Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 19/4621
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 november 2020 in de zaak tussen
[eiseres] , te [vestigingsplaats] (Hongarije), eiseres
(gemachtigde: mr. P.M.M. Massuger),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
(gemachtigde: mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij).
Procesverloop
Bij besluit van 1 mei 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete ter hoogte van € 3.000,- opgelegd wegens twee overtredingen van artikel 2.5:1, tweede lid, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (hierna: Abtv) gelezen in samenhang met artikel 8, achtste lid, van verordening (EG) nr. 561/2006.
Bij besluit van 17 juni 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft via skypeverbinding plaatsgevonden op 28 september 2020.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [A] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Op 25 februari 2018 zijn twee chauffeurs van eiseres gecontroleerd door een toezichthouder van de Inspectie Leefomgeving en Transport op naleving van de Arbeidstijdenwet (hierna: Atw) en de daarop berustende wet- en regelgeving. Volgens het boeterapport van 5 maart 2018 zijn tijdens de controle twee overtredingen geconstateerd. Zo is vastgesteld dat de chauffeurs een normale wekelijkse rusttijd in het voertuig doorbrachten, hetgeen een overtreding is van artikel 2.5:1, tweede lid, van de Abtv in samenhang met artikel 8, achtste lid, van Verordening (EG) nr. 561/2006. Hiervoor heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete van € 3.000,- opgelegd.
2. De relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
3. Eiseres betoogt dat er geen sprake is van een overtreding. Het verbod om de normale wekelijkse rust in het voertuig te mogen doorbrengen volgt alleen uit een uitspraak van het Hof van Justitie (hierna: HvJ), maar is niet expliciet geregeld in Verordening 561/2006. De Europese Commissie heeft aangegeven dat bestuurders alleen beboet kunnen worden als ze rusten in het voertuig op het moment van de controle. Daarvan was in dit geval geen sprake.
Voorts betoogt eiseres dat ervan uit dient te worden gegaan dat het verbod betekent dat de bestuurder gedurende 45 uur of langer niet in het voertuig aanwezig mag zijn. Maar uit de Verordening valt niet af te leiden dat het niet mogen doorbrengen van de normale wekelijkse rust in het voertuig bijdraagt aan verwezenlijking van de doelen van de verordening. Waar het vooral om gaat is dat wordt voldaan aan de maximum rijtijden en de minimale rusttijden. Daaraan is voldaan. Uit de definities van ‘rust’ en ‘wekelijkse rust’ in de Verordening blijkt dat het gaat om een (wekelijkse) periode waarin een bestuurder vrijelijk over zijn tijd kan beschikken. Ook daaraan is voldaan. Daarbij komt dat de bestuurders niet 45 uur of langer in het voertuig, maar het grootste gedeelte van de tijd buiten de wagen hebben doorgebracht. Voor de werkelijke tijd die zij in het voertuig hebben doorgebracht wordt de cabine geschikt geacht.
Verder betoogt eiseres dat moet worden uitgegaan van de hiervoor gegeven restrictieve uitleg, aangezien het gaat om een punitieve sanctie. Op grond van artikel 16 van de Grondwet en artikel 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) mag iemand alleen veroordeeld worden wegens een naar nationaal of internationaal recht strafbaar gesteld feit. In dit geval gaat het om een strafbaarstelling via een a-contrario beredenering. Bovendien valt het niet te rijmen dat de wekelijkse rust van minimaal 45 uur niet, maar de verkorte wekelijkse rust van maximaal 44 uur, 59 minuten en 59 seconden wel in het voertuig mag worden doorgebracht.
Eiseres betoogt voorts dat nergens is bepaald wat onder een passende en geschikte accommodatie wordt verstaan. Het is alleen bekend dat het HvJ het voertuig geen passende en geschikte accommodatie vindt om de wekelijkse rusttijd door te brengen. In dit geval stond het voertuig op een parkeerplaats bij een uitgebreid tankstation met verscheidene faciliteiten en bood dit een passende en geschikte accommodatie. Bovendien heeft het HvJ overwogen dat bestuurders de ‘mogelijkheid’ moeten hebben hun wekelijkse rust door te brengen op een plaats met passende en geschikte accommodatie. Dit betekent niet dat ze daartoe verplicht zijn.
