ECLI:NL:RBDHA:2018:831

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 17/331

uitspraak van de meervoudige kamer van 29 januari 2018 in de zaak tussen

Hexion B.V., te Rotterdam, eiseres

(gemachtigden: mr. A.H. Gaastra en mr. J.B.J van der Kolk),

tegen

het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder

(gemachtigden: mr. S. Eekhout en ing. B. Romijn).

Procesverloop

Bij besluit van 24 november 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder een aantal voorschriften gewijzigd, die verbonden waren aan de op 11 juni 2009 aan eiseres verleende vergunning voor de inrichting aan de [adres] te Rotterdam.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) als deskundige benoemd. De StAB heeft op 13 juli 2017 een deskundigenbericht uitgebracht.

Verweerder heeft bij brief van 15 september 2017 gereageerd. Eiseres heeft bij brief van 25 september 2017 gereageerd.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eiseres heeft bij brief van 16 oktober 2017 gereageerd op de reactie van verweerder op het deskundigenbericht.

De StAB heeft op 26 oktober 2017 een aanvullend deskundigenbericht uitgebracht.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 november 2017. Namens eiseres zijn verschenen [persoon 1], [persoon 2], [persoon 3], [persoon 4] en [persoon 5], bijgestaan door de gemachtigden en vergezeld van [persoon 6], werkzaam bij Gexcon AS. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens de StAB zijn verschenen [persoon 7], [persoon 8] en [persoon 9].

Overwegingen

1. Hexion drijft een inrichting ten behoeve van de productie van kunstharsen, epikotes, synthetische carbonzuren en de grondstoffen epichloorhydrine en diphenylolpropaan.

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder op grond van de artikelen 2.30 en 2.31 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ambtshalve diverse vergunningvoorschriften aangepast. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder moeten worden beperkt. Verweerder heeft bij de bepaling van de beste beschikbare technieken (BBT) rekening gehouden met de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 29 “Richtlijn voor bovengrondse opslag van brandbare vloeistoffen in verticale cilindrische tanks” uit 2008 (PGS 29:2008). Deze richtlijn is ingevolge artikel 5.4, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor), in samenhang gelezen met de bijlage bij artikel 9.2 van de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor), in 2010 aangewezen als BBT-document. Omdat PGS 29:2008 niet meer actueel is, heeft verweerder de BBT nader bepaald aan de hand van de Tabel van erkende maatregelen (hierna: de Tabel) behorend bij de brief van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 15 februari 2016.

3. De rechtbank merkt op dat PGS 29 inmiddels is herzien. In juli 2016 is de eerste herziening gepubliceerd (PGS 29:2016, versie 1.0). In december 2016 (PGS 29:2016, versie 1.1) is daarop een aantal wijzigingen aangebracht. PGS 29:2016, versie 1.1 is per 1 oktober 2017 in het Mor opgenomen als BBT-document (Stcrt
.2017, 53562).

4.1

Eiseres betoogt dat de vergunningvoorschriften 11.57, 11.58, 11.59, 11.61, 11.65, 15.2.1, 15.5.1, 15.5.2, 15.12.2, 15.21.3, 15.21.4, 15.21.10 en 22.9 niet voorkomen in het ontwerpbesluit, maar eerst in het bestreden besluit zijn opgenomen. Zij heeft daar dus geen zienswijze over kunnen uitbrengen. Gelet daarop had verweerder een nieuw ontwerpbesluit ter inzage moeten leggen alvorens het bestreden besluit te nemen.

4.2

Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1399) kan een bestuursorgaan bij het definitieve besluit afwijken van het ontwerpbesluit. De bepalingen van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verplichten het bestuursorgaan er niet toe om in dat geval eerst een in die zin aangepast ontwerpbesluit ter inzage te leggen, alvorens het een definitief besluit neemt. Belanghebbenden die zich niet kunnen verenigen met tegen de in een besluit ten opzichte van het ontwerpbesluit aangebrachte wijzigingen, kunnen dat in beroep naar voren brengen. Deze grond slaagt niet.

