Uitspraak
REchtbank DEN Haag
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 19/5754 en 19/5895
uitspraak van de voorzieningenrechter van 10 oktober 2019 op de verzoeken om een voorlopige voorziening van
1 . [verzoeker 1] ( [verzoeker 1] )te [plaats ] ,
(gemachtigde: mr. M. van Duijn),
2 . [verzoeker 2] ( [verzoeker 2] )te [plaats ] ,
(gemachtigde: mr. B.N. Kloostra),
verzoeksters,
tegen
het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, verweerder
(gemachtigde: mr. W.M. Lambooij).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde-partij], te Den Haag, belanghebbende.
[derde-partij], te Den Haag, belanghebbende.
(gemachtigde: [A] )
Procesverloop
Bij besluit van 4 september 2018, verzonden op 12 september 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het “Faunabeheerplan knobbelzwaan Zuid-Holland 2018-2024” (faunabeheerplan) goedgekeurd voor de periode van 1 november 2018 tot en met 31 oktober 2024 op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb).
Bij besluit van 4 juni 2019, verzonden 12 juni 2019, (bestreden besluit 1) heeft verweerder de bezwaren van verzoekers gedeeltelijk gegrond verklaard en daarbij het besluit van
4 september 2018 herroepen.
Bij besluit van eveneens 4 juni 2019 (bestreden besluit 2) heeft verweerder het “Aangepaste Faunabeheerplan knobbelzwaan Zuid-Holland 2018-2024” (het aangepaste faunabeheerplan) goedgekeurd voor de periode van 15 juni 2019 tot en met 31 oktober 2024 op grond van de Wnb.
Verzoeksters hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld (zaaknummers SGR 19/4671 respectievelijk 19/4665). Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen (zaaknummers SGR 19/5754 respectievelijk 19/5895).
De verzoeksgronden zijn nadien aangevuld.
Belanghebbende heeft een zienswijze ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 september 2019.
Namens [verzoeker 1] is verschenen [B] , bijgestaan door haar gemachtigde. Namens de [verzoeker 2] is verschenen [C] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [D] , werkzaam bij [X] te [plaats ] . Belanghebbende heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2.1
Bij besluit van 19 november 2013 heeft verweerder aan belanghebbende op grond van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de destijds geldende Flora- en faunawet onder voorschriften ontheffing verleend voor, voor zover thans van belang, het in de periode van 1 oktober tot en met 31 mei verjagen en doden van knobbelzwanen op percelen met ingezaaid gras, graszoden, graszaad en koolzaad, het in de periode van 15 november tot en met 31 mei verjagen en doden van knobbelzwanen op percelen met gras en granen, en het verjagen en doden van knobbelzwanen op of in de onmiddellijke nabijheid van wegen of fietspaden. De ontheffing was geldig in de gehele provincie Zuid-Holland tot en met 31 mei 2018.
2.2
Op 19 mei 2018 heeft belanghebbende het faunabeheerplan ingediend bij verweerder, met het verzoek dit plan goed te keuren.
2.3
Bij het primaire besluit heeft verweerder het faunabeheerplan goedgekeurd voor de periode van 1 november 2018 tot en met 31 oktober 2024. Verzoeksters hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen (zaaknummers: SGR 19/5754 en 18/7339).
Bij uitspraak van 22 november 2018 heeft de voorzieningenrechter het primaire besluit geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
2.4
Op 6 mei 2019 heeft belanghebbende het aangepaste faunabeheerplan ingediend bij verweerder, met het verzoek dit goed te keuren.
3.1
Bij bestreden besluit 1 heeft verweerder de bezwaren van verzoeksters, conform het advies van de bezwarencommissie (de commissie) van 30 januari 2019, gedeeltelijk gegrond verklaard en daarbij het primaire besluit herroepen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de getaxeerde schade terecht als maatstaf is gehanteerd in het faunabeheerplan en voorts dat terecht een bedrag van ten minste € 250,- als maatstaf voor belangrijke schade wordt gehanteerd. Gelet op de schade aan gewassen als groente, mais, granen, gras en koolzaad wordt veroorzaakt, is bestrijding van de knobbelzwaan noodzakelijk.
