ECLI:NL:RBDHA:2019:1709

• Datum uitspraak: 26 februari 2019
• Publicatiedatum: 26 februari 2019
• Zaaknummer: AWB - 18 _ 4860
• Instantie: Rechtbank Den Haag
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht
• Procedures: Eerste aanleg - meervoudig
• Rechters: C.J. Waterbolk; F.X. Cozijn; J.E. van den Brink
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Wijzigingen van milieuvoorschriften in omgevingsvergunning voor chloorproductie

Op 26 februari 2019 heeft de Rechtbank Den Haag uitspraak gedaan in de zaak tussen de gedeputeerde staten van Zuid-Holland en eiseres, een bedrijf dat zich bezighoudt met de productie van basischemicaliën, waaronder chloor. De rechtbank heeft het beroep van eiseres gegrond verklaard en een aantal vergunningvoorschriften vernietigd die door verweerder waren opgelegd. De zaak betreft een wijziging van de omgevingsvergunning die in 2005 was verleend voor de inrichting aan de Welplaatweg 12 te Rotterdam. Eiseres had beroep ingesteld tegen het besluit van 23 mei 2018, waarin verweerder diverse vergunningvoorschriften ambtshalve had aangepast op basis van nieuwe Europese richtlijnen en technieken. Eiseres betoogde dat de juridische basis voor deze wijzigingen ontbrak en dat veel voorschriften onduidelijk waren.

De rechtbank oordeelde dat verweerder voldoende aannemelijk had gemaakt dat de aanpassing van de vergunningvoorschriften noodzakelijk was, maar vernietigde enkele specifieke voorschriften omdat deze onvoldoende duidelijk waren geformuleerd. De rechtbank heeft verweerder opgedragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. Daarnaast heeft de rechtbank bepaald dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht moet vergoeden en verweerder is veroordeeld in de proceskosten van eiseres.

De uitspraak benadrukt het belang van duidelijke en rechtmatige vergunningvoorschriften in het kader van milieuwetgeving, vooral in sectoren met potentieel gevaarlijke stoffen zoals chloor.

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 18/4860

uitspraak van de meervoudige kamer van 26 februari 2019 in de zaak tussen

[eiseres] , thans
[X] , te Rotterdam, eiseres

(gemachtigden: mr. J.E. van Uden en mr. N.H. van den Biggelaar),

en

de gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder

(gemachtigden: mr. A.J. van Poortvliet en J.H. de Lange).

Procesverloop

Bij besluit van 23 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de op 9 februari 2005 aan eiseres verleende vergunning voor de inrichting aan de Welplaatweg 12 te Rotterdam gewijzigd.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is geregistreerd onder zaaknummer SGR 18/4861.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) als deskundige benoemd. De StAB heeft op 13 december 2018 een deskundigenbericht uitgebracht.

Eiseres heeft bij brief van 4 januari 2019 op het deskundigenbericht gereageerd. Verweerder heeft bij brief van 10 januari 2019 een reactie gegeven.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 januari 2019. Eiseres was vertegenwoordigd door [A] en [B], bijgestaan door mr. J.E. van Uden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens de StAB zijn verschenen ing. P.A.J. Boers en G.A. Rurup.

Eiseres heeft bij brief van 5 februari 2019 laten weten dat partijen na de zitting overeenstemming hebben bereikt met betrekking tot de voorschriften 1.3.3, 1.3.4 en 1.5.1.

Overwegingen

1. Eiseres drijft een inrichting voor de productie van enkele basischemicaliën, te weten chloor, natronloog, waterstof, chloorbleekloog en zoutzuur.

Voor deze inrichting is bij besluit van 9 februari 2005 met toepassing van het destijds geldende wettelijke regime een (deel)revisievergunning verleend. Het Membraanelektrolysebedrijf (MEB) is een onderdeel van de inrichting. Bij de productie van chloor wordt gebruik gemaakt van een elektrolyseproces. Met behulp van elektrische stroom wordt een oplossing van keukenzout omgezet in chloorgas en natronloog alsmede in waterstofgas als bijproduct. De productiecapaciteit van chloor bedraagt circa 630.000 ton per jaar.

