ECLI:NL:RBDHA:2019:10919

Uitspraak

Rechtbank DEN HAAG

Team kanton Den Haag

Zaaknr.: 7743299 RP VERZ 19-50283

16 augustus 2019

Beschikking op verzoekschrift ex artikel 36 WOR in de zaak van:

De Ondernemingsraad Bedrijfsvoering Belastingdienst,gevestigd en kantoorhoudende te Utrecht,

hierna te noemen: de ORBB,

verzoekende partij,

gemachtigde: mr. S.F.H. Jellinghaus (De Voort advocaten)

tegen

De Staat der Nederlanden,in het bijzonder het Ministerie van Financiën,

gevestigd en kantoorhoudende te Den Haag,

hierna te noemen: de Staat,
verwerende partij,

gemachtigden: mevr. mr. M.B. de Witte-Van den Haak en mevr. mr. A.A.T.M. de Jong (Pels Rijcken)

1.De procedure

1.1

De kantonrechter heeft kennis genomen van:

het verzoekschrift, ingekomen bij de griffie op 3 mei 2019 met elf producties (nrs. 1 tot en met 11);
het verweerschrift met 30 producties (nrs. 1 tot en met 30);
de brief van de gemachtigde van de ORBB van 11 juli 2019 met een aanvullende productie (nr. 11);
de brief van de gemachtigde van de Staat van 12 juli 2019 met een aanvullende productie (nr. 31).

1.2

Op 12 juli 2019 heeft de mondelinge behandeling plaatsgevonden. Bij die gelegenheid zijn namens de ORBB de heer [betrokkene 1] alsmede de gemachtigde van de ORBB verschenen en zijn namens de Staat de heer [betrokkene 2] en de gemachtigden van de Staat verschenen. De gemachtigden hebben wederzijds pleitnota’s overgelegd. Van het verhandelde tijdens de mondelinge behandeling heeft de griffier zakelijke aantekeningen gemaakt.

1.3

Het verzoekschrift is aanvankelijk mede ingediend door de Ondernemingsraad Switch, maar nog voor de mondelinge behandeling van het verzoekschrift heeft deze ondernemingsraad zijn verzoek tegen de Staat ingetrokken.

1.4

Uitspraak is bepaald op heden.

2.De feiten

2.1

Het directoraat-generaal Belastingdienst (‘DGBD’ of ‘de Belastingdienst’) is een organisatieonderdeel van het Ministerie van Financiën, belast met de uitvoering van de belastingwetgeving (inclusief toeslagen) en de douanewetgeving. Het DGBD is verantwoordelijk voor de heffing, controle en inning van de rijksbelastingen, houdt toezicht op de in- en uitvoer van goederen, is belast met de opsporing van (belasting)fraude en keert toeslagen uit. Binnen het DGBD zijn in totaal ongeveer 30.000 medewerkers werkzaam.

2.2

Als gevolg van een kabinetsbeslissing van 27 januari 2017 naar aanleiding van het Rapport van de Commissie Onderzoek Belastingdienst wordt een nieuwe topstructuur binnen het DGBD ingevoerd, waarbij de rollen, taken en bevoegdheden van de Belastingdienst opnieuw worden vastgesteld. De kern van de nieuwe structuur is dat de Belastingdienst weer volledig wordt geïntegreerd binnen het Ministerie van Financiën.

2.3

Op grond van een besluit van de Minister van Financiën van 20 september 2017 is de directeur-generaal Belastingdienst (DG) belast met de implementatie van de nieuwe topstructuur. Op 5 december 2018 heeft de DG het ‘Organisatiebesluit directoraat generaal Belastingdienst 2018’ genomen, waarmee de nieuwe organisatiestructuur wordt ingevoerd.