Doden mag slechts plaatsvinden nadat de in het plan opgenomen passende en doeltreffende preventieve maatregelen zijn ingezet. Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat aannemelijk is dat jachthouders in staat zijn overdag knobbelzwanen van kleine en wilde zwanen te onderscheiden, gelet op de specifieke soortkenmerken, kennis waarvan een verplicht onderdeel vormt van het jachtexamen. Voorafgaand aan het schieten dient geïnventariseerd te worden welke soorten zich in de groep bevinden.
3.2
Bij bestreden besluit 2 heeft verweerder het aangepaste faunabeheerplan goedgekeurd voor de periode van 15 juni 2019 tot en met 31 oktober 2024 op grond van de Wnb.
Het faunabeheerplan is naar aanleiding van het advies van de commissie op de volgende punten gewijzigd:
- het gebruik van slag-, snij- of steekwapens is onder voorwaarden geoorloofd, maar het gebruik van snijwapens is niet toegestaan;
- er mag niet worden gejaagd vóór zonsopopgang en na zonsondergang;
- de aan het faunabeheerplan toegevoegde aanvullende toelichting maakt integraal onderdeel uit van het aangepaste faunabeheerplan;
- alleen jachtaktehouders die een training hebben gevolgd mogen slag- of steekwapens gebruiken.
Het goedkeuringsbesluit heeft tevens betrekking op de niet aangepaste delen van het faunabeheerplan, aldus verweerder.
4. Verzoeksters voeren aan dat het in het faunabeheerplan beschreven beheer weliswaar is gericht op de knobbelzwaan, maar dat de uitvoering van dit beheer grote risico’s voor de populatie van vooral de ernstig bedreigde en daarom beschermde kleine zwaan met zich meebrengt. Kleine zwanen komen regelmatig voor in gemengde groepen met knobbelzwanen. Verstoren van kleine zwanen is verboden en in strijd met artikel 3.5, tweede lid, van de Wnb en volgens verzoeksters is niet aannemelijk dat jachthouders - ondanks het verplichte jachtexamen - de verschillende soorten van elkaar kunnen onderscheiden op schotafstand. Zij wijzen erop dat blijkens onderzoek meer dan 22% van de kleine zwanen schothagel in het lijf heeft. Nederland is volgens verzoeksters essentieel en van groot internationaal belang voor de overwintering van de kleine zwaan, omdat bijna 2/3 van de wereldpopulatie hier overwintert. Ter onderbouwing van hun standpunten hebben verzoeksters verwezen naar verklaringen van [E] van 11 en 14 november 2018. Naar de mening van verzoeksters is het stellen van aanvullende voorwaarden noodzakelijk. Zo dient er (1) geen afschot van knobbelzwanen plaats te vinden in de periode van oktober tot en met maart, waarin de kleine zwanen in Nederland zijn en (2) geen afschot te worden toegestaan van vliegende zwanen.