2. Verweerder heeft bij het bestreden besluit op grond van artikel 2.30 en 2.31 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ambtshalve diverse vergunningvoorschriften van de voornoemde (deel)revisievergunning aangepast. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat het de implementatie van de best beschikbare technieken (BBT)-conclusies, zoals beschreven in het uitvoeringsbesluit van de Europese Commissie van 9 december 2013 (Uitvoeringsbesluit 2013/732/EU) betreft, dan wel het verder minimaliseren van het risico op effecten met betrekking tot externe veiligheid. Verweerder heeft hierbij aansluiting gezocht bij de BREF Chlooralkali uit 2014 en een aantal GEST-documenten.

3. Eiseres betoogt dat de juridische basis en de noodzaak voor het ambtshalve opleggen of aanpassen van de voorschriften ontbreken. Daarnaast is volgens eiseres een groot aantal voorschriften onduidelijk. Voorts betreft het voorschriften waaraan eiseres niet of niet zonder meer kan voldoen, zodat deze voorschriften niet hadden mogen worden opgelegd.

4. De rechtbank volgt niet het betoog van eiseres dat de juridische basis en de noodzaak voor de ambtshalve oplegging van de voorschriften ontbreken. De rechtbank acht hiertoe redengevend dat er sinds de (deel)revisievergunning van 9 februari 2005 een nieuwe BREF Chlooralkali (2014) en BBT-conclusies (2013) zijn vastgesteld en diverse GEST-documenten zijn geactualiseerd. Gelet hierop heeft verweerder de noodzaak voor de actualisatie van de vergunning genoegzaam aannemelijk gemaakt.

5. De rechtbank heeft voor de beoordeling van de beroepsgronden gericht tegen de nieuwe of gewijzigde vergunningvoorschriften de StAB om advies gevraagd. De rechtbank stelt hierbij voorop dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling; zie onder meer de uitspraak van 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3819) de bestuursrechter in beginsel mag afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat is slechts anders indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd. De rechtbank stelt vast dat partijen gesteld, noch aannemelijk hebben gemaakt dat het rapport van de StAB onzorgvuldig tot stand is gekomen, dan wel anderszins gebreken bevat. De rechtbank zal haar oordeel daarom in grote lijnen baseren op de inhoud van het door de deskundigen van de StAB uitgebrachte rapport. De rechtbank overweegt ten aanzien van de bestreden vergunningvoorschriften als volgt.

6.1

Vergunningvoorschriften 1.2.1 tot en met 1.2.4 luiden als volgt:

“1.2.1

In aanvulling op voorschrift 6.1 van de omgevingsvergunning d.d. 9 februari 2005, met kenmerk 220100/20196275 moet het gasdetectieplan minimaal bestaan uit de volgende elementen:

- De risicobeoordeling die invulling geeft aan de voorwaarden uit voorschrift 6.1 en die ten grondslag ligt aan het gastdetectieplan.

- Omschrijving risicogebieden uit de risicobeoordeling waar chloorlekkages plaats kunnen vinden, zowel in horizontale als verticale zin.

- Onderbouwing locatiekeuze gasdetectiekoppen zowel in horizontale als verticale zin.

- Specificatie gasdetectiekoppen, waaronder het type detector, detectiegrenzen, responstijd en betrouwbaarheid signalering.

- Omschrijving acties bij alarmering.

- Boring onderhoud, inspecties en ijking, waarbij ook de frequentie wordt benoemd. De borging moet procedureel worden vastgelegd waarbij in ieder geval aandacht moet zijn voor planning en evaluatie.

- Gehanteerde normen bij aanleg, onderhoud en inspectie.

Toelichting:

Voorschrift 6.1 van de omgevingsvergunning d.d. 9 februari 2005 spreekt over een gasdetectiesysteem. Naar aanleiding van dit voorschrift moet het gasdetectiesysteem worden vormgegeven volgens een specifiek plan. Dit detectieplan moet minimaal voldoen aan de bovenstaande eisen.

1.2.2

Binnen drie maanden na vergunningverlening moet een gasdetectieplan ter goedkeuring aan het bevoegd gezag worden overlegd. Het verzoek om goedkeuring moet bestaan uit een schriftelijk voorstel waarin het gehele gasdetectieplan is beschreven. Het bevoegd gezag kan nadere eisen stellen aan het gasdetectiesysteem voor zover het elementen uit voorschrift 1.2.1 betreft.

1.2.3

Wijzigingen van het gasdetectieplan moeten vooraf ter goedkeuring worden toegezonden. Het verzoek om goedkeuring moet bestaan uit een schriftelijk voorstel waarin het gehele gasdetectieplan is beschreven. Het bevoegd gezag kan nadere eisen stellen aan het gasdetectiesysteem zover het elementen uit voorschrift 1.2.1 betreft.