5. Verweerder heeft ter zitting in reactie op het beroepschrift, voor zover betrekking hebbend op vergunningvoorschrift 2.6, meegedeeld dat dit voorschrift kan komen te vervallen. Het beroep is gelet hierop gegrond en het besluit komt wat vergunningvoorschrift 2.6 betreft voor vernietiging in aanmerking.

6.1

Vergunningvoorschrift 11.49 luidt als volgt:

“Het bluswaternet moet zijn ontworpen en uitgevoerd overeenkomstig de normen van de National Fire Protection Association (NFPA) of een equivalente norm. De volgende normen moeten aangehouden worden voor de van toepassing zijnde onderdelen van het bluswaternet:

NFPA 20, voor pompinstallaties ten behoeve van het bluswaternet,
NFPA 22, voor het gebruik van watertank (mits van toepassing) als voeding voor het bluswaternet,
NFPA 24, voor het bluswaternet zelf en toebehoren daarvan.”

6.2.1

Eiseres voert aan dat het voorschrift in strijd is met de rechtszekerheid, omdat onvoldoende duidelijk is welke verplichtingen uit deze normen voortvloeien. Zo verwijst hoofdstuk 2 van NFPA-norm 22 naar zestig andere publicaties en worden in NFPA‑norm 24, paragraaf 7.1, voor het plaatsen van hydranten andere uitgangspunten genoemd dan in vergunningvoorschrift 11.53.

6.2.2

Volgens het deskundigenbericht stellen de NFPA-normen nadere voorschriften aan diverse onderdelen van het bluswaternetwerk. Bepaalde hoofdstukken van deze normen zijn voor bepaalde onderdelen van het bluswaternetwerk van toepassing. Welk deel geldt, is afhankelijk van wat is aangevraagd en vergund. Nu in het vergunningvoorschrift per onderdeel van het bluswaternetwerk wordt verwezen naar specifieke hoofdstukken van de NFPA-normen 20, 22 en 24, is volgens de StAB niet onduidelijk welk hoofdstuk van de desbetreffende NFPA‑normen van toepassing is en is het voorschrift voldoende concreet.

6.2.3

De rechtbank ziet geen aanleiding af te wijken van deze conclusie. Mede gelet op de verklaringen ter zitting van eiseres mag worden aangenomen dat in de inrichting van eiseres voldoende deskundigheid aanwezig is om ten aanzien van de verschillende onderdelen van het bluswaternetwerk toepassing te kunnen geven aan de juiste hoofdstukken van de NFPA‑normen die in dit vergunningvoorschrift zijn opgenomen.

6.3.1

Eiseres stelt voorts dat het voorschrift innerlijk tegenstrijdig is, omdat de eerste volzin de mogelijkheid biedt het bluswaternet te ontwerpen en uit te voeren overeenkomstig een aan de NFPA-norm equivalente norm, terwijl de tweede volzin voorschrijft aan welke NFPA‑normen moet worden voldaan. Equivalente normen moeten volgens eiseres worden toegelaten, met name omdat de inrichting dateert uit de zestiger jaren van de vorige eeuw. Sindsdien zijn verschillende delen van de installatie op verschillende data aangelegd of geïnstalleerd. Niet meer is te achterhalen of op die data een NFPA-norm gold en, voor zover dat het geval was, welke norm gold op welke datum en voor welke onderdelen van de installatie.

6.3.2

Verweerder stelt zich op het standpunt dat het doel van het voorschrift is dat het bluswaternet is ontworpen overeenkomstig algemeen erkende standaarden voor de industrie. Het voorschrift verwijst daarom naar NFPA-normen of equivalente normen.

6.3.3

De StAB heeft ter zitting toegelicht dat de strekking van het voorschrift is dat voor bestaande situaties de genoemde NFPA-normen of equivalente normen, die golden ten tijde van de constructie van de inrichting, van toepassing zijn. Voor nieuwe situaties gelden de NFPA‑normen. Om de strekking van het voorschrift duidelijker tot uitdrukking te brengen, heeft de StAB een tekstvoorstel gedaan. Verweerder heeft ter zitting ingestemd met dit voorstel.

