ECLI:NL:RBDHA:2019:5422

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 18/4826

uitspraak van de meervoudige kamer van 23 mei 2019 in de zaak tussen

[eiseres], thans [eiseres]., te [plaats], eiseres

(gemachtigde: mr. Chr. Lagerweij-Duits),

het college van burgemeester en wethouders van Katwijk, verweerder

(gemachtigden: mr. F.P. van Galen en mr. P.H. de Lange).

Procesverloop

Bij besluit van 23 mei 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om vergoeding van nadeelcompensatie afgewezen.

Bij besluit van 5 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft mr. D.R. van der Meer en mr. F.X. Cozijn benoemd tot rechter-commissarissen en hen opgedragen een regiezitting te houden. De regiezitting heeft plaatsgevonden op 12 februari 2019.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 maart 2019. De zaak is gevoegd behandeld met de zaken met zaaknummers SGR 17/4682, SGR 17/4705, SGR 17/5629, SGR 18/1706 en SGR 18/2431. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Namens eiseres waren voorts aanwezig [A] en

[B], vergezeld door hun zoon. Voor eiseres was ook aanwezig [C], adviseur. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Ook namens verweerder waren aanwezig [D] en [E]. Verweerder heeft zich ten slotte doen vergezellen door

[F], de voorzitter van de Adviescommissie Nadeelcompensatie Hoogheemraadschap van Rijnland en de gemeente Katwijk.

Overwegingen

1.1.

De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Katwijk was een van de zwakke schakels van de Nederlandse kust. De primaire waterkering in Katwijk liep dwars door het centrum en voldeed niet meer aan de veiligheidsnormen van de Waterwet. Bij besluit van 27 februari 2013 heeft de verenigde vergadering van het Hoogheemraadschap van Rijnland (Rijnland) het projectplan ‘Kustversterking Katwijk’ vastgesteld. Dit projectplan voorzag in een wijziging van de primaire waterkering bestaande uit de aanleg van een dijk-in-duinconstructie evenwijdig aan de kust. Hiertoe diende de bestaande duinenrij verbreed te worden en is in de duinen een dijk aangelegd. De hoogte van de dijk-in-duinconstructie langs de Boulevard varieert. De kruinhoogte van de dijk is gelegen op NAP + 7,5 meter (m). Het duin dat over de dijk heen ligt, volgt de hoogte van het bestaande duin, variërend van NAP + 8 m ter hoogte van het centrum tot NAP +11 m à +12 m ter hoogte van het noordelijk en zuidelijke gedeelte van de Boulevard. De kruinbreedte is 11 m. Bij besluit van 2 mei 2013 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland beslist over de goedkeuring van het kustversterkingsplan. Bij uitspraak van 4 december 2013 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) het tegen het besluit omtrent goedkeuring ingestelde beroep ongegrond verklaard. Daarmee is vorenbedoeld projectplan rechtens onaantastbaar geworden.

1.2.

Aangezien kustversterking ten koste zou gaan van de bestaande parkeervoorzieningen aan zee, bestond bij de gemeente Katwijk de wens om een ondergrondse parkeergarage in de dijk-in-duinconstructie in te passen door deze tussen de dijk en de Boulevard aan te leggen. Het kustversterkingsplan en de parkeergarage pasten niet binnen het op dat moment geldende planologische regime. Bij besluit van 19 februari 2013, verzonden op 6 maart 2013, heeft verweerder vooruitlopend op het bestemmingsplan ‘Kustwerk Katwijk’ en in afwijking van de toen nog vigerende bestemmingsplannen, een omgevingsvergunning verleend voor het maken van een dijk-in-duinconstructie en het verlengen van het uitwateringskanaal ten behoeve van de kustversterking te Katwijk. De inwerkingtreding van dit afwijkingsbesluit vond plaats na afloop van de bezwaartermijn van zes weken. Het bestemmingsplan ‘Kustwerk Katwijk’ is op 4 april 2013 door de raad van de gemeente Katwijk vastgesteld. Bij uitspraak van 27 november 2013 heeft de Afdeling de daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Daarmee is dat bestemmingsplan onherroepelijk geworden.

1.3.

Tussen oktober 2013 en februari 2015 is het project Kustwerk Katwijk uitgevoerd, bestaande uit de kustversterking en de bouw van de parkeergarage. De kustversterking is daarbij in opdracht van Rijnland uitgevoerd, de realisatie van de ondergrondse parkeergarage door verweerder.

2. Ten tijde van de uitvoering van het project Kustwerk Katwijk exploiteerde eiseres strandpaviljoen ’t Zeepaviljoen, gelegen aan de Strandweg op het verharde terrein naast restaurant [RESTAURANT]. Het strandpaviljoen was jaarrond geopend. Tussen partijen is niet in geschil dat ’t Zeepaviljoen niet is verplaatst ten behoeve van het project Kustwerk Katwijk, ook al was dit aanvankelijk wel de bedoeling. Vanaf maart 2016 is het paviljoen van eiseres verplaatst naar strandvak 6 op het strand van Katwijk en heeft het de naam ‘Zilt’ gekregen.