1.2.4

Elke detectiekop van een gasdetectiesysteem met bijbehorende algemeenheid moet zijn voorzien van een signalering die storingen in het elektrisch circuit aangeeft en moet zijn aangesloten op een noodstroomvoorziening. De signalering moet bestaan uit een akoestisch, visueel en digitaal signaal. Bij het aanspreken van de signalering moeten onmiddellijk maatregelen worden getroffen om de storing op te heffen. Het treffen van maatregelen moeten procedureel geborgd zijn. Deze procedures moeten bij de operator bekend zijn. ”

6.2

Eiseres voert aan dat de voorschriften inzake het gasdetectieplan overbodig zijn, omdat al voorzien is in een door verweerder goedgekeurd gasdetectieplan voor chloor en chloordioxide. Eiseres stelt zich voorts op het standpunt dat met dit systeem alleen toxische gassen worden geconstateerd en geen explosieve concentraties.

Daarnaast is voor het verlagen van de explosiedrempel een concentratie chloor nodig die hoger ligt dan de concentratie voor alarmering van chloor in de buitenlucht. Het feit dat chloor een sterke oxidator is, vormt verder geen extra argument, omdat binnen de installatie geen koolwaterstoffen worden gebruik waarmee chloor heftig kan reageren.

6.3

Volgens het deskundigenbericht van de StAB is het betrekken van explosieveiligheid bij de doelmatigheid van het gasdetectiesysteem terecht van belang geacht, omdat het niet evident is om het optreden van explosies op voorhand uit te sluiten. Hiertoe acht de deskundige van belang dat het optreden van chloor als oxidator niet helemaal kan worden uitgesloten. Een risicobeoordeling zou hierin duidelijkheid kunnen geven en dit hoeft voor eiseres niet onnodig bezwarend te zijn. De deskundige concludeert verder dat het onder normale procesomstandigheden niet waarschijnlijk is dat waterstof en chloor tegelijk vrij zullen komen bij de elektrolysers in de cellenzaal, zodat het ontstaan van een potentieel explosief mengsel niet te verwachten is. Een risicobeoordeling zou ook hierin duidelijkheid kunnen geven.

6.4

De rechtbank ziet geen aanleiding af te wijken van deze conclusie. Gelet op het deskundigenbericht heeft verweerder voldoende aannemelijk gemaakt dat een risicobeoordeling noodzakelijk is om duidelijkheid te geven over het optreden van explosies. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder de vergunningvoorschriften 1.2.1 tot en met 1.2.4 aan eiseres heeft kunnen opleggen. De hiertegen gerichte beroepsgrond slaagt niet.

7. Eiseres heeft na het onderzoek ter zitting op instigatie van de rechtbank overleg gevoerd met verweerder. Bij brief van 5 februari 2019 heeft de gemachtigde van eiseres bericht dat met verweerder overeenstemming is bereikt over de redactie van de voorschriften 1.3.3, 1.3.4 en 1.5.1. Deze voorschriften komen op basis van de met verweerder bereikte overeenstemming als volgt te luiden:

“Voorschrift 1.3.3

Een binnentank voor de opslag van chloor moet door middel van vloeistofsloten tegen onderdruk beveiligd zijn. De beveiliging moet ingesteld zijn op maximaal 5 mbar onderdruk. Bij onderdruk wordt via een droogunit droge buitenlucht aangezogen.

Voorschrift 1.3.4

Een buitentank voor de opslag van chloor moet door middel van vloeistofsloten tegen onderdruk beveiligd zijn. De beveiliging moet ingesteld zijn op maximaal 15 mbar onderdruk. Bij onderdruk wordt via een droogunit droge buitenlucht aangezogen.

Voorschrift 1.5.1

Voorafgaande aan de eerste ingebruikname van een installatie (onderdeel) of na een wijziging van een installatie (onderdeel) voor droog chloor, moet dit systeem overeenkomstig hoofdstuk 3 van GEST 80/84, 6e editie, juni 2013, een lektest worden uitgevoerd. De uitkomsten van de lektest moeten binnen de inrichting worden bewaard. ”

De rechtbank ziet hierin aanleiding om het beroep, voor zover gericht tegen de (oorspronkelijke tekst van de) voorschriften 1.3.3, 1.3.4 en 1.5.1 gegrond te verklaren.
Het bestreden besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Bij de noodzakelijke aanpassing van de omgevingsvergunning ter uitvoering van deze uitspraak dient verweerder de gewijzigde voorschriften 1.3.3, 1.3.4 en 1.5.1 op te nemen.