Tevens bestrijden verzoeksters onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 18 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2824) dat de noodzaak tot de bestrijding bestaat. Volgens hen bestaat er geen causaal verband tussen de omvang van de populatie knobbelzwanen en de omvang van de schade. Bij de beoordeling of een soort voor ernstige schade aan landbouwgewassen zorgt moet naar de mening van verzoeksters op grond van artikel 9 van de Vogelrichtlijn alleen de daadwerkelijke belangrijke schade worden betrokken en niet de getaxeerde schade. Ook bestrijden ze dat bij alle door verweerder genoemde gewastypen schade wordt ondervonden. Daarnaast blijkt uit tabel 3 van dat plan dat de afgelopen 6 jaar geen sprake was van schade in de maanden oktober, november en december, zodat verweerder op basis van die gegevens niet mocht concluderen dat zich in die maanden schade voordoet. Voorts is afschot in de gehele provincie toegestaan, terwijl in de meeste wildbeheereenheden geen dreigende of ernstige schade aannemelijk is gemaakt. Verder heeft verweerder volgens verzoeksters niet aangetoond dat er geen andere bevredigende oplossing is voor het voorkomen en/of beperken van schade door knobbelzwanen dan het voorgestelde beheer. Er blijkt immers nergens uit dat alternatieve verjagingsmiddelen zijn ingezet om schade te vorkomen. Het verjagen van knobbelzwanen met roofvogels is uit het oogpunt van het welzijn van zowel de zwanen als de roofvogels af te wijzen. Het gebruik van slag- en steekwapens bij gewonde knobbelzwanen leidt tot onontkoombaar langdurig lijden, hetgeen in strijd is met artikel 3.24, eerste lid, van de Wnb. Voorts stellen verzoeksters dat alle bestuursleden van de faunabeheereenheid jachthouders zijn, hetgeen in strijd is met artikel 3.12, tweede lid, van de Wnb. De ontheffing is dan ook verleend op grond van een faunabeheerplan dat in strijd met dit voorschrift tot stand is gekomen. Ten slotte stellen verzoeksters dat er al jaren geen controle door de omgevingsdienst plaatsvindt op het beheer van knobbelzwanen.
5. In haar uitspraak van 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:875) heeft de Afdeling overwogen dat de goedkeuring van een faunabeheerplan een rechtshandeling is voor zover dat betrekking heeft op de landelijke en provinciale vrijstellingen voor schadebestrijding en de jacht. In zoverre is een goedkeuringsbesluit een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb dat vatbaar is voor bezwaar en beroep, aldus de Afdeling.
Dit betekent dat verzoeksters tegen de bestreden besluiten beroep konden instellen.
6. Naar voorlopig oordeel kunnen beide bestreden besluiten van 4 juni 2019 tezamen als één besluit worden aangemerkt, aangezien bij bestreden besluit 1 het primaire besluit slechts is herroepen en bij bestreden besluit 2 het gewijzigde faunabeheerplan is goedgekeurd.
7. De voorzieningenrechter stelt vast dat bij de Verordening vrijstelling is verleend van het verbod als bedoeld in artikel 3.1 van de Wnb om knobbelzwanen te doden. De vrijstellingsregeling staat op grond van voorschrift 7 van bijlage 7 bij de Verordening uitvoering Wet Natuurbescherming Zuid-Holland (de Verordening) het doden en vangen van knobbelzwanen ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen toe op percelen met ingezaaid gras, graszoden, graszaad en koolzaad in de periode van 1 oktober tot en met
31 mei en op percelen met gras en granen in de periode van 15 november tot en met 31 mei.
Van de vrijstelling kan pas gebruik worden gemaakt nadat het faunabeheerplan is goedgekeurd. Nu bestreden besluit 2 het afschieten van knobbelzwanen mogelijk maakt met ingang van 1 oktober 2019, hetgeen tot een onomkeerbaar gevolg leidt, hebben verzoeksters naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende spoedeisend belang.
8. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter leent hetgeen is aangevoerd over de samenstelling van het bestuur van de Faunabeheereenheid zich niet voor beantwoording in voorlopige voorziening, omdat daarvoor nader onderzoek nodig is.
9.1
De voorzieningenrechter zal zich concentreren op het betoog van verzoeksters dat de in het aangepaste faunabeheerplan opgenomen beheermaatregelen met betrekking tot de knobbelzwaan zullen leiden tot het opzettelijk verstoren en bejagen van de beschermde kleine zwaan. Verweerder heeft zich ter zitting in dat kader op het standpunt gesteld dat het aangepaste faunabeheerplan alleen ziet op de knobbelzwaan en dat eventuele gevolgen voor de kleine zwaan aangemerkt moeten worden als een uitvoeringskwestie, zodat die in deze procedure buiten beschouwing dienen te blijven.