3. Op 22 april 2016 heeft eiseres de gemeente Katwijk verzocht om toekenning van nadeelcompensatie ter zake van inkomensschade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van de realisatie van de ondergrondse parkeergarage en de herinrichting van de openbare ruimte.

4.1.

Op 11 mei 2016 is de aanvraag doorgestuurd naar de adviescommissie nadeelcompensatie Hoogheemraadschap van Rijnland en de gemeente Katwijk (de schadeadviescommissie) met het verzoek verweerder te adviseren over de aanvraag. Op 31 oktober 2016 heeft de schadeadviescommissie een conceptadvies uitgebracht. Eiseres en verweerder hebben hierop hun zienswijzen kenbaar gemaakt. Het definitieve rapport van de schadeadviescommissie dateert van 21 februari 2017.

Verweerder heeft het advies van de schadeadviescommissie aan het primaire besluit ten grondslag gelegd. Het verzoek om nadeelcompensatie is afgewezen wegens het ontbreken van causaal verband.

4.2.

Het tegen het primaire besluit ingediende bezwaarschrift is ter advies aan de Commissie bezwaarschriften van de gemeente Katwijk (bezwaarschriftencommissie) voorgelegd. Op 9 augustus 2017 heeft er een hoorzitting plaatsgevonden. Op 28 augustus 2017 heeft de bezwaarschriftencommissie Katwijk haar advies uitgebracht. In dat advies heeft zij verweerder geadviseerd de schadeadviescommissie om een aanvullend advies te vragen en met inachtneming daarvan een nader besluit te nemen.

Op 6 oktober 2017 heeft de schadeadviescommissie een nader advies uitgebracht (nader advies I). Op 21 november 2017 heeft de schadeadviescommissie een aanvullende hoorzitting gehouden. Naar aanleiding van de hoorzitting heeft de schadeadviescommissie op 19 februari 2018 nader advies II uitgebracht.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder besloten het bezwaar ongegrond te verklaren en het primaire besluit, onder aanvulling van de motivering, te handhaven.

Nadeelcompensatie juridisch kader

5.1.

Op grond van artikel 1, eerste lid, van de Beleidsregels nadeelcompensatie Kustwerk gemeente Katwijk (de Beleidsregels) kent het college van burgemeester en wethouders degene die als gevolg van de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheden of taken in het kader van het project Kustwerk Katwijk, bijvoorbeeld door te besluiten of tot het geven van opdracht voor uitvoeringswerkzaamheden, schade lijdt of zal lijden op zijn aanvraag een vergoeding toe, voor zover de schade redelijkerwijze niet, of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet voldoende anderszins is verzekerd.

Op grond van artikel 1, tweede lid, van de Beleidsregels past het college van burgemeester en wethouders de Verordening Schadevergoeding Rijnland 2012 en de Verordening Nadeelcompensatie Rijnland toe, met dien verstande dat waar in de verordeningen wordt gesproken over Rijnland, gelezen moet worden “gemeente Katwijk” en daar waar wordt gesproken over het college, gelezen moet worden “het college van burgemeester en wethouders van Katwijk”.

Op grond van artikel 2, vierde lid, van de Beleidsregels worden verzoeken die na

12 februari 2016 zijn ingediend, zoals dat van eiseres, afgehandeld volgens de procedurebepalingen van de Verordening Nadeelcompensatie Rijnland.

5.2.

Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Verordening Nadeelcompensatie Rijnland, kent het college de benadeelde desgevraagd een vergoeding toe, indien een bestuursorgaan van Rijnland in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft.

Het dijktracé

6.1.

Eiseres stelt dat de dijk-in-duin aan de zuidzijde op instigatie van de gemeente Katwijk langer is gemaakt dan nodig was voor de veiligheid. Het gevolg hiervan is dat de dijk om ’t Zeepaviljoen heen is gelegd. Het oorspronkelijke dijktracé liep dwars door restaurant [RESTAURANT] heen en eindigde tussen restaurant [RESTAURANT] en ’t Zeepaviljoen in. Op figuur 4 van haar inleidende beroepschrift heeft eiseres het einde van dit tracé gemarkeerd met een rode ster. Nu de schade het gevolg is van een niet-noodzakelijke keuze van de gemeente Katwijk, dient deze volgens eiseres geheel te worden toegerekend aan verweerder. Voor zover de rechtbank oordeelt dat de schade als gevolg van de dijkverlenging zowel aan verweerder als aan Rijnland is toe te rekenen, stelt eiseres subsidiair dat beide in dat geval hoofdelijk aansprakelijk dienen te worden geacht.