Verder wijst eiseres erop dat de bestuurders eigenlijk gebruik hadden moeten maken van een door haar ter beschikking gestelde rustplaats, maar dat zij dat niet hebben gedaan. Ook hebben de bestuurders geen gebruik gemaakt van een hotel in de omgeving, terwijl zij die mogelijkheid wel hadden. Er is dus geen sprake van een overtreding.
Mocht een overtreding wel worden vastgesteld, betoogt eiseres dat de overtreding niet verwijtbaar is. Zij heeft er alles aan gedaan om de overtreding te voorkomen. Zij heeft de bestuurders geïnstrueerd de normale wekelijkse rusttijd door te brengen op een bewaakte parkeerplaats in Frankrijk en dus niet in het voertuig. Deze instructie hebben zij niet nageleefd. Verder heeft eiseres met haar moeder- en zusterorganisaties inmiddels in Europa op een viertal locaties slaapgelegenheden gecreëerd waar de bestuurders de normale wekelijkse rusttijd kunnen doorbrengen. Bij de planning van de routes wordt er rekening mee gehouden dat de bestuurders zoveel mogelijk op een van deze locaties de normale wekelijkse rusttijd kunnen doorbrengen. Is dit niet mogelijk, dan vergoedt eiseres de kosten van een hotel. Eiseres verschaft daarmee de nodige middelen om ervoor te zorgen dan de bestuurders de normale wekelijkse rust niet in het voertuig doorbrengen. De bestuurders hebben ervoor gekozen geen gebruik te maken van de door eiseres aangegeven locatie voor de normale wekelijkse rusttijd. Van eiseres mag niet worden verwacht dat zij dan ook nog bij voorbaat een hotel boekt.
Eiseres betoogt ook dat de regelgeving praktisch niet uitvoerbaar is en plotseling hierop wordt gehandhaafd. Voorheen was het voor de minister ook onduidelijk of de normale wekelijkse rust nu wel of niet in het voertuig mocht worden doorgebracht. Zodra het HvJ hierover uitspraak heeft gedaan, is eiseres maatregelen gaan treffen. Dit vergt echter wel meer tijd dan een paar weken. Handhaving is pas mogelijk wanneer duidelijk is waaraan eventuele faciliteiten moeten voldoen en er voldoende faciliteiten beschikbaar zijn. Dat is nu niet het geval. De handhaving, binnen een paar weken na de uitspraak van het HvJ, was veel te plotseling.
Tot slot betoogt eiseres dat de opgelegde boete onevenredig is. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete heeft verweerder ten onrechte geen rekening gehouden met de omstandigheid dat de bestuurders in strijd met de uitdrukkelijke instructie van eiseres hebben gehandeld. Ook is geen rekening gehouden met de omstandigheden dat eiseres alles heeft gedaan om de overtreding te voorkomen, dat binnen een paar weken na de uitspraak van het HvJ wordt gehandhaafd en dat er onvoldoende parkeerplaatsen met faciliteiten zijn om de bestuurders de normale wekelijkse rust te laten genieten. Verweerder is dus niet nagegaan of de boete passend en geboden is, aldus eiseres.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
De overtreding.
4.1
Uit artikel 8 van Verordening 561/2006, zoals dat luidde ten tijde van belang, volgt dat een bestuurder ervoor mag kiezen dagelijkse rusttijden en verkorte wekelijkse rusttijden in het voertuig door te brengen. Dit impliceert dat de bestuurder hier niet voor mag kiezen in geval van de wekelijkse rusttijd. Dit is ook bevestigd door het HvJ in haar arrest van 20 december 2017 (nr. C-102/16), waarin het Hof heeft overwogen dat artikel 8, leden 6 en 8, van Verordening 561/2006 aldus moet worden uitgelegd dat een bestuurder de normale wekelijkse rusttijden bedoeld in die bepalingen niet in zijn voertuig mag doorbrengen. Hiermee is strafbaarstelling voldoende duidelijk (zie onder meer rechtsoverweging 51 van het arrest). De omstandigheid dat een rusttijd van 44 uur, 59 minuten en 59 seconden wel in het voertuig mag worden doorgebracht, maar een rusttijd van 45 uur niet, doet aan het voorgaande niet af. Er dient immers ergens een grens te worden getrokken.