6.3.4

Naar het oordeel van de rechtbank wordt met het tekstvoorstel voldoende duidelijkheid geboden aan eiseres. Dat eiseres naar haar zeggen niet in staat is van alle delen van de installatie te achterhalen op welke datum deze zijn aangelegd, maakt het niet anders, aangezien dit raakt aan de bedrijfsvoering van eiseres en voor haar verantwoordelijkheid komt. Omdat ter zitting is komen vast te staan dat in de inrichting geen watertanks als voeding voor het bluswaternet aanwezig zijn, zal de rechtbank - in overeenstemming met wat ter zitting is besproken - de verwijzing in het voorschrift naar NFPA‑norm 22 verwijderen. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door dit vergunningvoorschrift in die zin en conform het tekstvoorstel van de StAB aan de omgevingsvergunning van eiseres te verbinden, op een wijze zoals in het dictum van deze uitspraak is vermeld.

6.4.1

Eiseres betoogt verder dat het voorschrift in strijd is met het specialiteitsbeginsel, omdat het niet strekt tot bescherming van het milieu, maar de veiligheid dient. Daarvoor geldt volgens eiseres de Wet veiligheidsregio’s.

6.4.2

De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog. Het vergunningvoorschrift stelt eisen aan het bluswaternet om een effectieve brandbestrijding te verzekeren. Daarmee beoogt het de nadelige gevolgen van incidenten voor het milieu te voorkomen en dient het de bescherming van het milieu. De Wet veiligheidsregio’s daarentegen beoogt een doelmatige en slagvaardige hulpverlening te verzekeren door de brandweerzorg, de rampenbestrijding, de crisisbeheersing en de geneeskundige hulpverlening bestuurlijk en operationeel op regionaal niveau te integreren. Voor zover daarmee uiteindelijk ook milieubelangen zijn gediend, zijn de bepalingen uit deze wet niet in eerste instantie daarop gericht. Voor het oordeel dat vergunningvoorschrift 11.49 in strijd is met het specialiteitsbeginsel bestaat dan ook geen grond.

6.5.1

Eiseres betoogt voorts dat, nu vergunningvoorschrift 11.49 in strijd is met voorbeeldvoorschrift 159 van PGS 29:2008, een zware motiveringsplicht geldt voor het opnemen van het voorschrift in de omgevingsvergunning. Verweerder heeft daaraan ten onrechte niet voldaan.

6.5.2

Verweerder wijst erop dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit PGS:29:2008 niet langer actueel was en dat hij daarom bevoegd was BBT vast te stellen, rekening houdend met de vooruitgang van de techniek en de ontwikkeling van de wetenschappelijke kennis. Daarbij is aangesloten bij de Tabel.

6.5.3

Volgens het deskundigenbericht is het vergunningvoorschrift niet in overeenstemming met voorbeeldvoorschrift 159 uit PGS 29:2008, maar wel met de Tabel en voorbeeldvoorschrift 4.2.9 van PGS 29:2016, versies 1.0 en 1.1.

6.5.4

Uit het bestreden besluit volgt dat verweerder BBT heeft vastgesteld aan de hand van de Tabel en aansluiting heeft gezocht bij PGS 29:2008. De rechtbank stelt vast dat in de considerans van de Tabel is opgenomen dat PGS 29:2008, gelet op de huidige inzichten, niet meer actueel en direct toepasbaar is. De richtlijn bevat een aantal onjuistheden en onduidelijkheden. Op basis van nieuwe inzichten hebben deskundigen uit het bedrijfsleven en de overheid onder de verantwoordelijkheid van de PGS Programmaraad met inbreng van een onder het Brzo+ functionerende stuurgroep overeenstemming bereikt over een aantal te wijzigen voorschriften. Daarbij zijn voorschriften geactualiseerd, verduidelijkt en specifieker gemaakt en wordt verwezen naar de juiste en geactualiseerde normen. Voorts is op basis van nieuwe algemeen aanvaarde inzichten in het kader van de herziening van de richtlijn een aantal voorschriften uit PGS 29:2008 niet opgenomen. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de Tabel kan worden beschouwd als weergave van ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en daarmee voldoende grondslag biedt voor ambtshalve wijziging van de vergunningvoorschriften. Verweerder heeft toereikend gemotiveerd dat en waarom hij gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid tot actualisering. Een verdergaande motivering is niet vereist. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat vergunningvoorschrift 11.49 overeenkomt met voorbeeldvoorschrift 4.2.9 van PGS 29:2016, versie 1.1, die inmiddels als BBT in het Mor is opgenomen. Het betoog van eiseres faalt daarom.