6.2.

Verweerder heeft zich, in navolging van de schadeadviescommissie zoals weergegeven in nader advies II, kort samengevat, op het standpunt gesteld dat het gekozen dijktracé onder de verantwoordelijkheid van Rijnland valt als beheerder van de primaire waterkering.

6.3.

De rechtbank stelt vast dat aanvankelijk verschillende alternatieven voor de kustversterking zijn onderzocht, waarna gekozen is voor het voorkeursalternatief van een dijk-in-duin. Blijkens het ontwerp-projectplan ‘Kustversterking Katwijk’ van Rijnland is het tracé van de dijk-in-duin op basis van de ruimtelijke inpassing aan de zuidzijde enigszins aangepast. Daarbij is tot uitgangspunt genomen dat het evenemententerrein, dat ten zuiden van restaurant [RESTAURANT] ligt, op een vergelijkbare manier zou terugkeren. Aangezien dat terrein een groot verhard oppervlak betreft dat de dynamiek van het duin nadelig zou beïnvloeden in het geval het buitendijks zou komen te liggen, is ervoor gekozen om het evenemententerrein binnendijks te leggen, zoveel mogelijk op de huidige plek. Hierdoor ontstond tevens de mogelijkheid om [RESTAURANT] te behouden en ruimtelijk zo goed mogelijk in te passen. Dit dijktracé, waarbij de dijk iets zeewaarts wordt verlegd en zuidwaarts verder op de Boulevard aansluit dan vanuit veiligheid noodzakelijk is, is als zodanig overgenomen in het definitieve projectplan van 11 januari 2013.

6.4.

De rechtbank overweegt dat het door eiseres genoemde oorspronkelijke dijktracé, zoals omschreven in een advies aan de gemeenteraad van Katwijk van 16 april 2012, slechts een variant betreft die uiteindelijk niet in het ontwerp-projectplan en het definitieve projectplan is overgenomen. Ook de lengte van de dijk-in-duin is in beide versies van het projectplan hetzelfde, namelijk circa 1 km. Het dijktracé zoals dat is vastgesteld in het projectplan heeft dan ook als uitgangspunt te gelden. Van een verlenging ten opzichte van dat dijktracé is de rechtbank niet gebleken.

6.5.

De rechtbank overweegt voorts dat de dijk-in-duinconstructie, waaronder het tracé van de dijk, onderdeel is van een besluit van Rijnland tot vaststelling van het projectplan, welk besluit genomen is in het kader van zijn publieke taak en bevoegdheid met betrekking tot het waterbeheer. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat het feit dat bij het ontwerpen en vaststellen van het dijktracé, na afweging van diverse varianten, ook rekening is gehouden met de ruimtelijke inpassing van de dijk aan de zuidzijde, onverlet laat dat Rijnland het projectplan heeft vastgesteld. Daarbij komt dat de kustversterking - en daarmee het in het projectplan neergelegde dijktracé - niet alleen in de fase van de besluitvorming aan Rijnland is toe te rekenen, maar dat deze ook feitelijk door en in opdracht van Rijnland is gerealiseerd. Dit betekent dat eventuele schade als gevolg van het projectplan en de uitvoering daarvan niet is toe te rekenen aan verweerder, maar aan Rijnland. Het betoog van eiseres faalt derhalve in zoverre.

6.6.

Aangezien de rechtbank eiseres niet volgt in haar betoog dat het gekozen dijktracé is toe te rekenen aan verweerder, komt zij in dit verband niet toe aan de bespreking van het subsidiaire standpunt van eiseres.

De parkeergarage

7. In geschil is vervolgens de vraag of de door eiseres in haar aanvraag gestelde schade een gevolg is van de werkzaamheden in het kader van de aanleg van de parkeergarage.

8. Om voor nadeelcompensatie in aanmerking te komen, dient er een causaal verband te bestaan tussen de schade en de overheidshandelingen. De vraag of een causaal verband bestaat, dient in twee stappen te worden beantwoord. De overheidshandelingen dienen, in de eerste plaats, een noodzakelijke voorwaarde voor de schade te zijn; dit wordt het conditio sine qua non-verband genoemd. Wanneer men het handelen zou wegdenken en de schade zou ook zijn ontstaan, was het handelen kennelijk geen noodzakelijke voorwaarde voor het ontstaan van de schade, zodat reeds om die reden het verzoek om nadeelcompensatie kan worden afgewezen. Het is aan de aanvrager om te bewijzen dat er sprake is van een conditio sine qua non-verband. De rechtbank wijst in dit verband bij wijze van voorbeeld naar de uitspaak van de Afdeling van 20 augustus 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3121). Staat het conditio sine qua non-verband vast, dan moet als tweede stap worden nagegaan of de schade redelijkerwijs aan de benadeelde kan worden toegerekend. Dit volgt uit artikel 6:98 van het Burgerlijk Wetboek (BW). Dit artikel bepaalt dat alleen die schade voor vergoeding in aanmerking komt die in een zodanig verband staat met de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid van de overheid berust dat zij hem, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en de aard van de schade, als een gevolg van deze gebeurtenis kan worden toegerekend.