9.2
De voorzieningenrechter stelt vast dat het aangepaste faunabeheerplan alleen beheermaatregelen bevat ten aanzien van de knobbelzwaan en niet ten aanzien van de kleine zwaan. In beginsel kan aan gevolgen voor andere diersoorten zoals de kleine zwaan dan ook niet worden toegekomen. Dit wordt evenwel anders, indien de wijze waarop beide zwaansoorten voorkomen zou maken dat de beheermaatregelen jegens de knobbelzwaan eveneens de kleine zwaan zullen treffen. Daarvan kan sprake zijn, indien zij leven in gemengde groepen. In dat kader is van belang dat de kleine zwaan een strikt te beschermen diersoort is, die voorkomt op bijlage II bij het Verdrag van Bern. Op grond van artikel 3.5 van de Wnb is in een dergelijk geval het opzettelijk doden, vangen of verstoren van de diersoort verboden.
9.3
Door verzoeksters is aangevoerd dat in groepen knobbelzwanen zich zeer geregeld ook kleine zwanen bevinden, zodat deze groepen veelal gemengd van samenstelling zijn. Ter onderbouwing hebben zij hebben diverse foto’s ingebracht en verklaringen van 11 november 2018 en 14 november 2018 van [E] , soorten coördinator kleine zwaan van de Swan Specialist Group van wetlands International/International Union of Conservation of Nature (IUCN). De voorzieningenrechter maakt uit het overgelegde fotomateriaal met bijschriften op dat op de foto’s gemengde groepen zijn te zien, bestaande uit onder meer knobbelzwanen en kleine zwanen. Door verweerder is dit ook niet bestreden. In de verklaringen van Tijsen wordt vermeld dat de provincie Zuid-Holland één van de belangrijkste plaatsen is waar kleine zwanen in de herfst- en winterperiode voorkomen en dat zij veelvuldig in gemengde groepen met knobbelzwanen voorkomen.
9.4
De stelling van verweerder dat slechts af en toe sprake is van gemengde groepen zwanen en dat van relevante verstoring geen sprake is, steunt naar voorlopig oordeel niet op onderzoek van een deskundige instantie. Door verweerder is weliswaar een verklaring overgelegd van dr.J.T. Lumeij, dierenarts specialist vogelgeneeskunde van 8 november 2018, maar deze verklaring ziet niet op het al dan niet in gemengde groepen voorkomen van de knobbelzwaan en kleine zwaan. De voorzieningenrechter laat de stelling van verweerder, nu deze verder niet is onderbouwd, dan ook ter zijde. Dit betekent dat er een reële mogelijkheid bestaat dat de kleine zwaan zich (zeer) regelmatig bevindt in groepen knobbelzwanen. Niet is gebleken dat verweerder op enigerlei wijze maatregelen heeft getroffen om opzettelijke verstoring van de kleine zwaan te voorkomen. Aan het aangepaste faunabeheerplan is bijvoorbeeld geen voorschrift verbonden dat een verbod behelst op het opzettelijk verstoren of bejagen van gemengde groepen zwanen. Ter zitting is voorts desgevraagd door verweerder te kennen gegeven dat er geen enkele controle plaatsvindt op welke dieren geschoten zijn. Gelet hierop, is naar voorlopig oordeel opzettelijke verstoring of zelfs bejaging van de kleine zwaan niet met voldoende zekerheid uitgesloten. Het bestreden besluit is daarom onvoldoende gemotiveerd en berust op onvoldoende onderzoek, zodat het de toets der kritiek niet kan doorstaan.
10. Gelet op het vorenstaande, zal het bestreden besluit naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb naar verwachting in beroep niet in stand kunnen blijven. Het bestreden besluit zal daarom worden geschorst tot zes weken na de uitspraak in de bodemprocedures.