8.1

Vergunningvoorschrift 1.6.2 luidt als volgt:

“
De NCl3-concentratie in vloeibaar chloor mag niet hoger zijn dan 20 mg/kg. De concentratie NCl3 moet minimaal eens in de drie maanden worden bepaald. De uitkomsten moeten binnen de inrichting worden vastgelegd en voor de toezichthouder beschikbaar zijn. ”

8.2

Eiseres betoogt dat zij niet aan dit voorschrift kan voldoen, omdat de genoemde maximale NCl3-concentratie in vloeibaar chloor wordt overschreden. Eiseres maakt gebruik van een voorkoeler in de chloorcompressie, waar de NCl3-concentratie veilig boven de 20 mg/kg kan uitkomen. Dit is conform de BREF Chlooralkali en de GEST 76/55 toegestaan. Daarnaast worden de NCl3-concentraties voortdurend gemonitord en worden alle in de BREF Chlooralkali en de GEST 76/55 beschreven technieken toegepast om de NCl3-concentratie in gasvormig chloor te minimaliseren. Eiseres stelt zich voorts op het standpunt dat deze onderdelen van haar installatie als voorbeeld zijn gebruikt bij de totstandkoming van de BREF Chlooralkali en de GEST 76/55. Indien al een risicobeoordeling nodig wordt geacht, dan stelt eiseres de volgende formulering voor:

“
de NCl3-concentratie in gasvormig gedroogd chloor mag niet hoger zijn dan 20 mg/kg. ”

8.3

Uit het deskundigenrapport van de StAB blijkt dat er geen risico’s zijn verbonden aan de productie, het gebruik en het transport van chloor, zolang de concentratie NCl3 onder de 20 mg/kg ligt. Dit betekent niet dat overschrijding van deze waarde tot een onveilige situatie leidt en deze concentratie kan dan ook niet als norm worden opgevat. De GEST 76/55 biedt dan ook geen grond voor het opnemen van de concentratie van 20 mg/kg NCl3 in vloeibaar chloor als norm in het vergunningvoorschrift. Ter plaatse van de voorkoeler kan niet aan deze norm worden voldaan, zodat ingevolge de GEST 76/55 een risicobeoordeling nodig is. Gelet op het voorhanden zijn van deze inzichten hoeft dit volgens de deskundige voor eiseres niet onnodig bezwarend te zijn. Verder volgt uit de GEST 76/55 dat een concentratie van 10.000 mg/kg NCl3 bij de productie van chloor in geen geval mag worden overschreden. Eiseres blijft ruim onder deze concentratie.

8.4

De rechtbank volgt de conclusie van de deskundige. Eiseres betoogt derhalve terecht dat de in het voorschrift genoemde concentratie NCl3 niet als norm mag worden gebruikt. Uit de GEST 76/55 volgt namelijk niet dat de concentratie NCl3 niet boven den 20 mg/kg mag liggen. Indien de concentratie NCl3 hoger is dan 20 mg/kg moet eiseres een risicobeoordeling uitvoeren. Deze verplichting is opgenomen in voorschrift 1.6.6.
De beroepsgrond slaagt. De rechtbank zal daarom het vergunningvoorschrift 1.6.2 vernietigen en verweerder de opdracht geven om zo nodig een alternatief vergunningvoorschrift op te leggen met inachtneming van het voorgaande. Het deskundigenrapport van de StAB biedt daarvoor voldoende aanknopingspunten.

9.1

Vergunningvoorschrift 1.6.3 luidt als volgt:

“
De H2-concentratie in gasvormig chloor mag niet hoger zijn dan 4 vol%. De H2-concentratie in de gasfase moet continu gemeten worden. ”

9.2

Eiseres betoogt dat zij niet aan dit voorschrift kan voldoen. De installatie is gebaseerd op multi-stage condensatie, zoals bedoeld in hoofdstuk 2.6.8 van de BREF Chlooralkali, zodat de installatie geschikt is voor hogere H2-concentraties dan de opgelegde maximale norm van 4 vol%. De eindcondensor is berekend tot 14 vol% waterstof in chloor en de explosiegrens wordt voortdurend gemeten met waterstof-analysers.