9. Verweerder heeft zich, in navolging van de schadeadviescommissie, kort samengevat, op het standpunt gesteld dat het causaal verband ontbreekt, doordat de werkzaamheden in het kader van de aanleg van de parkeergarage plaatsvonden op een behoorlijke afstand van het paviljoen van eiseres, en het aannemelijk is dat de situering van het strandpaviljoen, te weten enigszins verscholen in een (gecreëerde) duinpan, de oorzaak is geweest van de omzetdaling van eiseres in 2014, nu deze is voortgezet tot maart 2016. Deze situering dient volgens verweerder gerelateerd te worden aan de uitvoering van het projectplan ‘Kustversterking Katwijk’ door of in opdracht van Rijnland.

10. Eiseres betwist dat alle werkzaamheden in het kader van de bouw van de parkeergarage plaatsvonden op een behoorlijke afstand van ’t Zeepaviljoen. Zij wijst in dit verband op de aanleg en het gebruik van de nieuwe bevoorradingsweg en daarmee verband houdende werkzaamheden. Ook wijst zij op het gebruik van de nieuw aangelegde weg naar de bouwketen. Beide wegen zijn pal naast ’t Zeepaviljoen komen te liggen. Daarnaast was
’t Zeepaviljoen ten tijde van de schadeperiode minder goed bereikbaar vanwege het vervallen van een groot aantal parkeerplaatsen in de directe omgeving. Eiseres stelt dat verweerder heeft miskend dat het hierbij gaat om schadeoorzaken die aan verweerder zijn toe te rekenen.

Bewijsaanbod

11.1.

Eiseres biedt aan getuigen te laten horen ter onderbouwing van haar stelling dat er op korte afstand van ’t Zeepaviljoen werkzaamheden in het kader van de bouw van de parkeergarage hebben plaatsgevonden. Het gaat daarbij om een drietal werknemers van eiseres en een tweetal bewoners in de directe omgeving van ’t Zeepaviljoen, die allen in de bezwaarfase reeds schriftelijke verklaringen hebben afgelegd.

11.2.

Voornoemde getuigen hebben, samengevat weergegeven, schriftelijk verklaard dat in de directe omgeving van ’t Zeepaviljoen in 2014 sloop- en bouwwerkzaamheden hebben plaatsgevonden die overlast hebben veroorzaakt.

11.3.

De rechtbank wijst het bewijsaanbod, in de vorm van het horen van getuigen, af. Hiertoe overweegt de rechtbank dat door verweerder niet wordt betwist dat er werkzaamheden in het kader van het project Kustwerk [plaats] in de directe omgeving van ’t Zeepaviljoen hebben plaatsgevonden. In geschil is of de door die werkzaamheden ondervonden hinder aan verweerder kan worden toegerekend. De waarnemingen van de getuigen kunnen aan die beoordeling redelijkerwijs niet bijdragen, zeker nu deze niet zien op het gebruik van de weg naar de bouwketen. In de schriftelijke verklaringen wordt weliswaar naar voren gebracht dat sprake is geweest van (zwaar) bouwverkeer waarbij de ramen in de sponningen trilden, maar daarmee staat nog niet vast dat het daarbij gaat om bouwverkeer ten behoeve van de bouw van de parkeergarage.

Aanleg nieuwe (bevoorradings)weg

12.1.

Eiseres stelt dat de voormalige bevoorradingsweg zich exact bevond op één van de te realiseren in- en uitgangen van de ondergrondse parkeergarage. De bouw van de parkeergarage maakte de verplaatsing van de voormalige bevoorradingsweg haars inziens dan ook noodzakelijk. Deze nieuwe bevoorradingsweg was tevens bedoeld als toegangsweg voor hulpdiensten die tijdens de bouw van de parkeergarage geen gebruik konden maken van de bestaande verharde strandopgang ter hoogte van de Voorstraat. De aanleg van de nieuwe bevoorradingsweg was volgens eiseres pas mogelijk na een aantal ingrijpende maatregelen. Eerst moest een drie meter hoge keermuur naast (het terras van)
’t Zeepaviljoen worden geplaatst en het ten zuiden daarvan gelegen Duinplein worden volgestort met zand tot een hoogte van drie meter. Al deze maatregelen vonden op korte afstand van ’t Zeepaviljoen plaats en hebben tot ernstige overlast geleid. De daaruit voortvloeiende schade dient aan verweerder te worden toegerekend, aldus eiseres.

12.2.