6.6.1

Ten slotte betoogt eiseres dat verweerder niet bevoegd was om vergunningvoorschrift 11.49 op te nemen in de vergunning. Zij voert daartoe aan dat de tekst van dit voorschrift vrijwel letterlijk overeenkomt met voorbeeldvoorschrift 159 van PGS 29:2008 en dat het vergunningvoorschrift dus ten onrechte niet is gebaseerd op ontwikkelingen van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu die zich na het verlenen van de omgevingsvergunning van 11 juni 2009 hebben voorgedaan.

6.6.2

Het betoog faalt. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat vergunningvoorschrift 11.49 de verplichtingen waaraan eiseres moet voldoen uitgebreider en explicieter beschrijft.

7.1

Vergunningvoorschrift 11.53 betreft de bluswatercapaciteit en de onderlinge afstand tussen naast elkaar gelegen brandkranen. De eerste volzin luidt als volgt:

“Behoudens op open onbebouwd terrein moeten de bovengrondse brandkranen op een onderlinge afstand van maximaal 50 meter tot 80 meter zijn aangebracht.”

7.2.1

Eiseres voert aan dat het vergunningvoorschrift in strijd is met de rechtszekerheid, omdat niet is aangegeven hoe de afstand tussen de brandkranen moet worden gemeten. Onduidelijk is of de afstand hemelsbreed wordt gemeten of aan de hand van de wegen langs de tankputten. Het voorschrift houdt voorts ten onrechte geen rekening met de aanwezigheid van tankputten. Doorgaans zijn deze breder dan 80 meter en mogen daarin geen brandkranen worden opgesteld.

7.2.2

De StAB acht het vergunningvoorschrift niet onduidelijk. De afstand tussen de brandkranen wordt hemelsbreed gemeten. De opzet van het voorschrift is dat binnen de standaard operationele bepakking van brandweervoertuigen voldoende capaciteit bluswater aanwezig is. Dat is mogelijk als binnen de genoemde afstand van 50 tot 80 meter drie naast elkaar gelegen brandkranen aanwezig zijn
.

7.2.3

Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de brandkranen een brandweervoertuig voorzien van water en dat brandweerlieden daarvoor een slangverbinding moeten maken tussen het brandweervoertuig en de brandkranen. Dat geschiedt om obstakels heen. Voor het bepalen van de juiste onderlinge afstand tussen de brandkranen op de plaatsen waar het terrein bebouwd is, moet dus worden gemeten langs de weg om de tankputten heen. Op open onbebouwd terrein is het toegestaan om een hemelsbrede afstand aan te houden. Voorts heeft verweerder aangegeven dat het gaat om een onderlinge afstand tussen bovengrondse kranen van maximaal 80 meter.

7.2.4

De rechtbank kan verweerder volgen in zijn standpunt dat in het voorschrift voor de wijze van meten onderscheid moet worden gemaakt tussen bebouwd en onbebouwd terrein. Wel is de rechtbank van oordeel dat het voorschrift dient te worden verduidelijkt door daarin op te nemen dat het daarbij gaat om een onderlinge afstand tussen bovengrondse kranen van maximaal 80 meter. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door dit vergunningvoorschrift in de gewijzigde redactie aan de omgevingsvergunning van eiseres te verbinden, op een wijze zoals in het dictum van deze uitspraak is vermeld. De beroepsgrond slaagt in zoverre.

7.3.1

Het betoog van eiseres dat voor vergunningvoorschrift 11.53 een zwaardere motiveringsplicht geldt omdat dit voorschrift in strijd is met voorbeeldvoorschrift 167b van PGS 29:2008, faalt. De rechtbank verwijst voor de motivering van haar oordeel naar wat hiervoor onder 6.5.4 is overwogen.