9.3

De deskundige van de StAB stelt dat het volgens paragraaf 7.2.3 van de GEST 06/317 acceptabel is om de laagste explosiegrens te overschrijden indien drukbestendige installaties worden gebruikt en hieraan berekeningen en een risicobeoordeling ten grondslag liggen. Verder moet de waterstofconcentratie na het verlaten van de elektrolysers en na de condensatiestappen continu worden gemeten in het chloorgas. Het vloeibaar maken van het geproduceerde chloorgas verloopt bij eiseres zoals is beschreven in de BREF Chlooralkali met een zogenaamd multi-stage proces. Aangezien het multi-stage proces zoals de BREF Chlooralkali vereist, drukbestendig is uitgevoerd hoeven de tweede en de eindcondensor niet aan de maximum concentratie-eis van 4 vol% waterstof te voldoen. In zoverre is het voorschrift niet toegesneden op de situatie bij eiseres. Wel is van belang dat eiseres inzichtelijk maakt dat de desbetreffende installatie-onderdelen zijn berekend op de druk die daarin kan worden verwacht. De deskundige acht het niet onnodig bezwarend om hierover duidelijkheid te geven.

9.4

De rechtbank ziet geen aanleiding om af te wijken van deze conclusie. Dit betekent dat het voorschrift niet is toegesneden op de situatie bij eiseres en het betoog van eiseres in zoverre slaagt. De rechtbank zal daarom het vergunningvoorschrift 1.6.3 vernietigen en verweerder de opdracht geven om zo nodig een nieuw vergunningvoorschrift op te leggen met inachtneming van het voorgaande.

10.1

Vergunningvoorschrift 1.6.5 luidt als volgt:

“
Na verlaten van de condensor moet het mengsel van chloor en waterstof zodanig worden verdund dat er na de condensor geen explosiegevaar is. Explosiegevaar moet overeenkomstig GEST 06/317 worden vastgesteld. ”

10.2

Eiseres betoogt dat als de grond gericht tegen voorschrift 1.6.3 terecht is voorgesteld, voorschrift 1.6.5 moet worden aangepast. De laatste zin kan dan komen te vervallen.

10.3

De deskundige van de StAB concludeert dat het voorschrift aansluit bij het multi-stage proces van eiseres voor het vloeibaar maken van het chloorgas, alsmede bij het monitoren van de waterstofconcentratie. Over de wijze waarop de monitoring moet plaatsvinden of over de wijze van vaststelling van het explosiegevaar zijn in de GEST 06/317 geen specifieke eisen opgenomen. Het doel van het voorschrift om het explosiegevaar vast te stellen, sluit aan bij de monitoring van eiseres met waterstof-analysers waarbij continu de waterstofconcentratie wordt bepaald. Het voorschrift sluit daarom aan bij het huidige multi-stage proces van eiseres voor het vloeibaar maken van het chloorgas, alsmede bij het monitoren van de waterstofconcentratie. In paragraaf 7.2.3 van de GEST 06/317 is wel een tabel opgenomen waarin de onderste en bovenste explosiegrenzen zijn gegeven voor waterstof afhankelijk van de temperatuur en het medium waarin het waterstof zich bevindt. Deze tabel geeft derhalve de concentratiegrens aan waaraan de concentratie waterstof moet voldoen na verdunning van het restgasmengsel om onder de explosiegrens te komen. Dit betekent dat paragraaf 7.2.3 van de GEST 06/317 van belang is.

10.4

De rechtbank ziet geen aanleiding om af te wijken van deze conclusie. Het vergunningvoorschrift sluit aan bij het multi-stage proces van eiseres. Daarnaast is paragraaf 7.2.3 van de GEST 06/317 van belang voor het bepalen van de verdunning van het restgasmengsel. De rechtbank is gelet hierop van oordeel dat verweerder terecht vergunningvoorschrift 1.6.5 heeft opgelegd. De beroepsgrond slaagt niet.

11.1

Vergunningvoorschrift 1.6.6 luidt als volgt:

“
Indien in een specifiek installatieonderdeel niet aan voorschrift 1.6.2, 1.6.3, 1.6.4 of 1.6.5 kan worden voldaan moet een risicostudie worden uitgevoerd. Deze risicostudie moet binnen 6 maanden na het in werking treden van deze beschikking ter goedkeuring aan het bevoegd gezag worden aangeboden. In deze studie moet worden ingegaan op de volgende elementen:

• Aard van de afwijking
• Gevolgen voor de risico’s voor het proces
• Gevolgen voor de externe risico’s
• De mitigerende en corrigerende maatregelen ”

11.2

Eiseres betoogt dat dit voorschrift overbodig is gelet op de beroepsgronden gericht tegen de vergunningvoorschriften 1.6.2, 1.6.3 en 1.6.5.