Voor zover eiseres voorts wijst op een reactie van de Europese Commissie wordt overwogen dat hierin staat dat handhavers de bestuurders niet mogen vragen naar bewijsstukken waaruit blijkt dat zij hun wekelijkse rusttijd buiten het voertuig doorbrengen en dat bestuurders alleen beboet kunnen worden wanneer zij tijdens de controle worden betrapt op het doorbrengen van hun wekelijkse rusttijden in het voertuig. Uit het boeterapport blijkt niet dat de inspecteur de bestuurders heeft gevraagd naar de wekelijkse rusttijden, maar dat uit het uitlezen van de digitale data van de tachograaf en de bestuurderskaart is gebleken dat zij hun wekelijkse rusttijden aan het genieten waren. Verder blijkt uit het boeterapport dat één van de bestuurders heeft verklaard dat zij vanaf dat zij het voertuig hebben geparkeerd, en dus gedurende de normale wekelijkse rusttijd, elke nacht in het voertuig hebben geslapen. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat hieruit blijkt dat de bestuurders hun normale wekelijkse rusttijd in het voertuig hebben doorgebracht. Hiermee is de overtreding gegeven.
De omstandigheid dat de bestuurders zich op het moment van de inspectie niet feitelijk in het voertuig bevonden, maar in de nabijheid daarvan, doet daar niet aan af. Ook de omstandigheden dat de bestuurders gedurende de wekelijkse rusttijd niet continu bij of in het voertuig verbleven en verder hebben voldaan aan de maximale rijtijden en de minimale rusttijden maakt het voorgaande niet anders.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat er enkel een overtreding zou zijn wanneer de bestuurder 45 uur aaneengesloten in het voertuig verblijven, nu dit het verbod illusoir zou maken. Het betoog van eiseres dat het verbod niet strookt met het doel van de verordening en dat de bestuurders gedurende de wekelijkse rusttijd vrijelijk over hun tijd hebben kunnen beschikken, doet er, wat daar ook van zij, niet aan af dat het HvJ expliciet heeft overwogen dat het verboden is voor bestuurders hun wekelijkse rusttijd in het voertuig door te brengen. De omstandigheid dat het HvJ heeft overwogen dat de bestuurders de mogelijkheid moeten hebben om gebruik te maken van een passende en geschikte accommodatie en dat onduidelijk is wat hieronder moet worden verstaan, doet aan het verbod niet af. Ook de stelling van eiseres dat de bestuurders hun wekelijkse rusttijd eigenlijk elders hadden moeten doorbrengen en dat zij geen gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid in een hotel te verblijven, maakt niet dat er geen overtreding heeft plaatsgevonden.
De verwijtbaarheid.
4.2
Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij alles heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Verweerder heeft er daarbij terecht op gewezen dat eiseres de stelling dat zij de bestuurders nadrukkelijk heeft geïnstrueerd om hun normale wekelijkse rusttijd op een bewaakte parkeerplaats in Frankrijk door te brengen niet met stukken heeft onderbouwd en dit evenmin strookt met de verklaringen van de bestuurders dat zij alleen de opdracht hadden gekregen om geen rust in de cabine te nemen in België. Ook de omstandigheid dat eiseres heeft gesteld vier slaapgelegenheden in Europa te hebben en dat daar met de planning van de routes rekening mee wordt gehouden, heeft verweerder onvoldoende mogen achten. Voorts heeft eiseres niet met stukken onderbouwd dat het vaste richtlijnen binnen het bedrijf zijn, dan wel dat de bestuurders anderszins geïnstrueerd zijn, om bij gebrek aan passende en geschikte accommodatie gebruik te maken van een hotel.
4.3
Voor zover eiseres heeft betoogd dat zij niet in de gelegenheid was om na het arrest van de HvJ tijdig de benodigde maatregelen te treffen, wordt overwogen dat verweerder bij brief van 24 februari 2017 te kennen heeft gegeven voortaan te zullen gaan handhaven op het doorbrengen van de normale wekelijkse rusttijd in het voertuig. Voorts heeft verweerder aangegeven een aantal weken op parkeerplaatsen flyers hierover te hebben uitgedeeld en dat hier zowel op de website van de Inspectie als in de media aandacht aan is besteed. Eiseres wordt dan ook geacht op de hoogte te zijn geweest dat verweerder zou gaan handhaven. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat pas gehandhaafd kan worden zodra duidelijk is waaraan een passende en geschikte accommodatie dient te voldoen. Dat er onvoldoende slaapgelegenheden zijn voor bestuurders, maakt evenmin dat verweerder niet heeft mogen handhaven. Dit komt voor rekening en risico van eiseres. Het is voor bestuurders immers mogelijk om in een hotel te overnachten.