7.4.1

Ten slotte betoogt eiseres dat verweerder niet bevoegd was om vergunningvoorschrift 11.53 op te nemen in de vergunning. Zij voert daartoe aan dat de tekst van dit voorschrift is gebaseerd op de voorbeeldvoorschriften 167 en 171 van PGS 29:2008 en dat het vergunningvoorschrift dus ten onrechte niet is gebaseerd op ontwikkelingen van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu die zich na het verlenen van de omgevingsvergunning van 11 juni 2009 hebben voorgedaan.

7.4.2

Het betoog faalt. Dat een basis voor dit voorschrift is aan te wijzen in voorbeeldvoorschriften van PGS 29:2008 is onvoldoende grond voor het oordeel dat dit voorschrift niet in het bestreden besluit had mogen worden opgenomen. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de normstelling in vergunningvoorschrift 11.53 beperkter is dan in genoemde voorbeeldvoorschriften.

8.1

Vergunningvoorschrift 11.57 luidt als volgt:

“De opslagtanks moeten zijn voorzien van een eigen stationaire koelvoorziening tegen opwarming door een externe brand behalve in situaties zoals beschreven in de voorschriften 11.58 en 11.59. De koelvoorziening moet een effectief dekkingspatroon van koelwater van minimaal 2 l/min/m2 tankoppervlakte over het gehele tankoppervlak geven. De stationaire koelvoorziening moet zijn uitgelegd volgens de NFPA 15.”

Vergunningvoorschrift 11.58 luidt als volgt:

“Tankputten met uitsluitend opslag van vloeistoffen van klasse 3 en/of klasse 4 hoeven niet te beschikken over koeling indien de tanks in geval van brand in de omgeving niet kunnen worden blootgesteld aan een warmtestralingsbelasting van meer dan 10 kW/m2.

Indien vast dak tanks in de tankput waarin uitsluitend opslag van klasse 3 en/of klasse 4 plaatsvindt kunnen worden blootgesteld aan een warmtestralingsbelasting van meer dan 10 kW/m2 en minder dan 32 kW/m2 kan in plaats van stationaire koeling gekozen worden voor mobiele koeling indien aan het onderstaande wordt voldaan.

Indien wordt gekozen voor mobiele koeling in plaats van stationaire koeling voor vast dak tanks in tankputten uitsluitend voor de opslag van klasse 3 en/of klasse 4 producten moet binnen 6 maanden na in werking treden van de vergunning een afschrift van een operationeel plan ter goedkeuring aan ons worden aangeboden. Het operationeel plan moet zijn afgestemd met de veiligheidsregio. In het operationeel plan moet worden beschreven op elke wijze de tanks tegen brand in de omgeving, waarbij een warmtestralingsbelasting van meer dan 10 kW/m2 optreedt, zijn beschermd door koeling met mobiele middelen.

Hierbij moet een overzicht van benodigde middelen, de grafische weergave van de positionering van de middelen en de verdeling van de taken tussen bedrijfsbrandweer en overheidsbrandweer worden gegeven.”

Vergunningvoorschrift 11.59 luidt als volgt:

“In tankputten voor opslag van stoffen van de klassen 1 en 2 in tanks met een vast dak mag de stationaire koeling achterwege blijven, indien de tanks als gevolg van een brand niet kunnen worden blootgesteld aan hittebelasting van meer dan 10 kW/m2. Dit moet blijken uit berekeningen van de warmtestralingsbelasting. Hierbij mag het scenario tankputbrand buiten beschouwing blijven. Bij een hittebelasting van meer dan 32 kW/m2 is directe koeling vereist middels een stationair systeem.”

8.2.1

Eiseres betoogt dat in deze vergunningvoorschriften, die volledig nieuw zijn, ten onrechte geen redelijke overgangstermijnen zijn opgenomen. Teneinde vergunningvoor-schrift 11.57 na te komen moeten berekeningen worden gemaakt, op basis daarvan een type koelvoorziening worden gekozen en vervolgens de koelvoorzieningen worden geïnstalleerd. Daarvoor en voor het opstellen van een operationeel plan en het afstemmen met de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond heeft eiseres meer tijd nodig dan haar nu is vergund.