11 Gezien deze uitkomst, behoeft hetgeen verzoeksters verder nog hebben aangevoerd geen bespreking meer.
12.1
Omdat de voorzieningenrechter de verzoeken toewijst, zal worden bepaald dat verweerder aan verzoeksters het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
12.2
De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in beide zaken in de door verzoekerss afzonderlijk gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
schorst het bestreden besluit tot zes weken na de uitspraak in de bodemprocedures;
draagt verweerder in beide zaken op het betaalde griffierecht van € 345,- aan verzoekerss afzonderlijk te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de door [verzoeker 1] gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.024,-;
veroordeelt verweerder in de door de [verzoeker 2] gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
10 oktober 2019.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
Bijlage
1.1
Ingevolge artikel 3.1, eerste lid, van de Wnb is het verboden opzettelijk van nature in Nederland in het wild levende vogels van soorten als bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn te doden of te vangen.
Ingevolge artikel 3.3, tweede lid, van de Wnb kunnen provinciale staten bij verordening vrijstelling verlenen van verboden als bedoeld in artikel 3.1 of artikel 3.2, zesde lid, ten aanzien van vogels van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van hun nesten, rustplaatsen of eieren.
Ingevolge artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb wordt een ontheffing of een vrijstelling uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
b. zij is nodig:
(…)
3°. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren;
(…)
c. de maatregelen leiden niet tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende soort.
Op grond van artikel 1.1, eerste lid, van de Wnb wordt onder de staat van instandhouding van een soort verstaan: effect van de som van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en grootte van de populaties van die soort op het grondgebied, bedoeld in artikel 2 van de Habitatrichtlijn.
Ingevolge artikel 3.5, eerste lid, van de Wnb is het verboden in het wild levende dieren van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn, bijlage II bij het Verdrag van Bern of bijlage I bij het Verdrag van Bonn, met uitzondering van de soorten, bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn, in hun natuurlijk verspreidingsgebied opzettelijk te doden of te vangen.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel is het verboden dieren als bedoeld in het eerste lid opzettelijk te verstoren.
1.2
In bijlage II bij het Verdrag van Bern zijn de kleine zwaan en de wilde zwaan vermeld.
1.3
Artikel 3.12 van de Wnb luidt als volgt:
(…)
4. Onderdeel van het faunabeheerplan zijn passende en doeltreffende maatregelen ter voorkoming en bestrijding van schade aangericht door in het wild levende dieren.
5. Ten behoeve van een planmatige en doelmatige aanpak van het faunabeheer wordt het faunabeheerplan onderbouwd door trendtellingen van de populaties van in het wild levende dieren in het gebied waarop het faunabeheerplan van toepassing is.
6. Alvorens een faunabeheerplan vast te stellen, hoort de faunabeheereenheid de binnen haar werkgebied werkzame wildbeheereenheden over de inhoud van het plan.
1.4
Ingevolge artikel 3.2, achtste lid, van de Verordening bevat een faunabeheerplan op basis van gevalideerde gegevens en de daaruit voortvloeiende inzichten, een onderbouwing waaruit blijkt dat de gunstige staat van instandhouding niet significant negatief wordt beïnvloed door de uitvoering van het faunabeheerplan.
Ingevolge artikel 5.2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening is het de grondgebruiker op grond van de mogelijkheid van artikel 3.3, tweede lid, van de Wnb toegestaan om de in bijlage 2 aangewezen vogels en kruisingen daarvan opzettelijk te doden en te vangen in het belang van de voorkoming van belangrijke schade aan gewassen als bedoeld in artikel 3.3, vierde lid, onderdeel b, ten derde, van de Wnb.
Op grond van artikel 5.2, vijfde lid, van de Verordening kan bij het doden en vangen van dieren als bedoeld in het eerste, tweede en derde lid, uitsluitend gebruik worden gemaakt van de middelen: geweren, haviken, slechtvalken, woestijnbuizerds, honden, niet zijnde lange honden, of slag-, snij- of steekwapens.
In het zesde lid van dit artikel is bepaald dat slag-, snij- of steekwapens als genoemd in het vijfde lid uitsluitend gebruikt mogen worden voor het doden van gewonde dieren.
In bijlage 2 bij de Verordening is de knobbelzwaan aangewezen.