden vergoed, aldus het arrest.
6.2.
Anders dan eiseres 1 betoogt, is de rechtbank van oordeel dat uit het arrest van de Hoge Raad niet volgt dat planschade alleen via de weg van de BP kan worden gevorderd indien een gedoogverplichting is opgelegd. De Hoge Raad overweegt dat planschade in dat geval niet uitsluitend via de Wro, maar ook via de BP kan worden gevorderd. Daaruit valt niet af te leiden dat de planschaderoute in een dergelijk geval in het geheel is afgesloten. Dat de planschade via de BP kan worden gevorderd, maakt naar het oordeel van de rechtbank ook niet dat de tegemoetkoming voldoende anderszins is verzekerd, zoals bedoeld in artikel 6.1 van de Wro. De tegemoetkoming in de planschade is anderszins verzekerd als met voldoende zekerheid valt te zeggen dat deze schade op een andere manier zal worden vergoed. De rechtbank overweegt dat dit voor de gevorderde schade van eiseres 2 niet het geval is, nu eiseres 2 geen procedure op grond van de BP heeft ingesteld.
Planvergelijking
7. Eiseres 1 betoogt verder dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid. Volgens eiseres 1 heeft Thorbecke in het advies van 19 mei 2017 een onjuiste planvergelijking gemaakt. Volgens eiseres 1 had voor het oude planologische regime niet mogen worden uitgegaan van een redelijke invulling van de uit te werken bestemming in het bestemmingsplan “Harnaschpolder Weteringzone”. Deze uit te werken bestemming had bij de planvergelijking buiten beschouwing moeten blijven. In plaats daarvan had volgens eiseres 1 een vergelijking gemaakt moeten worden tussen het rijksinpassingsplan en de agrarische bestemming die de betrokken percelen hadden toen eiseres 2 deze verkreeg. Eiseres 1 verwijst hiertoe naar de wetsgeschiedenis en naar uitspraken van de Afdeling, waaruit volgt dat er geen grond is voor een tegemoetkoming in planschade, zolang een uitwerkingsplan niet onherroepelijk is geworden.
7.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het advies van Thorbecke zorgvuldig tot stand is gekomen en dat hij dit advies aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Volgens verweerder mocht de uit te werken bestemming in het bestemmingsplan “Harnaschpolder Weteringzone” als onderdeel van het oude planologische regime worden gebruikt, omdat dit niet leidt tot het vergoeden van theoretische schade.
Voorafgaande bestemmingsplannen
7.2.
De percelen van eiseres 2 hadden oorspronkelijk een bestemming ten behoeve van agrarisch gebruik. Op 29 maart 2005 is het bestemmingsplan “Harnaschpolder Weteringzone” goedgekeurd, waarin de percelen de bestemmingen “Bedrijven – uit te werken” en “Gemengd – uit te werken” hebben gekregen. Ingevolge dit plan rustte op de betrokken gronden een bouwverbod. Bij besluit van 7 juli 2009 is het uitwerkingsplan “Harnaschpolder Weteringzone” vastgesteld, waarin deze bestemmingen zijn uitgewerkt. Bij besluit van 22 september 2009 heeft het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland dit uitwerkingsplan goedgekeurd. Bij uitspraak van 29 december 2010 heeft de Afdeling de goedkeuring van het uitwerkingsplan vernietigd (ECLI:NL:RVS:2010:BO9188).
De voorliggende rechtsvraag
7.3.
Het uitwerkingsplan “Harnaschpolder Weteringzone” is door de uitspraak van de Afdeling nooit onherroepelijk geworden en kan daarom niet in de planvergelijking als het oude planologische regime gelden. Partijen verschillen van mening over welk planologisch kader wel als het oude planologische regime heeft te gelden. Eiseres 1 betoogt dat hiervoor moet worden gekeken naar de agrarische bestemming die de percelen oorspronkelijk hadden (hierna: planologisch kader 1). Verweerder betoogt dat moet worden gekeken naar de redelijke verwachting van de invulling van de uit te werken bestemmingen in het bestemmingsplan “Harnaschpolder Weteringzone” (hierna: planologisch kader 2). De rechtbank stelt vast dat het rijksinpassingsplan als het nieuwe, schadeveroorzakende planologische regime heeft te gelden (hierna: planologisch kader 3). Dit is tussen partijen ook niet in geschil. De vraag die de rechtbank moet beantwoorden is dan ook of planologisch kader 3 moet worden vergeleken met planologisch kader 1 of met planologisch kader 2 om te bepalen of eiseres 2 planschade heeft geleden.
De jurisprudentie van de Afdeling
7.4.