8.2.2

Gelet op het verweerschrift en het verhandelde ter zitting is verweerder akkoord met aanpassing van vergunningvoorschrift 11.57 in die zin dat eiseres binnen zes maanden na inwerkingtreding aan het voorschrift moet voldoen. De rechtbank is niet gebleken dat deze overgangstermijn te kort is en zal zelf in de zaak voorzien door dit vergunningvoorschrift in de gewijzigde redactie aan de omgevingsvergunning van eiseres te verbinden, op een wijze zoals in het dictum van deze uitspraak is vermeld. De beroepsgrond slaagt in zoverre.

8.2.3

Volgens het deskundigenbericht is de in vergunningvoorschrift 11.58 gestelde termijn van zes maanden voor het maken van berekeningen en het doen van nader onderzoek alleszins redelijk. Eiseres heeft niet onderbouwd dat deze termijn ontoereikend is voor het doen van nader onderzoek en het opstellen van een operationeel plan. Daarom ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat vergunningvoorschrift 11.58 op dit punt niet in stand zou kunnen blijven.

8.3.1

Eiseres betoogt dat in vergunningvoorschrift 11.57 ten onrechte zonder nadere concretisering wordt verwezen naar de NFPA 15. Dit is een omvangrijk document dat niet zonder meer als voorschrift kan dienen. Zo wordt in hoofdstuk 10 verwezen naar 43 andere NFPA-publicaties. Onduidelijk is welke voorzieningen op grond van deze norm ten aanzien van de stationaire koelvoorzieningen moeten worden getroffen. Dat is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.

8.3.2

In het deskundigenbericht is geconstateerd dat NFPA 15 het gehele stationaire koelsysteem met alle onderdelen beschrijft. Aangezien elk hoofdstuk van de NFPA 15 in beginsel van toepassing is, ligt een nadere concretisering niet voor de hand.

8.3.3

De rechtbank is van oordeel dat van strijd met rechtszekerheid geen sprake is. Eiseres heeft de conclusie van de StAB niet betwist. Dat de NFPA 15 een omvangrijk document is, maakt als zodanig nog niet dat een verwijzing rechtsonzeker is. Mede gelet op de verklaringen ter zitting van eiseres mag worden aangenomen dat in de inrichting van eiseres voldoende deskundigheid aanwezig is om ten aanzien van de verschillende onderdelen van het koelsysteem toepassing te kunnen geven aan de juiste hoofdstukken van NFPA 15. De beroepsgrond faalt.

8.4.1

Eiseres voert aan dat onduidelijk is hoe zij kan aantonen dat de stationaire koelvoorziening een effectief dekkingspatroon van koelwater van minimaal 2 l/min/m2 tankoppervlakte heeft. De aanvoer van koelwater kan worden gemeten en uitgedrukt in een bepaalde eenheid, maar een effectief dekkingspatroon over het gehele tankoppervlak niet. Dat kan alleen optisch worden vastgesteld. Bovendien is het voorgeschreven dekkings-patroon niet noodzakelijk, omdat koeling aan de bij brand aangestraalde zijde voldoende is.

8.4.2

In het deskundigenbericht wordt geconcludeerd dat eiseres een verkeerde uitleg geeft aan vergunningvoorschrift 11.57. Het doel van het voorschrift is dat er, gelet op het tankoppervlak, voldoende bluscapaciteit is om een dekkingsgraad van 2 l/min/m2 te kunnen behalen. Hieraan wordt voldaan als de bluscapaciteit (het aantal liters per minuut) gedeeld door het totale tankoppervlak in vierkante meters 2 of meer is.