11.3

De deskundige van de StAB concludeert dat eiseres niet kan voldoen aan de opgelegde norm van 20 mg/kg NCl3 ter plaatse van de voorkoeler. Ingevolge de GEST 76/55 is daarom een risicobeoordeling nodig. Voorschrift 1.6.6 biedt de mogelijkheid om af te wijken van voorschrift 1.6.2 op basis van de onderbouwing met een risicostudie. Dit is anders ten aanzien van het proces van het vloeibaar maken van chloorgas in relatie tot de laagste explosiegrens van waterstofgas van 4 vol%. Eiseres moet slechts inzichtelijk maken dat de desbetreffende installatie-onderdelen zijn berekend op de druk die daarin kan worden verwacht. Een uitgebreide risicostudie zoals bedoeld in vergunningvoorschrift 1.6.6 is daarvoor volgens de deskundige niet noodzakelijk.

11.4

De rechtbank ziet geen aanleiding om af te wijken van deze conclusie. Dit betekent dat verweerder van eiseres terecht een risicobeoordeling verlangt over de verhoogde concentratie NCl3. Ten aanzien van waterstof is het van belang dat eiseres inzichtelijk maakt dat de desbetreffende installatie-onderdelen zijn berekend op de druk die daarin kan worden verwacht. Gelet op het deskundigenrapport verlangt verweerder echter ten onrechte een uitgebreide risicostudie. Dit betekent dat het vergunningvoorschrift in deze vorm geen stand kan houden. De beroepsgrond slaagt. De rechtbank zal daarom het vergunningvoorschrift 1.6.6 vernietigen en verweerder de opdracht geven een nieuw vergunningvoorschrift op te leggen met inachtneming van het voorgaande.

12.1

Vergunningvoorschriften 1.7.1 tot en met 1.7.4 luiden als volgt:

“
1.7.1

Binnen 12 maanden na het in werking treden van deze vergunning moet worden gerapporteerd hoe invulling is gegeven aan de aanbevelingen zoals deze zijn opgenomen in de GEST-documenten uit tabel 1. De rapportage moet ter goedkeuring aan het bevoegd gezag worden overgelegd. Hierbij moet nadrukkelijk worden ingegaan op de elementen uit voorschriften 1.7.2, 1.7.3 en 1.7.4.

Tabel 1: GEST Documenten

BBT document

Onderdelen

GEST 06/317 The Chlorine Reference Manual – 1st Edition, July 2008

Paragrafen 5.3, 5.7, 7.2, 9.2.1, 9.2.7, 9.4, 9.5.2, 9.5, 9.7

GEST 76/55 – Maximum Levels of Nitrogen Trichloride in Liquid Chlorine (12th Edition, February 2012)

Hoofdstuk 8 tot en met 10

GEST 73/17 Storage of Liquid Chlorine (7th Edition, January 2014)

Hoofdstuk 2 tot en met 5

GEST 73/25 Transport of Dry Chlorine by Pipeline (11th Edition, April 2014)

Hoofdstuk 4 tot en met 6

GEST 76/52 Equipment fort he Treatment of Gaseous Effluents Containing Chlorine (13th Edition, Juni 2013)

Hoofdstuk 3 tot en met 7

1.7.2

Als een aanbeveling uit een GEST-document uit voorschrift 1.7.1. een dwingend karakter heeft moet uit de rapportage naar aanleiding van voorschrift 1.7.1 blijken hoe deze aanbeveling wordt ingevuld. Indien een dwingende aanbeveling niet wordt opgevolgd moet uit de rapportage blijken waarom hieraan niet wordt voldaan en welke alternatieve maatregel is getroffen en of deze alternatieve maatregel als gelijkwaardige maatregel kan worden beschouwd.

Toelichting

Gelijkwaardig betekent dat de maatregel eenzelfde bescherming biedt ten aanzien van de risico’s voor het milieu als de aanbeveling uit het GEST-document.