2.4

De nieuwe topstructuur kent drie lagen, te weten de uitvoerende taken door de primaire processen (‘Uitvoering’), de strategie, kaders en uitvoeringsbeleid, waarvoor de concerndirecties verantwoordelijk zijn (‘Kaderstelling’) en de ondersteunende taken, die worden uitgevoerd door de Corporate Diensten en Shared Services Organisaties (‘Ondersteuning’). De nieuwe topstructuur is nader uitgewerkt en beschreven in hoofdstuk 5 van het document ‘Topstructuur van het directoraat-generaal Belastingdienst van 13 september 2018’.

2.5

Alle organisatieonderdelen die verband houden met het primaire proces (belastingheffing, controleren en innen, toezicht op in- en uitvoer van goederen, opsporing van fraude en uitkeren van toeslagen) worden aangestuurd door de DG. Alle organisatieonderdelen die niet vallen onder het primaire proces worden aangestuurd door de plaatsvervangend directeur-generaal (pDG). De bevoegdheden van de DG en pDG zijn vastgelegd in het ‘Mandaatbesluit (van de DG) Directoraat Generaal Belastingdienst 2018’ van 5 december 2018.

2.6

Als gevolg van de organisatiewijziging dient de medezeggenschapsstructuur van de Belastingdienst opnieuw te worden vormgegeven. Binnen het primaire proces zijn negen (nieuwe) ondernemingsraden ingericht. Beoogd wordt voor de organisatieonderdelen, die geen deel uitmaken van het primaire proces, één ondernemingsraad in te richten, de Ondernemingsraad Kadestelling en Ondersteuning (de ORKO). Alle ondernemingsraden binnen de Belastingdienst worden overkoepeld door een groepsondernemingsraad DG Belastingdienst (GOR) alsmede een departementale ondernemingsraad Ministerie van Financiën (DOR), waaronder naast de GOR de Ondernemingsraad Kerndepartement (Ministerie van Financiën) valt. In de GOR krijgt de ORKO 19 van de in totaal 185 zetels.

2.7

De ORKO wordt ingericht voor de medewerkers, die werken bij de Concerndirecties, Corporate Diensten, de Shared Services Organisaties, het Bureau DG en het Bureau Investeringsagenda van de Belastingdienst. In totaal betreft dit tezamen 13 organisatieonderdelen, waar ongeveer 3.000 medewerkers werkzaam zijn.

2.8

Tussen 4 en 18 juni 2019 hebben ondernemingsraadverkiezingen voor de ORKO plaatsgevonden, waarbij de 19 leden van de ORKO zijn verkozen. Van de 19 leden van de ORKO zijn tien leden herkozen uit ondernemingsraden, die als gevolg van de reorganisatie verdwijnen.

2.9

De ORBB is destijds ingesteld op basis van de oude topstructuur van de Belastingdienst, die inmiddels is opgeheven. De ORBB bestaat in feite alleen nog in het kader van de onderhavige procedure.

3.Het verzoek, de onderbouwing daarvan en het verweer

3.1

De ORBB verzoekt de Rechtbank, team kanton, om bij beschikking voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad voor recht te verklaren dat het besluit om één ondernemingsraad (OR Kaderstelling en Ondersteuning) in te stellen voor de organisatieonderdelen Concerndirecties, Corporate Diensten, de Shared Services Organisaties, het Bureau DG en het Bureau Investeringsagenda nietig is alsmede [de Staat] te verplichten om zich te onthouden van handelingen die strekken tot uitvoering of toepassing van het nietige besluit alsmede alle reeds verrichte uitvoeringshandelingen terug te draaien binnen 7 dagen na het wijzen van de beschikking.

3.2

De ORBB onderbouwt zijn verzoek met de stelling dat de verschillende organisatieonderdelen van de Belastingdienst, die weliswaar ieder vanuit zijn eigen taken en bevoegdheden ondersteunend zijn aan het primaire proces, onvoldoende samenhang vertonen om te kunnen spreken van één onderneming, waarvoor één ondernemingsraad kan worden of dient te worden ingesteld. Daarmee is de gekozen medezeggenschapsstructuur strijdig met de Wet op de Ondernemingsraden (WOR).