8.4.3

Verweerder heeft ter zitting voorgesteld vergunningvoorschrift 11.57 aan te passen door de zinsnede “over het gehele tankoppervlak” te vervangen door “over het aangestraalde tankoppervlak”. Eiseres heeft meegedeeld dat dit tekstvoorstel aan haar bezwaar tegemoetkomt. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door dit vergunningvoorschrift in de gewijzigde redactie aan de omgevingsvergunning van eiseres te verbinden, op een wijze zoals in het dictum van deze uitspraak is vermeld. De beroepsgrond slaagt in zoverre.

8.5.1

Eiseres betoogt dat onduidelijk is wat in vergunningvoorschrift 11.58 moet worden verstaan onder “tankputten met uitsluitend opslag van vloeistoffen van klasse 3 en/of 4”. Voorts lijkt de zinsnede “tankputten voor opslag van stoffen van de klassen 1 en 2 in tanks met een vast dak” in vergunningvoorschrift 11.59 te suggereren dat het voorschrift alleen ziet op tankputten waarin zowel stoffen van klasse 1 als 2 worden opgeslagen, en niet ook stoffen van andere klassen of slechts één van deze klassen. Eiseres heeft tankputten waarin stoffen van de klassen 1, 2, 3 én 4 worden opgeslagen. Onduidelijk is hoe vergunningvoorschrift 11.59 dan moet worden toegepast.

8.5.2

De vergunningvoorschriften 11.58 en 11.59 laten volgens de StAB geen ruimte voor interpretatie. Vergunningvoorschrift 11.58 geldt alleen voor tankputten met opslagtanks waarin vloeistoffen van klasse 3, klasse 4 of beide klassen worden opgeslagen. Vergunning-voorschrift 11.59 is alleen van toepassing op tankputten met opslagtanks waarin vloeistoffen van klasse 1, klasse 2 of beide klassen worden opgeslagen.

8.5.3

De rechtbank volgt de StAB in haar conclusie. Eiseres heeft daartegen ook geen argumenten aangevoerd. Verweerder heeft echter aanleiding gezien vergunningvoorschrift 11.59 wat betreft de toepasbaarheid op stoffen van de klassen 3 en 4 aan te passen en heeft daartoe in het verweerschrift een tekstvoorstel opgenomen. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door dit vergunningvoorschrift in de gewijzigde redactie aan de omgevingsvergunning van eiseres te verbinden, op een wijze zoals in het dictum van deze uitspraak is vermeld. De beroepsgrond slaagt in zoverre.

9.1

Uit de schriftelijke reacties van verweerder en eiseres van respectievelijk 15 september 2017 en 16 oktober 2017 volgt dat zij overeenstemming hebben bereikt over de tekst van vergunningvoorschrift 11.60, zoals weergegeven in bijlage 2 bij de reactie van verweerder van 15 september 2017. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door dit vergunningvoorschrift in de gewijzigde redactie aan de omgevingsvergunning van eiseres te verbinden, op een wijze zoals in het dictum van deze uitspraak is vermeld. De grond slaagt in zoverre.

9.2.1

Voorts betoogt eiseres dat verweerder niet bevoegd was om vergunningvoorschrift 11.60 op te nemen in de vergunning. Zij voert daartoe aan dat de tekst van dit voorschrift vrijwel letterlijk overeenkomt met voorbeeldvoorschrift 181 van PGS 29:2008 en dat het vergunningvoorschrift dus ten onrechte niet is gebaseerd op ontwikkelingen van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu die zich na het verlenen van de omgevingsvergunning van 11 juni 2009 hebben voorgedaan.

9.2.2

Het betoog faalt. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat vergunningvoorschrift 11.60 aanzienlijk uitgebreider is dan voorbeeldvoorschrift 181 van PGS 29:2008. Zo is er een uitgebreide alinea en toelichting toegevoegd.

10.1

Vergunningvoorschrift 11.61 luidt als volgt:

“De hoeveelheid schuimvormend middel die voor de inrichting beschikbaar moet zijn is afhankelijk van de schuimbehoefte. De schuimbehoefte hangt af van:

de oppervlakte van de grootste tankput voor putten met vast-dak-tanks;
de oppervlakte van de grootste tank bij tanks met externe drijvende daken;
de oppervlakte van een compartiment van een leidingtracé of pompput.

De schuimbehoefte moet worden bepaald volgens de NFPA 11.