Naar aanleiding van de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie heeft de schadeadviescommissie nader onderzoek gedaan naar de herinrichting in het kader van het project Kustwerk Katwijk. De schadeadviescommissie heeft haar bevindingen neergelegd in nader advies II. In dat advies heeft de schadeadviescommissie zich op het standpunt gesteld dat in het projectplan is opgenomen dat de parkeergarage en alle daaraan verwante zaken als de in- en uitritten, de stijgpunten en de nooduitgangen niet onder het projectplan vallen en dat de parkeergarage door de gemeente Katwijk is ontwikkeld. Hieruit leidt de schadeadviescommissie af dat alle overige werkzaamheden in het kader van de herinrichting die los staan van de ondergrondse parkeergarage worden geacht wel onder het projectplan te vallen en te zijn uitgevoerd door of in opdracht van Rijnland. Verweerder heeft nader advies II overgenomen.

12.3.

In het bestreden besluit heeft verweerder toegelicht dat de oude bevoorradingsweg diende te worden verwijderd om de dijk-in-duin te realiseren. Deze is vanuit het zuiden in één bouwstroom aangelegd, te beginnen in het najaar van 2013. De ligging van de nieuwe bevoorradingsweg is zodanig gekozen dat deze in maart 2014 kon worden aangelegd, vóór aanvang van het strandseizoen, en gedurende de resterende bouwtijd op dezelfde plek kon blijven liggen.

12.4.

Tussen partijen is niet in geschil dat in de maanden februari en maart 2014 werkzaamheden in de nabijheid van ’t Zeepaviljoen hebben plaatsgevonden. Niet alleen is er een keermuur geplaatst direct naast ’t Zeepaviljoen aan de zuidzijde, ook is het Duinplein volgestort met drie meter hoog zand. Evenwijdig aan en direct naast de keermuur is een nieuwe weg aangelegd. Via deze weg konden de strandpaviljoens worden bevoorraad. Ook kon deze weg worden gebruikt door hulpdiensten. De aanleg van deze nieuwe bevoorradingsweg maakte voorts de aanleg van een nieuwe weg naar de bouwketen mogelijk. Deze weg liep direct achter ’t Zeepaviljoen langs, evenwijdig aan de Boulevard.

12.5.

De rechtbank ziet geen aanleiding verweerder niet te volgen in zijn standpunt dat de verwijdering van de oude bevoorradingsweg nodig was om ter plaatse de dijk-in-duin te realiseren. Het enkele feit dat op de plek van de voormalige bevoorradingsweg later één van de in- en uitgangen van de parkeergarage zou komen te liggen, maakt niet dat daarmee de aanleg van de nieuwe bevoorradingsweg is toe te rekenen aan verweerder. Ook op de locatie van de strandopgang ter hoogte van de Voorstraat is eerst de dijk-in-duin aangelegd als gevolg waarvan die strandopgang al niet meer begaanbaar was. De omstandigheid dat deze weg ook tijdens de bouw van de parkeergarage niet kon worden gebruikt, betekent niet dat de toerekening van de aanleg van de nieuwe bevoorradingsweg aan verweerder daarmee is gegeven. Nog daargelaten of eiseres als gevolg van de aanleg van de nieuwe bevoorradingsweg inkomensschade heeft geleden, is de rechtbank van oordeel dat de aanleg van die weg, gezien de inhoud en de strekking van het projectplan ter zake de herinrichting zoals ook door de schadeadviescommissie is onderzocht, in verband moet worden gebracht met de kustversterking en niet met de bouw van de parkeergarage. Dit geldt evenzeer voor de andere door eiseres genoemde werkzaamheden, te weten de realisatie van de keermuur en de zandsuppletie op het Duinplein. Het betoog van eiseres slaagt dan ook niet.

Vervallen parkeerplaatsen

13.1.

Eiseres stelt voorts dat zij vanwege het vervallen van in totaal 46 parkeerplaatsen in de directe nabijheid van ’t Zeepaviljoen minder goed bereikbaar was tijdens de bouw van de parkeergarage. Volgens eiseres is het verdwijnen van het parkeerterrein met 40 parkeerplaatsen aan de Boulevard (P40) een direct gevolg van de aanleg van de nieuwe bevoorradingsweg. Deze weg is dwars door P40 geprojecteerd. Eiseres betwist dat zij ter compensatie van de vervallen parkeerplaatsen gebruik heeft kunnen maken van een tijdelijk parkeerterrein tegenover de Vuurbaak. De ontstane verminderde bereikbaarheid en de daaruit voortvloeiende schade in 2014 dient volgens eiseres dan ook te worden toegerekend aan verweerder.

13.2.