Evenredigheid van de boete.
4.4
Bij het opleggen van een bestuurlijke boete wegens overtreding van artikel 2.5:1, tweede lid, van het Atbv gaat het om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. Verweerder moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Verweerder kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient verweerder bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete in aanvulling op of in afwijking van het beleid zodanig te worden vastgesteld, dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van verweerder met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. Zie onder meer de uitspraak van 7 februari 2018 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2018:404.
4.5
De bepalingen van de Arbeidstijdenwet en het Atbv beogen de veiligheid en gezondheid van de bestuurder te beschermen en de verkeersveiligheid en eerlijke concurrentie te bevorderen. Met de ter uitvoering van deze bepalingen opgestelde Beleidsregel beoogt verweerder bedrijven en bestuurders te dwingen hieraan te voldoen. Gelet hierop is de in de bij de Beleidsregel behorende Tarieflijst vastgestelde boete van € 1.500,- voor overtreding van artikel 2.5:1, tweede lid, van de Atbv, gelezen in samenhang met artikel 8, achtste lid, van Verordening 561/2006 in het algemeen niet onredelijk.
4.6
Gelet op hetgeen hiervoor reeds is overwogen, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de door eiseres genoemde omstandigheden ertoe leiden dat de door verweerder opgelegde boete onevenredig, dan wel niet passend en geboden is.
5. Het beroep is ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.P. Bosman, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Nobel, griffier. Deze uitspraak is in het openbaar uitgesproken op 4 november 2020.
griffier rechter
De rechter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Verordening (EG) nr. 561/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer, tot wijziging van Verordeningen (EEG) nr. 3821/85 en (EG) nr. 2135/98 van de Raad en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad, zoals dat luidde ten tijde van de overtreding.
Artikel 8
(…)
8. Wanneer een bestuurder dit zo verkiest, mogen dagelijkse rusttijden en verkorte wekelijkse rusttijden buiten de standplaats in een voertuig worden doorgebracht indien dit voor iedere bestuurder behoorlijke slaapfaciliteiten biedt en het voertuig stilstaat.
(…)
Arbeidstijdenbesluit vervoer (Abtv), zoals dat luidde ten tijde van de overtreding.
Artikel 2.5:1
(…).
2. De bestuurder die vervoer anders dan taxivervoer verricht, en de bijrijder handelen in overeenstemming met de artikelen 8 en 9 van verordening (EG) nr. 561/2006 dan wel, voor zover het AETR-verdrag van toepassing is, in overeenstemming met artikel 8 van het AETR-verdrag.
(…).
Artikel 8:1
1. Het niet naleven van de artikelen (…), 2.5:1, tweede en vijfde lid, (…), levert een overtreding op.
2. Behoudens de artikelen 2.4:4 en 2.4:13, tweede tot en met vierde lid, wordt, indien de bestuurder werknemer is, ingeval van het niet naleven van een tot de bestuurder gerichte bepaling de werkgever aangemerkt als degene die die bepaling niet heeft nageleefd.
3. Het tweede lid is niet van toepassing indien de werkgever aantoont dat door hem de nodige bevelen zijn gegeven, de nodige maatregelen zijn genomen, de nodige middelen zijn verschaft en het redelijkerwijs te vorderen toezicht is gehouden om de naleving van de bepaling te verzekeren.
(…).
Beleidsregel boeteoplegging Atw en Atbv (wegvervoer) 2016 (Stcrt. 2016, 15379).
Artikel 2
Onverminderd de artikelen 3, 5 en 6 bestaat de bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete, in geval er sprake is van meerdere overtredingen, uit de som van de per overtreding berekende boetebedragen.
In Bijlage I van de Beleidsregel is opgenomen dat het boetebedrag voor overtreding van artikel 2.5:1, tweede lid, Atbv jo artikel 8, achtste lid, Vo 561/2006, wegens het genieten van een normale wekelijkse rusttijd in het voertuig van 45 uur of langer, € 1.500,- bedraagt.