3.3

De Staat voert verweer tegen de stellingen van de ORBB. Voor zover van belang voor de beslissing zal het verweer van de Staat hieronder besproken worden.

4.De beoordeling

De ontvankelijkheid van de ORBB

4.1

De Staat stelt zich primair op het standpunt dat de ORBB niet-ontvankelijk dient te worden verklaard bij gebrek aan belang, omdat inmiddels de leden van de ORKO zijn verkozen en de Staat, gelet op het feit dat de ORBB in een voorafgaand overleg op 8 maart 2019 geen bezwaar heeft gemaakt tegen de verkiezingen voor de ORKO en het feit dat de ORBB geen reactie heeft gegeven op het voorlopig reglement van de ORKO, erop mocht vertrouwen dat de ORBB zijn bezwaren tegen het instellen van de ORKO heeft laten varen.

4.2

Die stelling van de Staat volgt de kantonrechter niet. Met name ook uit het verslag van het overleg van 8 maart 2019 valt op te maken dat de ORBB zich realiseert dat in verband met het inrichten van de nieuwe topstructuur ook een nieuwe medezeggenschapsstructuur dient te worden ingericht als vervanging voor de oude structuur, op grond waarvan de ORBB destijds is ingesteld. In de plaats van de ORBB dient dus een andere medezeggenschapsstructuur te worden gekozen. Uit het verslag blijkt dat de ORBB er niet van overtuigd is dat de ORKO wat dat betreft recht doet aan de uitgangspunten van de WOR en dat een andere medezeggenschapsstructuur meer recht kan doen aan de uitgangspunten van de WOR, overigens zonder daarvoor een concrete andere structuur voor te staan. In dat licht kan niet gezegd worden dat de ORBB door overigens geen bezwaar te maken tegen de verkiezingen voor de ORKO dan wel tegen het voorlopig reglement voor de ORKO heeft ingestemd met die medezeggenschapsstructuur en al helemaal niet dat de ORBB daarmee
expliciet(cf. punt 3.4 van het verweerschrift) zou hebben ingestemd. De ORBB is dus ontvankelijk in zijn verzoek.

De inhoudelijke beoordeling van het verzoek

4.3

Wat partijen in de deze procedure in feite uiteen houdt is de vraag of de instelling van de ORKO de juiste wijze is om invulling te geven aan de uitgangspunten van de WOR als het gaat om de ondersteunende organisatieonderdelen van de Belastingdienst in de nieuwe topstructuur. De Staat is van mening dat dat het geval is, de ORBB zet daar vraagtekens bij.

4.4

Bij een procedure als deze is het enerzijds een gegeven maar anderzijds ook een handicap dat de definitie in de WOR van het begrip ‘onderneming’ in wezen niet aansluit bij organisatorische verbanden als de ondersteunende organisatieonderdelen van een (niet-commerciële) organisatie als de Belastingdienst, die alleen een interne rol hebben en niet naar buiten treden. De definitie van ‘onderneming’ in de WOR (artikel 1, lid 1 onder c.) luidt immers:
Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder: (…) c. onderneming: elk in de maatschappij als zelfstandige eenheid optredend organisatorisch verband waarin krachtens arbeidsovereenkomst of krachtens publiekrechtelijke aanstelling arbeid wordt verricht; Het is maar de vraag of de ondersteunende diensten van de Belastingdienst (gezamenlijk) aan te merken zijn als ‘
in de maatschappij als zelfstandige eenheid optredend(e) organisatorisch(e) verband(en)’.