Tussen partijen is niet in geschil dat bezoekers van ’t Zeepaviljoen vóór de uitvoering van het project Kustwerk Katwijk gebruik konden maken van twee parkeerterreinen in de onmiddellijke nabijheid. Op het eerste aan de Boulevard gelegen parkeerterrein konden ongeveer 40 auto’s worden geparkeerd (P40). Het andere terrein was gelegen tussen ’t Zeepaviljoen en restaurant [RESTAURANT] en bestond uit 24 parkeerplaatsen (P24). Vast staat dat P40 voor aanvang van de bouw van de parkeergarage geheel is opgeheven en dat P24 is teruggebracht tot 18 parkeerplaatsen. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de opheffing van deze parkeerplaatsen is toe te rekenen aan verweerder. Daarnaast houdt hen verdeeld de vraag of er in 2014 ter compensatie van de vervallen parkeerplaatsen andere (tijdelijke) parkeerplaatsen beschikbaar waren.

13.3.

Blijkens nader advies II gaat de schadeadviescommissie ervan uit dat de vervallen parkeerplaatsen tot november 2014 zijn gecompenseerd met de extra tijdelijke parkeerplaatsen ten noorden van restaurant [RESTAURANT]. Deze extra parkeerplaatsen zijn vanaf november 2014 verdwenen, omdat deze plaats hebben moeten maken voor een infiltratiebassin in het duingebied en de inrichting van het duingebied ter noorden van restaurant [RESTAURANT]. De aanleg van dit infiltratiebassin en de inrichting van het duingebied zijn naar het oordeel van de schadeadviescommissie rechtstreeks te herleiden tot het kustversterkingsproject dat door of in opdracht van Rijnland is uitgevoerd. Deze werkzaamheden kunnen niet worden gerelateerd aan de aanleg van de ondergrondse parkeergarage.

13.4.

Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het vervallen van P40 moet worden toegerekend aan het kustversterkingsproject. Deze parkeerplaatsen zijn verdwenen onder de dijk-in-duinconstructie en de nieuwe strandopgang, tevens bevoorradingsweg. De zes parkeerplaatsen van P24 zijn vervallen in verband met het ophogen van de dijk-in-duin en de beplanting daarvan.

13.5.

Nu de rechtbank in het bovenstaande reeds tot het oordeel is gekomen dat de aanleg van de nieuwe bevoorradingsweg niet is toe te rekenen aan verweerder, gaat het betoog van eiseres dat het vervallen van de parkeerplaatsen daarmee verband houdt en eveneens aan verweerder is toe te rekenen, reeds daarom niet op. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat het vervallen van de parkeerplaatsen in verband staat met het kustversterkingsproject dat door en in opdracht van Rijnland is uitgevoerd. Eiseres heeft nog naar voren gebracht dat de parkeerplaatsen niet onder de dijk-in-duinconstructie en de nieuwe strandopgang kunnen zijn verdwenen, omdat dit vanwege de hoogteverschillen ruimtelijk onmogelijk is. De rechtbank begrijpt verweerder aldus dat de parkeerplaatsen niet letterlijk onder de dijk-in-duinconstructie en de nieuwe strandopgang zijn verdwenen, maar dat deze plaats hebben moeten maken voor die constructie, waaronder begrepen de herinrichting ter plaatse. De rechtbank ziet zich gesteund in haar oordeel door de tekening die als bijlage 3E (Situatie dijk en uitwateringskanaal Katwijk ARCADIS 3 augustus 2012) bij het projectplan is gevoegd, en waarop in de stukken wordt ingegaan. Op die tekening is duidelijk te zien dat de dijk-in-duin over de opgeheven parkeerplaatsen is geprojecteerd. In het verweerschrift heeft verweerder te kennen gegeven dat de dijk nog iets zuidelijker is komen liggen ten opzichte van die tekening, maar dat de dijk nog steeds over een deel van de parkeerplaatsen is komen te liggen. Ter zitting heeft verweerder hierover verklaard dat hiervoor is gekozen om een verplaatsing van ’t Zeepaviljoen over een geringe afstand te voorkomen. De rechtbank ziet geen aanleiding verweerder hierin niet te volgen.

13.6.

Gelet op het voorgaande kan de vraag of de vervallen parkeerplaatsen in 2014 zijn gecompenseerd onbesproken blijven. Of eiseres inkomensschade heeft geleden door het vervallen van genoemde parkeerplaatsen en of deze al dan niet tijdelijk zijn gecompenseerd, zijn vragen die thuis horen in een nadeelcompensatieprocedure gericht tegen Rijnland.

Gebruik bevoorradingsweg en weg naar de bouwketen

14.1.

Eiseres stelt dat zij hinder heeft ondervonden van het verkeer over de nieuwe bevoorradingsweg en de nieuwe weg naar de bouwketen. Enerzijds ging het daarbij om verkeer naar de strandpaviljoens om deze te bevoorraden. Anderzijds ging het om (zwaar) bouwverkeer dat via de nieuwe bevoorradingsweg over de nieuwe weg langs ’t Zeepaviljoen naar de bouwketen liep. Deze ondervonden hinder en de daaruit voortvloeiende schade is volgens eiseres toe te rekenen aan verweerder.