1.7.3

Als een aanbeveling uit een GEST-document uit voorschrift 1.7.1 een niet dwingend karakter heeft moet uit de rapportage naar aanleiding van voorschrift 1.7.1 blijken of deze aanbeveling wordt opgevolgd.

1.7.4

Indien de alternatieve maatregelen die naar aanleiding van voorschrift 1.7.2 zijn aangedragen andere of grotere milieugevolgen heeft dan de aanbevelingen uit de GEST-documenten zoals deze in voorschrift 1.7.1 zijn benoemd moeten de andere en grotere milieugevolgen in de rapportage naar aanleiding van voorschrift 1.7.1 worden omschreven en gekwantificeerd. Deze alternatieve maatregelen met andere of grotere milieugevolgen moeten expliciet ter goedkeuring worden voorgelegd. ”

12.2

Eiseres betoogt dat deze voorschriften te ruim en onvoldoende duidelijk zijn geformuleerd. Voorts stelt eiseres zich op het standpunt dat als deze voorschriften al in stand blijven, de termijn van een jaar te kort is.

12.3

De deskundige van de StAB concludeert dat de verplichting die aan eiseres is opgelegd met betrekking tot de toetsing aan de GEST-documenten niet duidelijk is. Het onderscheid tussen zaken met een dwingend en een niet-dwingend karakter is niet helder, omdat in de GEST-documenten wordt gesproken over “should”, “could” en “must”. Verweerder heeft in de voorschriften onvoldoende duidelijk gemaakt wanneer sprake is van een aanbeveling met een dwingend karakter. De deskundige concludeert ten aanzien van de termijn dat de periode van twaalf maanden haalbaar moet zijn.

Het is niet noodzakelijk dat het eigen personeel het onderzoek moet uitvoeren. Hiervoor kan ook een externe partij worden ingeschakeld.

12.4

De rechtbank ziet geen aanleiding om af te wijken van deze conclusie. De rechtbank is van oordeel dat deze vergunningvoorschriften onvoldoende duidelijk maken wat van eiseres wordt verwacht. Dit is in strijd met de rechtszekerheid. Gelet op de door partijen gegeven toelichting ter zitting, ligt het in de rede dat eiseres en verweerder in onderling overleg concrete invulling geven aan de vergunningvoorschriften 1.7.1 tot en met 1.7.4. De beroepsgrond slaagt. De rechtbank zal daarom de vergunningvoorschrift 1.7.1 tot en met 1.7.4 vernietigen en verweerder de opdracht geven om zo nodig nieuwe vergunningvoorschriften op te leggen met inachtneming van het voorgaande.

13.1

Vergunningvoorschrift 1.8.2 luidt als volgt:

“
Binnen 12 maanden na het in werking treden van dit besluit moet een onderzoek worden uitgevoerd naar de mogelijkheid om het afblazen van overtollige waterstof te beperken. Het onderzoek moet voorzien worden van een implementatieplan voor de rendabele maatregelen met een terugverdientijd van minder dan 5 jaar. Deze maatregelen moeten conform het implementatieplan gerealiseerd worden. De resultaten van het uitgevoerde onderzoek moet uiterlijk 3 maanden na uitvoering van het onderzoek ter goedkeuring aan het bevoegd gezag zijn gezonden. ”

13.2

Eiseres betoogt dat het genoemde onderzoek in dit voorschrift nutteloos is. Zij stelt zich op het standpunt dat zij al minder emitteert dan het gemiddelde chloor producerende bedrijf in Europa en dat in haar energieplan al een voorwaardelijke maatregel is opgenomen om de emissie van waterstof te beperken.

13.3

De deskundige van de StAB concludeert dat het gevraagde onderzoek in lijn is met de BREF Chlooralkali en dat het onderzoek van eiseres naar de realisatie van een nieuwe installatie ter verbranding van waterstof kan worden beschouwd als een uitvoering van het voorschrift.

13.4

De rechtbank constateert op basis van het verhandelde ter zitting dat eiseres in 2018 een voorwaardelijke maatregel heeft ingevoerd en onderzoek heeft gedaan naar de resultaten hiervan. De uitkomsten van dit onderzoek hebben ertoe geleid dat de maatregel wordt uitgevoerd en niet langer voorwaardelijk is. Verweerder heeft, in navolging van de StAB, ter zitting bevestigd dat eiseres hiermee voldoet aan de voorwaarde. De rechtbank ziet gelet op deze omstandigheden geen reden om vergunningvoorschrift 1.8.2 te vernietigen. Daarbij is ook in aanmerking genomen dat het vereiste onderzoek in lijn is met de BREF Chlooralkali. De beroepsgrond slaagt niet.

