ECLI:NL:RBDHA:2019:5480

Uitspraak

Rechtbank DEN HAAG

Zittingsplaats Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB 19/3885

uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 mei 2019 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen

[verzoekster] , verzoekster,

gemachtigde: mr. S. Coenen,

de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder,

gemachtigde: mr. M.J. Kaspers.

Procesverloop

Verweerder heeft aan verzoekster kenbaar gemaakt dat zij op 22 mei 2019 om 9.10 uur per vliegtuig wordt overgedragen aan de Italiaanse autoriteiten.

Verzoekster heeft op 19 mei 2019 bezwaar gemaakt tegen haar voorgenomen overdracht. Tevens heeft zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen ter voorkoming van de voorgenomen overdracht.

Op 20 mei 2019 heeft verweerder schriftelijk op het verzoek gereageerd. Vervolgens hebben partijen op 20 en 21 mei 2019 op elkaars (nadere) standpunten gereageerd, waarna de voorzieningenrechter het onderzoek heeft gesloten.

Overwegingen

j
uridisch kader

1. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), voor zover hier van belang, kan, indien tegen een besluit voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.

Op grond van 8:83, vierde lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter zonder zitting uitspraak doen als onverwijlde spoed dat vereist en partijen daardoor niet in hun belangen worden geschaad.

De voorzieningenrechter maakt gebruik van deze bevoegdheid. Gezien de datum van de voorgenomen overdracht is sprake van onverwijlde spoed. Partijen hebben hun standpunt meermalen schriftelijk kenbaar gemaakt, waarna verweerder op 21 mei 2019 heeft laten weten geen behoefte te hebben aan een nadere reactie.

2. Het bezwaar is gericht tegen de feitelijke overdracht van verzoekster, een handeling van verweerder die op grond van artikel 72, derde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) met een besluit is gelijkgesteld.

Verzoekster betoogt onweersproken dat zij op grond van deze bepaling bezwaar kan maken tegen de voorgenomen overdracht. De voorzieningenrechter ziet geen reden om hier anders over te oordelen.

standpunten partijen

3. Verzoekster voert aan dat zij slachtoffer is van mensenhandel en daarvan in Nederland aangifte wil doen. Zij heeft dat al op 19 februari 2019 kenbaar gemaakt en daarna herhaaldelijk gevraagd of haar aangifte op korte termijn kan worden opgenomen. Dat is nu, drie maanden later, nog steeds niet gebeurd. Dit kan redelijkerwijs niet voor haar rekening en risico komen; het gaat niet aan haar over te dragen voordat zij in Nederland aangifte heeft kunnen doen.

Uit Richtlijn 2011/36/EU, het VN-Protocol inzake de voorkoming, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bestrijding van mensenhandel en artikel 4 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) blijkt volgens verzoekster dat een land dat op de hoogte is van aanwijzingen van mensenhandel de verplichting heeft hiernaar onderzoek te doen en het slachtoffer bijstand en ondersteuning te verlenen. Ook moet dit land maatregelen treffen zodat het slachtoffer van mensenhandel in ieder geval tijdelijk op zijn grondgebied kan verblijven. In Nederland zijn deze verplichtingen uitgewerkt in paragraaf B8/3 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc). Deze verplichtingen gelden ongeacht of aangifte ook in een ander land mogelijk is. Verzoekster meent dat verweerders verwijzing naar het interstatelijk vertrouwensbeginsel daarom niet opgaat.

Ook omzeilt verweerder volgens verzoekster de regeling van de bedenktijd door deze enkel aan te bieden aan vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf, terwijl Dublinclaimanten rechtmatig in Nederland verblijven. Weliswaar stelt verweerder dat sprake is van een nieuwe werkwijze en dat een mogelijke aanpassing van paragraaf B8/3 van de Vc wordt voorbereid, maar het is niet duidelijk wat die aanpassing concreet zal inhouden. Volgens verzoekster staat iedere beperking van de rechten van slachtoffers van mensenhandel op gespannen voet met de door haar ingeroepen internationale verplichtingen.