14.2.

Blijkens nader advies II heeft de schadeadviescommissie nader onderzoek gedaan naar de gestelde verkeershinder. De schadeadviescommissie concludeert, kort samengevat, dat de overlast als gevolg van het verkeer over de weg langs ’t Zeepaviljoen naar de bouwketen, voor zover dat kan worden toegerekend aan de werkzaamheden ten behoeve van de parkeergarage, niet zodanig van aard, duur en omvang is geweest dat deze het normaal maatschappelijk risico overstijgt. Daarbij is de schadeadviescommissie ervan uitgegaan dat na het afsluiten van de Strandweg in september 2014, de weg langs ’t Zeepaviljoen werd gebruikt voor het vervoer van in de keten werkende personen. Het ging daarbij om het vervoer van maximaal twintig personen die in de ochtend meestal tussen 07.00 uur en 08.30 uur werden afgezet en over het algemeen tussen 16.00 uur en 18.00 uur weer vertrokken. Het daadwerkelijke bouwverkeer ten behoeve van de bouw van de ondergrondse parkeergarage liep door de duinen vanaf het uitwateringskanaal in het noorden tot aan de bouwketen. Verweerder heeft het advies van de schadeadviescommissie overgenomen en de motivering tot de zijne gemaakt.

14.3.

Voor zover eiseres betoogt dat zij in 2014 hinder heeft ondervonden van het bevoorradingsverkeer over de bevoorradingsweg, ziet de rechtbank niet in hoe deze verkeersbewegingen toegerekend kunnen worden aan de parkeergarage, nu deze daar geheel los van staan. Het betoog van eiseres faalt in zoverre.

14.4.

De rechtbank ziet voorts geen aanleiding verweerder niet te volgen in zijn standpunt dat de tijdelijke hinder als gevolg van het verkeer over de weg langs
’t Zeepaviljoen naar de bouwketen, voor zover dat kan worden toegerekend aan de werkzaamheden ten behoeve van de parkeergarage, relatief beperkt is geweest. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat de verkeershinder ernstiger was dan waarvan verweerder is uitgegaan. Weliswaar heeft eiseres foto’s in het geding gebracht en ter zitting getoond waarop een shovel en graafmachines te zien zijn, maar blijkens de verbeelding en de data waarop deze zijn genomen, is het bouwverkeer dat daarop te zien is te relateren aan de sloopwerkzaamheden die eind november, begin december 2014 in de directe nabijheid van ’t Zeepaviljoen hebben plaatsgevonden. Het ging daarbij om het slopen van de resterende opslagruimtes, de oude kademuur en de trap tussen ’t Zeepaviljoen en de Boulevard, welke werkzaamheden zijn uitgevoerd in het kader van de kustversterking. Dat op diezelfde foto’s een bord te zien is met daarop de vermelding ‘in-/uitrit bouwverkeer’ wil niet zeggen dat daarmee ook vaststaat dat er bouwverkeer over de weg langs ’t Zeepaviljoen naar de bouwketen liep. Aannemelijker is dat die vermelding betrekking heeft op de hiervoor genoemde sloopwerkzaamheden.

14.5.

In haar nadere reactie van 19 februari 2019 heeft eiseres ten slotte aangevoerd dat het aantal verkeersbewegingen niet ter zake doet. Zij stelt dat vóór het project Kustwerk Katwijk geen gemotoriseerd verkeer langs ’t Zeepaviljoen reed. Volgens eiseres is dergelijk gemotoriseerd verkeer funest voor een strandpaviljoen. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog. Daartoe wordt overwogen dat het aantal verkeersbewegingen wel degelijk mede van belang is om de mate van hinder te bepalen en de daarmee verband houdende omzetschade. Ook in zoverre faalt het betoog van eiseres.

Hoofdelijke aansprakelijkheid

15.1.

Eiseres stelt dat verweerder en Rijnland op grond van artikel 6:99 BW hoofdelijk aansprakelijk moeten worden geacht voor de geleden schade, aangezien de schade het gevolg is van elkaar overlappende gebeurtenissen waarbij beide bestuursorganen nauw met elkaar hebben samengewerkt, waardoor het zeer complex is te begroten welke schade het gevolg is van welke overheidshandeling.

15.2.

De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog over de hoofdelijke aansprakelijkheid. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt immers dat geen sprake is van een situatie waarbij niet met zekerheid kan worden gezegd welk bestuursorgaan verantwoordelijk is voor welk overheidshandelen.

De bouw van de parkeergarage zelf

16.1.

Eiseres stelt dat verweerder de aanvraag ten onrechte heeft afgewezen vanwege de grote afstand tussen ’t Zeepaviljoen en de bouw van de parkeergarage. Volgens eiseres bevat de leer van de redelijke toerekening als bedoeld in artikel 6:98 BW geen criteria voor wat betreft de afstand tussen de getroffen onderneming en de plaats van de schadeveroorzakende gebeurtenis.