14.1

Vergunningvoorschrift 1.8.3 luidt als volgt:

“
Binnen 12 maanden na het in werking treden van dit besluit moet een onderzoek worden uitgevoerd waarin overtuigend wordt aangetoond dat:

• de chloorvernietiging een grootte heeft die geschikt is voor het worstcasescenario (afkomstig uit een risicobeoordeling zoals beschreven in paragraaf 4.3.5.1 van de BREF Chlooralkali), wat betreft de hoeveelheid chloor en debiet van het geproduceerde chloor (absorptie van de volledige productie van de cellenzaal die lang genoeg duurt tot dat de installatie wordt stilgelegd);
• dat de grootte van de gaswasvloeistofvoorraad en –opslagcapaciteit die voldoende is om te allen tijde voor extra vloeistof te zorgen;
• dat het ontwerp het onmogelijk maakt dat bij gevulde kolommen overstroming kan optreden en dat de gaswasvloeistof naar het chloorsysteem terugstroomt;
• wordt voorzien in het gebruik van reserveapparatuur, een extra gaswasser in serie met de gaswasser die wordt gebruikt, een noodtank met gaswasvloeistof die de gaswasser door middel van de zwaartekracht aanvult, reserveventilatoren die klaar zijn voor gebruik en reservepompen die klaar zijn voor gebruik;
• voorzien is in een monitorings- en alarmsysteem voor de volgende parameters:

a)
chloor in de uitlaat van de absorptie-eenheid en de omringende zone;

b)
temperatuur van de gaswasvloeistoffen;

c)
redoxpotentiaal en de alkaliteit van de gaswasvloeistoffen;

d)
zuigdruk;

e)
debiet van de gaswasvloeistoffen.

Voor zover niet aan bovenstaande wordt voldaan, moet het onderzoek voorzien zijn van een implementatieplan dan wel een onderbouwing van de gelijkwaardigheid van een alternatieve maatregel. Deze maatregelen moeten conform het implementatieplan gerealiseerd worden. De resultaten van het uitgevoerde onderzoek moet uiterlijk 3 maanden na uitvoering van het onderzoek ter goedkeuring aan het bevoegd gezag zijn gezonden. ”

14.2

Eiseres betoogt dat zij een BBT-toets heeft ingediend waarin zij heeft aangegeven op welke wijze aan BBT-conclusie 8 wordt voldaan. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de BBT-toets voldoende duidelijk is en dat verweerder niet heeft aangegeven wat daaraan ontbreekt, zodat het voorschrift niet noodzakelijk is.

14.3

De deskundige van de StAB concludeert dat eiseres weliswaar een BBT-compliance toets heeft uitgevoerd, maar dat onvoldoende blijkt op welke manier aan de eigenschappen van het voorschrift wordt voldaan. Het is daardoor onduidelijk of eiseres aan het voorschrift voldoet en hiervoor is nader onderzoek noodzakelijk. Volgens de deskundige zal de onderbouwing van de gelijkwaardigheid van alternatieve maatregelen geen onevenredige verzwaring van de rapportageverplichting geven.

14.4

De rechtbank ziet geen aanleiding om af te wijken van deze conclusie. Dit betekent dat ervan moet worden uitgegaan dat het vergunningvoorschrift noodzakelijk is. De beroepsgrond faalt.

15. Uit de overwegingen 7, 8.4, 9.4, 11.4 en 12.4 volgt dat het beroep gegrond is. De rechtbank ziet daarom aanleiding om de vergunningvoorschriften 1.3.3, 1.3.4, 1.5.1, 1.6.2, 1.6.3, 1.6.6 en 1.7.1 t/m 1.7.4 te vernietigen. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.

16. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

17. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.280,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na verslag deskundigenonderzoek, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

• verklaart het beroep gegrond;
• vernietigt het bestreden besluit met betrekking tot de vergunningvoorschriften 1.3.3, 1.3.4, 1.5.1, 1.6.2, 1.6.3, 1.6.6 en 1.7.1 t/m 1.7.4;
• draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
• draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiseres te vergoeden;
• veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.280,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, voorzitter, en mr. F.X. Cozijn en
mr. J.E. van den Brink, leden, in aanwezigheid van mr. F.M.E. Schulmer, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 februari 2019.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.