4.5

Deze definitie van ‘onderneming’ in de WOR stamt reeds uit de begintijd van de WOR, toen de regelgeving met betrekking tot medezeggenschap zich nog vooral richtte op commerciële ondernemingen. Nadien heeft het toepassingsgebied van de WOR zich uitgebreid naar niet-commerciële organisaties en (ook) naar overheidsorganisaties. De vraag is dus hoe het begrip ‘onderneming’ dient te worden uitgelegd in niet-commerciële of overheidsorganisaties om een goede toepassing van de WOR in dit soort organisaties te waarborgen.

4.6

In het kader van deze procedure dient daarom de vraag te worden beantwoord of de keuze van de Staat om het geheel van ondersteunende diensten bij de Belastingdienst aan te merken als één onderneming past binnen de definitie van ‘onderneming’ en of daarmee wordt bereikt dat de medezeggenschap binnen de ondersteunende diensten van de Belastingdienst op de beste manier vorm wordt gegeven.

4.7

Voor organisaties die zich niet duidelijk in het maatschappelijk verkeer als een eenheid manifesteren leidt uiteindelijk de vraag of (een geheel van) organisatieonderdelen, zoals de ondersteunende diensten van de Belastingdienst, aan te merken zijn als een ‘onderneming’ tot een arbitrair antwoord. Het is niet ondenkbaar dat verschillende keuzes kunnen worden gemaakt, dan wel dat demarcaties binnen de organisatie op verschillende manieren kunnen worden toegepast, die allemaal passen binnen het raamwerk van de WOR en leiden tot een goede toepassing van de WOR. Daarbij geldt dat er evenveel voor valt te zeggen dat een afzonderlijk organisatieonderdeel een afzonderlijke onderneming is als dat een samenstel van organisatieonderdelen één onderneming in de zin van de WOR is. Of de juiste keuze is gemaakt zal daardoor ook nooit meer dan marginaal getoetst kunnen worden aan de hand van de vraag (a) of op een juiste wijze invulling wordt gegeven aan de uitgangspunten van de WOR en (b) of er alternatieven denkbaar waren, waarmee een betere invulling aan de uitgangspunten van WOR kan worden bereikt.

4.8

Op grond van artikel 4 WOR is het uiteindelijk de verplichting van de ondernemer (in dit geval de Staat) om een ondernemingsraad voor de werknemers werkzaam bij de ondersteunende diensten van de Belastingdienst in te stellen. Het is aan de ondernemer (de Staat) om daartoe een keuze te maken die recht doet aan een goede werking van de WOR. Vanzelfsprekend moeten voor die keuze belanghebbenden, zoals de ORBB, zich kunnen uitlaten, maar het is uiteindelijk aan de Staat om daarin te beslissen. Deze beslissing kan, zoals in dit geval, door de rechter getoetst worden.

4.9

Uit de vele overgelegde gespreksverslagen is duidelijk dat partijen uitvoerig overleg hebben gevoerd over de invulling van de medezeggenschap voor de ondersteunende diensten binnen de Belastingdienst en dat zowel de Staat als de ORBB hebben geworsteld (en nog worstelen) met de invulling van die medezeggenschapsstructuur. Uiteindelijk heeft de DG na een laatste uitvoerige vergadering over dit onderwerp op 8 maart 2019 de knoop doorgehakt (zie zijn brief van 12 maart 2019, productie 17 bij verweerschrift) en ervoor gekozen om voor alle ondersteunde diensten één ondernemingsraad in te stellen: de ORKO. Intussen hebben verkiezingen voor de ORKO plaatsgevonden en zijn de gekozen leden geïnstalleerd.