16.2.

Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder in het kader van de beoordeling van het causaal verband mede de afstand tussen de bouwwerkzaamheden en ’t Zeepaviljoen heeft betrokken. De rechtbank ziet niet in waarom de afstand geen rol zou kunnen spelen bij die beoordeling, nu deze wel degelijk van belang is voor de vraag of de gestelde schade in verband kan worden gebracht met de bouw van de parkeergarage. Daar komt bij dat verweerder niet alleen de afstand in aanmerking heeft genomen, maar ook heeft beoordeeld of het mogelijk verminderde aantal badgasten schade kan hebben veroorzaakt. Verweerder heeft, in navolging van de schadeadviescommissie, geconcludeerd dat zulks niet het geval is gelet op de omzet van 2014 in vergelijking tot die van 2015. Daarbij is geoordeeld dat de situering van het paviljoen (in een duinpan) de schadeoorzaak lijkt te zijn.

16.3.

Eiseres stelt eerst in beroep dat verweerder bij zijn beoordeling ten onrechte geen acht heeft geslagen op de veranderde concurrentiepositie in 2015. Vanaf 2015 mochten alle strandpaviljoens jaarrond exploiteren. Dit heeft volgens eiseres een negatief effect gehad op haar omzet.

16.4.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres de gestelde veranderde concurrentiepositie onvoldoende onderbouwd. Niet alleen heeft zij nagelaten de strandpaviljoens te noemen die jaarrond zijn gaan exploiteren, ook heeft zij geen nadere gegevens van die strandpaviljoens in het geding gebracht waaruit de veranderde concurrentie zou kunnen blijken. Zij heeft dan ook niet aangetoond dat sprake is van een veranderde concurrentiepositie waardoor haar omzet in 2015 is gedaald. Daarbij komt dat concurrentie niet alleen afhangt van veranderde openingstijden, maar bijvoorbeeld ook van de locatie en het aanbod van de betreffende strandpaviljoens. De gestelde veranderde concurrentiepositie in 2015 is bovendien minder groot dan eiseres doet veronderstellen, nu verweerder onweersproken naar voren heeft gebracht dat de paviljoens die jaarrond wilden gaan exploiteren, pas omstreeks mei 2015, en dus pas na aanvang van het strandseizoen,weer open zijn gegaan. Het betoog faalt.

Conclusie ten aanzien van het causaal verband

17. Gelet op het voorgaande is de rechtbank met verweerder van oordeel dat het causaal verband tussen de gestelde schade en de bouw van de parkeergarage ontbreekt.

Overig en conclusie ten aanzien van het beroep

18.1.

Eiseres stelt ten slotte dat verweerder bij het bestreden besluit het bezwaar tegen het gebruik van het definitieve advies van de schadeadviescommissie van 21 februari 2017 gegrond had moeten verklaren en het primaire besluit had moeten herroepen, aangezien dat advies onjuist is. In dat advies is ten onrechte van een vermeende verplaatsing van

’t Zeepaviljoen uitgegaan. Gelet daarop had verweerder ook de door haar gemaakte kosten van rechts- en deskundigenbijstand moeten vergoeden, zowel in de primaire fase als in de bezwaarfase.

18.2.

Op 6 oktober 2017 heeft de schadeadviescommissie nader advies I uitgebracht. Daarin heeft zij onder meer opgenomen dat de ligging van ’t Zeepaviljoen – enigszins verscholen in een duinpan – als schadeoorzaak is aangemerkt en dat het antwoord op de vraag of het paviljoen nu wel of niet over een betrekkelijk geringe afstand is verplaatst, die schadeoorzaak niet wijzigt.

18.3.

Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het feit dat de verplaatsing niet heeft plaatsgevonden niet kan leiden tot een ander oordeel en ook anderszins niet maakt dat het advies van de schadeadviescommissie niet aan het primaire besluit ten grondslag kon worden gelegd.

18.4.

Naar het oordeel van de rechtbank behoefde verweerder het primaire besluit niet te herroepen en kon verweerder dat besluit, onder aanvulling van de motivering, in stand laten. In de onderhavige zaak is voor eiseres als gevolg van die aanvullende motivering feitelijk niets gewijzigd. De afwijzingsgrond, te weten het ontbreken van het causaal verband, is ongewijzigd gebleven. Voor verweerder bestond derhalve ook geen aanleiding om de door eiseres verzochte kosten te vergoeden.

19. Het beroep is ongegrond.

20. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, voorzitter, en mr. F.X. Cozijn en mr. M. Rigter, leden, in aanwezigheid van mr. R.A.E. Bach en mr. L.F.A. Bouwens-Bos, griffiers. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 mei 2019.

griffiers voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.