4.1

Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen reden is om het interstatelijk vertrouwensbeginsel buiten toepassing te laten of daarvan ten opzichte van Italië niet langer uit te gaan. Deze rechtbank, zittingsplaats Utrecht, heeft in haar uitspraak van 11 april 2019 (kenmerk NL19.7038, niet gepubliceerd) in de asielzaak van verzoekster geoordeeld dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat ten opzichte van Italië van het interstatelijk vertrouwensbeginsel kan worden uitgegaan. In die uitspraak is meegewogen dat verzoekster het slachtoffer stelt te zijn van mensenhandel en dat zij in Nederland nog geen aangifte heeft gedaan. De rechtbank heeft overwogen dat verzoekster ook in Italië aangifte kan doen. Als verzoekster van mening was dat deze uitspraak onjuist was, had zij daartegen hoger beroep moeten instellen. Er is een Europese verplichting om slachtoffers van mensenhandel in de gelegenheid te stellen aangifte te doen. Die verplichting rust niet specifiek op Nederland, zeker niet nu de mensenhandel zich volgens verzoekster niet in Nederland heeft voorgedaan.

Nederland is niet gehouden te voldoen aan de wens van verzoekster om in Nederland aangifte te doen. Uit de Dublinverordening volgt dat Italië verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming van verzoekster. Verweerder mag erop vertrouwen dat Italië verzoekster in overeenstemming met het EVRM, het Vluchtelingenverdrag en Unierecht zal behandelen. Gelet hierop mag verweerder ervan uitgaan dat Italië verzoekster aangifte laat doen van mensenhandel en daar serieus onderzoek naar zal doen. Het gaat niet aan de Dublinverordening buiten toepassing te laten als een vreemdeling stelt slachtoffer te zijn van mensenhandel en daarvan in Nederland aangifte wil doen.

4.2

Verweerder heeft nader toegelicht dat het voor vreemdelingen tot een aantal maanden geleden in de praktijk altijd mogelijk was om in Nederland aangifte te doen van mensenhandel. De afgelopen tijd is het aantal Dublinclaimanten dat stelt slachtoffer te zijn van mensenhandel echter sterk toegekomen, waardoor de wachttijd voor het doen van aangifte bij de politie fors is opgelopen. Verweerder meent dat er aanwijzingen zijn dat de regeling van paragraaf B8/3 van de Vc door vreemdelingen oneigenlijk wordt gebruikt om te voorkomen dat zij aan de verantwoordelijke lidstaat worden overgedragen. Hierdoor wordt de werking van de Dublinverordening ondermijnd. Om die reden heeft verweerder op 26 april 2019 besloten een nieuwe werkwijze in te voeren. Deze werkwijze houdt in dat vreemdelingen die aangifte willen doen van mensenhandel op een wachtlijst worden geplaatst. Als zij kunnen worden overgedragen voordat zij aan de beurt zijn om aangifte te doen, vindt de overdracht doorgang en kunnen zij desgewenst aangifte doen in de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van hun asielaanvraag. Verweerder meent dat paragraaf B8/3 van de Vc niet aan deze werkwijze in de weg staat, al overweegt hij wel de Vc aan te vullen met een beschrijving van de nieuwe werkwijze.

beoordeling

5.1

Verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat hij er op grond van het interstatelijk vertrouwensbeginsel van uit mag gaan dat Italië zijn Unierechtelijke en (andere) internationale verplichtingen zal nakomen, ook ten opzichte van verzoekster. Verweerder mag aannemen dat verzoekster in Italië aangifte van mensenhandel kan doen en dat daarnaar serieus onderzoek zal worden gedaan. Daarnaast is in de asielprocedure komen vast te staan dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat de asielprocedure en opvangvoorzieningen in Italië voor verzoekster toereikend zullen zijn. Verzoekster heeft in de nu voorliggende voorlopige voorzieningenprocedure ook niet gemotiveerd betoogd dat dit anders zou zijn.