De Afdeling is in verschillende uitspraken ingegaan op de vraag of en zo ja in hoeverre in de planvergelijking rekening mag worden gehouden met een uit te werken bestemming. In de uitspraken van 8 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:326) en 26 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2030) geeft zij een overzicht van de jurisprudentie op dit punt. Uit de jurisprudentie volgt de hoofdregel dat het schadeveroorzakend regime moet worden vergeleken met het direct hieraan voorafgaand regime om te bepalen of planschade is geleden. Bij toepassing van deze hoofdregel moet als het direct voorafgaand regime een plan met een uit te werken bestemming betreft, worden uitgegaan van de redelijke verwachting van de invulling van deze uit te werken bestemming. De Afdeling heeft hieromtrent overwogen dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro weliswaar valt af te leiden dat de wetgever heeft beoogd dat een uit te werken bestemming niet in de planvergelijking mag worden betrokken, maar dat de wetgever hierbij slechts oog heeft gehad voor de uit te werken bestemming als onderdeel van het nieuwe, schadeveroorzakende planologische regime. In dat geval ontstaat slechts theoretische planschade die niet voor vergoeding in aanmerking komt, zolang geen uitwerkingsplan is vastgesteld en in werking is getreden.
7.5.
De Afdeling heeft in de hiervoor genoemde uitspraken van 8 februari 2017 en 26 augustus 2020 een uitzondering op de hoofdregel geformuleerd. De uitzondering houdt in dat er onder omstandigheden een planvergelijking plaatsvindt tussen het schadeveroorzakende planologisch regime en het aan het plan met de uit te werken bestemming voorafgaande planologisch regime. De Afdeling heeft deze uitzondering geformuleerd omdat toepassing van de hoofdregel in sommige gevallen onredelijk is. Het gaat daarbij om de gevallen waarbij een partij eerst theoretische schade lijdt doordat een bestemmingsplan met een uit te werken bestemming wordt vastgesteld en daarna daadwerkelijke schade als een uitwerkingsplan of een andere planologische maatregel wordt vastgesteld. Toepassing van de hoofdregel, waarbij het schadeveroorzakend regime wordt vergeleken met de redelijke verwachting van de invulling van de uit te werken bestemming, betekent in die gevallen dat de (eerst theoretische) schade die is veroorzaakt door de uit te werken bestemming ten opzichte van het daaraan voorafgaand planologische regime, niet voor tegemoetkoming in aanmerking zou komen.
7.6.
Voor het antwoord op de vraag of de hoofdregel of de uitzondering van toepassing is, moet worden gekeken naar het moment van eigendomsverkrijging. Dit volgt ook uit de uitspraak van 26 augustus 2020, waarin het gaat om een partij die al eigenaar is van een perceel voordat een bestemmingsplan met een uit te werken bestemming is vastgesteld en in werking is getreden. Bij de vaststelling van dat bestemmingsplan ontstaat nog geen recht op tegemoetkoming in planschade. De planschade is immers nog slechts theoretisch. De daadwerkelijke planschade ontstaat pas als vervolgens een uitwerkingsplan of een andere planologische maatregel wordt vastgesteld en in werking treedt. De Afdeling overweegt in die zaak dat toepassing van de hoofdregel onredelijk is. Daarmee blijft immers een deel van de schade, zijnde de (eerst theoretische) schade die is veroorzaakt door de uit te werken bestemming ten opzichte van het daaraan voorafgaande planologische regime, buiten schot. Om de volledige planschade in beeld te krijgen moet de uitzondering worden toegepast en een vergelijking worden gemaakt tussen het schadeveroorzakende regime en het bestemmingsplan dat kwam voordat het bestemmingsplan met de uit te werken bestemming in werking trad.
7.7.
Uit de uitspraak van 8 februari 2017 volgt dat geen aanleiding bestaat om de uitzondering toe te passen als een partij eigenaar is geworden nadat een bestemmingsplan met een uit te werken bestemming is vastgesteld en in werking is getreden. In dat geval kan de hoofdregel worden toegepast en een vergelijking worden gemaakt tussen het schadeveroorzakende regime en de redelijke verwachting van de invulling van de uit te werken bestemming. Van (eerst theoretische) planschade die is ontstaan bij inwerkingtreding van het bestemmingsplan met de uit te werken bestemming is geen sprake, aangezien de betreffende partij toen nog geen eigenaar was.
Toepassing in de onderhavige zaken
7.8.
De rechtbank overweegt dat in deze zaken toepassing van de hoofdregel zou betekenen dat het planologisch kader 3 moet worden vergeleken met het planologisch kader 2. Toepassing van de uitzondering zou betekenen dat planologisch kader 3 moet worden vergeleken met planologisch kader 1.
7.9.
Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres 2 op 3 februari 1999 eigenaar is geworden van de percelen kadastraal bekend als gemeente [gemeenteplaats] , sectie [X] [kadastraal nummer] en [kadastraal nummer] . Dit betekent dat eiseres eigenaar is geworden ten tijde van planologisch kader 1 en dus voorafgaand aan de vaststelling van planologisch kader 2. De onderhavige situatie is daardoor vergelijkbaar met de situatie in de uitspraak van 26 augustus 2020, waarin de Afdeling heeft overwogen dat de uitzondering moet worden toegepast. In het hypothetische geval waarin planologisch kader 2 planschade voor eiseres 2 zou hebben veroorzaakt, dan zou die planschade slechts theoretisch zijn geweest, zolang geen uitwerkingsplan of nieuw planologisch regime was vastgesteld en in werking was getreden. Eerst op het moment waarop planologisch kader 3 is vastgesteld en in werking getreden, zou de planschade zich daadwerkelijk voordoen en dan moet voor de volle omvang daarvan een vergelijking worden gemaakt tussen planologisch kader 3 en planologisch kader 1. Toepassing van de hoofdregel zou er in dat geval immers toe leiden dat een deel van de schade, zijnde de (eerst theoretische) schade tussen planologisch kader 1 en planologisch kader 2 buiten schot blijft.
7.10.
De onderhavige situatie verschilt echter op één punt van de situatie in de uitspraak van 26 augustus 2020. In dit geval heeft de vaststelling van planologisch kader 2 geen planschade voor eiseres 2 veroorzaakt, maar is volgens eiseres 2 juist sprake van een waardestijging. De oorspronkelijk agrarische gronden kregen in planologisch kader 2 immers een uit te werken bedrijfsbestemming, die na inwerkingtreding van een uitwerkingsplan ruimere bouw- en gebruiksmogelijkheden zou bieden dan de oorspronkelijke agrarische bestemming. De rechtbank ziet hierin echter geen reden om de hoofdregel toe te passen. De rechtbank is van oordeel dat een (theoretische) waardestijging als gevolg van de wijziging van een planologisch regime, op dezelfde manier moet worden behandeld als een (theoretische) waardedaling van een perceel. Dat betekent dat de gestelde waardestijging van de percelen van eiseres 2 als gevolg van planologisch kader 2 slechts theoretisch was, zolang geen uitwerkingsplan of andere planologische maatregel was vastgesteld en in werking was getreden. Eerst op het moment waarop planologisch kader 3 in werking trad, was niet langer sprake van een theoretische waardeverandering van de percelen. Als op dat moment was vastgesteld dat de percelen van eiseres 2 minder waard waren geworden dan ten tijde van planologisch kader 2, dan was de eerder ondergane theoretische waardestijging (deels) teniet gedaan. Vermindering van theoretische waardestijging levert echter geen planschade op. Pas als kan worden vastgesteld dat de percelen als gevolg van planologisch kader 3 minder waard zijn geworden dan ten tijde van planologisch kader 1 doet zich daadwerkelijke planschade voor.
7.11.
De rechtbank komt gelet op het voorgaande tot de conclusie dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte is uitgegaan van een vergelijking tussen planologisch kader 3 en planologisch kader 2. Daarmee is verweerder er ten onrechte aan voorbijgegaan dat de waardestijging van de percelen als gevolg van de uit te werken bedrijfsbestemming uit het bestemmingsplan “Harnaschpolder Weteringzone” slechts theoretisch van aard was, nu nooit een uitwerkingsplan in werking is getreden waarmee het bouwverbod werd opgeheven en daadwerkelijk ruimere bouw- en gebruiksmogelijkheden aan de gronden zijn toegekend. Verweerder had in dit geval een vergelijking moeten maken tussen het planologisch regime dat gold ten tijde van de verwerving van de gronden (planologisch kader 1) en het beweerdelijk schadeveroorzakende planologisch regime (planologisch kader 3).
7.12.
Het beroep van eiseres 1 is gegrond. Hetgeen eiseres 1 verder heeft aangevoerd behoeft geen bespreking meer.
Het beroep van eiseres 2
8. Eiseres 2 betoogt ook dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid. Volgens eiseres 2 heeft Thorbecke in het advies van 19 mei 2017 de redelijke uitwerking van de invulling de uit te werken bestemmingen in het bestemmingsplan “Harnaschpolder Weteringzone” onjuist vastgesteld.
8.1.
De rechtbank heeft in 7.11 overwogen dat verweerder in het bestreden besluit een onjuiste planvergelijking heeft gemaakt. Het bestreden besluit moet reeds daarom worden vernietigd. De rechtbank ziet daarom aanleiding het beroep van eiseres 2 ook gegrond te verklaren. De rechtbank komt aan de beroepsgronden van eiseres 2 niet meer toe.
Conclusie
9. De beroepen van eiseres 1 en eiseres 2 zijn gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, omdat de zaken opnieuw aan een deskundige moeten worden voorgelegd voor een planvergelijking. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
10. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres 1 en eiseres 2 het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres 1 gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 0,5, omdat sprake is van een samenhangende zaak met zaak 18/505).
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres 2 gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen van eiseres 1 en eiseres 2 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op de bezwaren met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiseres 1 te
vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres 1 tot een bedrag van
€ 525,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiseres 2 te
vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres 2 tot een bedrag van
€ 1050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, voorzitter, en mr. D.A.J. Overdijk en mr. A.C. de Winter, leden, in aanwezigheid van mr. L.F.A. Bouwens-Bos, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2020.
de griffier is niet invoorzitter
de gelegenheid deze
uitspraak mede te
ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.