4.1

In de afweging van hetgeen de ORBB heeft gesteld ter ondersteuning van het standpunt dat de gekozen structuur strijdig is met de WOR en hetgeen de Staat heeft toegelicht ten aanzien van de samenhang van de verschillende ondersteunende diensten binnen de Belastingdienst, komt de kantonrechter tot het oordeel dat de Staat in redelijkheid heeft kunnen komen tot het besluit om voor alle ondersteunende diensten gezamenlijk de ORKO in te stellen. De onderlinge samenhang wordt gevonden in de omstandigheid dat alle 13 organisatieonderdelen ondersteunend zijn aan het primaire proces van de Belastingdienst. De kantonrechter weegt in dit verband mee dat in deze keuze de ORKO, gelet op de gezamenlijke omvang van de ondersteunende diensten, in de GOR een redelijk tegenwicht kan bieden ten opzichte van de negen andere bedrijfsonderdelen van de Belastingdienst, waarvoor in de nieuwe structuur een ondernemingsraad is ingesteld. Wellicht dat een andere keuze ook tot een goede toepassing van de WOR kan leiden, maar de gemaakte keuze is zeker verdedigbaar en daarmee dus niet strijdig met de WOR. In die zin is de in rechtsoverweging 4.7 onder (a) genoemde vraag bevestigend beantwoord.

4.11

In het licht van het voorgaande overweegt de kantonrechter nog dat de ORBB op zichzelf genomen een juist standpunt inneemt, wanneer hij stelt dat de verschillende organisatieonderdelen noch individueel noch gezamenlijk een onderneming in de zin van artikel 1, lid 1 onder c. van de WOR zijn en dat de verschillende organisatieonderdelen niet over één kam zijn te scheren. Dat neemt echter niet weg dat ook voor deze organisatieonderdelen uitvoering moet worden gegeven aan de WOR.

4.12

Vervolgens komt de onder (b) in rechtsoverweging 4.7 genoemde vraag aan bod of er wellicht andere of betere alternatieven voorhanden zijn. Daartoe overweegt de kantonrechter dat de ORBB weliswaar zijn bezwaren tegen de instelling van de ORKO in zijn huidige vorm kenbaar heeft gemaakt, maar dat hij heeft nagelaten aan te tonen dan een andere keuze de voorkeur zou moeten verdienen, omdat daarmee een betere invulling van de medezeggenschap voor de ondersteunende diensten van de Belastingdienst bereikt kan worden. Een alternatief zou kunnen zijn om voor de verschillende ondersteunende diensten steeds afzonderlijke ondernemingsraden in te stellen, maar of dat de goede werking van de WOR ten goede komt valt te betwijfelen. Overigens noemt de ORBB dit alternatief niet als een medezeggenschapsstructuur die de voorkeur zou moeten genieten boven de door de Staat gekozen structuur.

4.13

Tenslotte dient nog de stelling van de ORBB dat de ‘medezeggenschap de zeggenschap volgt’ besproken te worden. Omdat de feitelijke zeggenschap binnen het DGBD nog niet veranderd is, zou de gekozen medezeggenschapsstructuur reeds vooruitlopen op een zeggensschapsstructuur, die nog geen realiteit is. Die stelling heeft de Staat voldoende weerlegd. Duidelijk is dat de structuurwijziging vrijwel voltooid is, zeker nadat de DG op 5 december 2018 de nieuwe organisatiestructuur heeft ingevoerd en het Mandaatbesluit heeft genomen. In die zin is de invoering van de nieuwe medezeggenschapsstructuur het sluitstuk van de reorganisatie.

4.14

Naar het oordeel van de kantonrechter is de keuze van de Staat om de medezeggenschap voor alle ondersteunende diensten van de Belastingdienst tezamen vorm te geven via één ondernemingsraad, de ORKO, dus een redelijkerwijs te billijken keuze, die past binnen de goede toepassing van de WOR. De slotsom in deze procedure is dat het verzoek van de ORBB zal worden afgewezen.

Kostenveroordeling

4.15

Voor een veroordeling van de ORBB in de proceskosten is geen plaats, gelet op artikel 22a WOR.

5.De beslissing

De kantonrechter:

- wijst het verzoek van de OR af.

Deze beschikking is gegeven door kantonrechter mr. C.W.D. Bom en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 16 augustus 2019 in tegenwoordigheid van de griffier.