5.2

Als verweerder een asielaanvraag op grond van artikel 30, eerste lid, van de Vw niet in behandeling neemt omdat een ander land daarvoor verantwoordelijk is, beoordeelt hij niet ambtshalve of de betreffende vreemdeling recht heeft op een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd op tijdelijke humanitaire gronden. Dit is ook in het geval van verzoekster niet gebeurd. Wel is in de asielprocedure beoordeeld of de stellingen van verzoekster dat zij slachtoffer is van mensenhandel en dat zij daarvan in Nederland aangifte wil doen grond vormen voor toepassing van artikel 17 van de Dublinverordening. Die vraag is in de asielprocedure ontkennend beantwoord.

De uitkomst van de Dublinprocedure betekent dat Nederland de asielaanvraag van verzoekster niet in behandeling hoeft te nemen. Dat sluit niet uit dat zij mogelijk voldoet aan de voorwaarden voor verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd als slachtoffer van mensenhandel: dat is in de asielprocedure immers niet beoordeeld.

6.1

Verzoekster stelt onweersproken dat zij vanaf 19 februari 2019 herhaaldelijk kenbaar heeft gemaakt dat zij in Nederland aangifte wil doen van mensenhandel. Op grond van paragraaf B8/3 van de Vc merkt verweerder een dergelijke aangifte in beginsel ambtshalve aan als aanvraag tot verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd op tijdelijke humanitaire gronden. Gesteld noch gebleken is dat verzoekster wel aangifte wil doen van mensenhandel, maar niet in aanmerking wil komen voor een verblijfsvergunning. De wens van verzoekster om in Nederland aangifte te doen van mensenhandel moet dan ook mede worden opgevat als de wens om in Nederland een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd aan te vragen.

6.2

Het aanvragen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd gebeurt in de regel door het indienen van een aanvraagformulier. Op de website van de Immigratie- en Naturalisatiedienst is een aanvraagformulier beschikbaar voor het verblijfsdoel humanitair tijdelijk (https://ind.nl/Formulieren/7026.pdf). Dit formulier is onder meer bedoeld voor vreemdelingen die stellen slachtoffer van mensenhandel te zijn, maar daarvan geen aangifte willen doen of niet willen meewerken aan het strafproces. Dit formulier is niet bedoeld voor vreemdelingen die wel aangifte willen doen; zij dienen geen verblijfsaanvraag in, maar doen in plaats daarvan bij de politie aangifte van mensenhandel. Deze aangifte wordt door verweerder in beginsel ambtshalve aangemerkt als aanvraag voor een verblijfsvergunning. Als gevolg hiervan heeft een vreemdeling die stelt slachtoffer te zijn van mensenhandel, daarvan aangifte wil doen en op grond daarvan in aanmerking wenst te komen voor een verblijfsvergunning, het niet in zijn of haar macht om die vergunning zelf aan te vragen.

6.3

Er zijn geen wettelijke beperkingen voor Dublinclaimanten om in Nederland een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd aan te vragen. Als een Dublinclaimant daartoe overgaat, blijft zijn of haar uitzetting op grond van artikel 3.1, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) achterwege, tenzij – kort gezegd – sprake is van een herhaalde aanvraag of de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde of nationale veiligheid.

6.4

Als een vreemdeling meent slachtoffer te zijn van mensenhandel, daarvan geen aangifte wil doen maar wel een verblijfsvergunning wenst, kan hij of zij gelet op 6.2 een daartoe strekkende aanvraag indienen en blijft uitzetting gelet op 6.3 in beginsel achterwege gedurende de behandeling van deze aanvraag. Nu verzoekster wel aangifte wil doen van mensenhandel, kan zij gelet op 6.2 geen aanvraag indienen, maar moet zij wachten tot haar aangifte wordt opgenomen. Als die aangifte niet tijdig wordt opgenomen, wordt verzoekster bij toepassing van de in 4.2 beschreven nieuwe werkwijze van verweerder uitgezet voordat de gewenste verblijfsaanvraag tot stand komt. Feitelijk betekent dit dat de door verweerder gekozen vormgeving van de aanvraagprocedure en zijn nieuwe werkwijze het verzoekster onmogelijk maken in Nederland de door haar gewenste verblijfsvergunning aan te vragen.

6.5

De voorzieningenrechter volgt verzoekster in haar betoog dat zij niet mag worden overgedragen zonder in de gelegenheid te zijn geweest in Nederland aangifte te doen en daarmee de door haar gewenste verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd aan te vragen. Als verweerder meent dat dit ongewenst is omdat dit oneigenlijk gebruik van de Dublinverordening in de hand werkt, staat het hem vrij om binnen de door het recht gestelde grenzen maatregelen te treffen, voor zover nodig in samenwerking met het parlement als (mede)wetgever. Zo is in artikel 3.1, tweede lid, aanhef en onder e, van het Vb een bepaling opgenomen om te voorkomen dat een vreemdeling diens voorgenomen uitzetting kan frustreren door te elfder ure een herhaalde asielaanvraag in te dienen.
Verweerder heeft telefonisch desgevraagd verklaard dat de nieuwe werkwijze op 26 april 2019 intern is bekendgemaakt. Hij heeft voor een beschrijving van de ratio van deze werkwijze verwezen naar een brief van 13 mei 2019 van het Strategisch Overleg Mensenhandel en het Zorgcoördinatorenoverleg Mensenhandel aan de Tweede Kamer (Kamercommissie Justitie en Veiligheid). Deze toelichting van verweerder biedt geen aanknopingspunten voor de conclusie dat zijn nieuwe werkwijze berust op een wettelijke grondslag voor zover die vreemdelingen zoals verzoekster feitelijk de mogelijkheid onthoudt om in Nederland een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd aan te vragen en de beslissing op die aanvraag in Nederland af te wachten.

conclusie

7. Nu de voorgenomen overdracht van verzoekster berust op een werkwijze van verweerder die haar zonder wettelijke grondslag het recht ontzegt om in Nederland een verblijfsvergunning aan te vragen en de beslissing op die aanvraag in Nederland af te wachten, is de voorgenomen overdracht naar het oordeel van de voorzieningenrechter onrechtmatig. Het bezwaar van verzoekster heeft daarom een redelijke kans van slagen. De voorzieningenrechter zal het verzoek dan ook toewijzen, in die zin dat verweerder verzoekster niet mag uitzetten voordat zij in Nederland aangifte heeft gedaan. Uit 6.3 volgt dat verzoekster de beslissing op de aanvraag die door deze aangifte tot stand komt in beginsel in Nederland mag afwachten.

Wat verzoekster verder naar voren heeft gebracht, behoeft geen bespreking.

griffierecht en proceskosten

8. Vanwege de spoedeisendheid van de zaak en de verblijfsrechtelijke positie van verzoekster veronderstelt de voorzieningenrechter dat zij niet in staat is griffierecht te betalen. Van haar zal daarom geen griffierecht worden geheven, zodat verweerder dit ook niet hoeft te vergoeden.

9. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Het bedrag van deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 768,- (1 punt voor het verzoekschrift en 0,5 punt voor de gegeven repliek, met een waarde per punt van € 512,- en wegingsfactor 1).

Beslissing

De voorzieningenrechter:

- wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe en verbiedt verweerder verzoekster uit te zetten voordat zij in Nederland aangifte heeft gedaan van mensenhandel;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 768,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. B. van Velzen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 21 mei 2019. Het dictum van de uitspraak is op 21 mei 2019 telefonisch aan partijen meegedeeld.

griffier voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.