Deze hoeveelheid schuim moet op het terrein aanwezig zijn tenzij er wordt deelgenomen aan het samenwerkingsverband IBP.”

10.2.1

Eiseres voert aan dat niet zonder nadere concretisering mag worden verwezen naar NFPA-norm 11, omdat onduidelijk is welke verplichtingen daaruit voortvloeien.

10.2.2

De StAB heeft in het deskundigenbericht uiteengezet dat NFPA-norm 11 nadere voorschriften stelt voor diverse types schuim en schuimverspreidingssystemen. Afhankelijk van wat is aangevraagd en vergund, gelden specifieke hoofdstukken van NFPA-norm 11. Dit maakt dat het vergunningvoorschrift voldoende concreet is.

10.2.3

De rechtbank ziet geen aanleiding af te wijken van deze conclusie. Mede gelet op de verklaringen ter zitting van eiseres mag worden aangenomen dat in de inrichting van eiseres voldoende deskundigheid aanwezig is om te bepalen welk hoofdstuk van NFPA-norm 11 van toepassing is op het in de inrichting gebruikte type schuim of schuimsysteem.

10.3.1

Eiseres betoogt voorts dat vergunningvoorschrift 11.61 in strijd is met het specialiteitsbeginsel omdat het een veiligheidsvoorschrift is en dus niet strekt tot bescherming van het milieu. Bij besluit van 13 juli 2005 is eiseres ingevolge artikel 31, eerste lid, van de Wet veiligheidsregio’s als bedrijfsbrandweerplichtig aangewezen en in voorschrift 1 bij de bedrijfsbrandweeraanwijzing zijn ingevolge artikel 7.3, vijfde lid, aanhef en onder b en c, van het Besluit veiligheidsregio’s voorschriften gesteld over het schuimvormend middel. Verweerder kan daarover geen (gedetailleerde) voorschriften in de omgevingsvergunning meer opnemen. Bovendien is verweerder in het kader van de bedrijfsbrandweeraanwijzing in de gelegenheid gesteld advies uit te brengen.

10.3.2

De rechtbank volgt eiseres niet in dat betoog. Het vergunningvoorschrift stelt eisen aan de brandbestrijdingsvoorzieningen in het bedrijf van eiseres om een effectieve brandbestrijding te verzekeren. Daarmee beoogt het de nadelige gevolgen van incidenten voor het milieu te voorkomen en dient het de bescherming van het milieu. Voorts verwijst de rechtbank naar wat hiervoor onder 6.4.2 is overwogen. Zij voegt daaraan nog toe dat de Wet veiligheidsregio’s de grondslag biedt voor het Besluit veiligheidsregio’s, waarin bepalingen zijn opgenomen inzake de organisatie en de taken van de veiligheidsregio’s en de gemeentelijke brandweer alsmede de financiële bijdrage van het Rijk. Ook ten aanzien van het Besluit veiligheidsregio’s geldt dat, voor zover daarmee uiteindelijk ook milieubelangen zijn gediend, de bepalingen daar niet in eerste instantie op zijn gericht. Voor het oordeel dat vergunningvoorschrift 11.61 in strijd is met het specialiteitsbeginsel bestaat dan ook geen grond.

10.4.1

Ten slotte betoogt eiseres dat verweerder niet bevoegd was om vergunningvoorschrift 11.61 op te nemen in de vergunning. Zij voert daartoe aan dat de tekst van dit voorschrift vrijwel letterlijk overeenkomt met voorbeeldvoorschrift 182 van PGS 29:2008 en dat het vergunningvoorschrift dus ten onrechte niet is gebaseerd op ontwikkelingen van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu die zich na het verlenen van de omgevingsvergunning van 11 juni 2009 hebben voorgedaan.

10.4.2

Het betoog faalt. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat ingevolge vergunningvoorschrift 11.61, in overeenstemming met voorbeeldvoorschrift 4.2.36 van PGS 29:2016, de schuimbehoefte moet worden bepaald volgens NFPA-norm 11, terwijl daarvoor in voorbeeldvoorschrift 182 van PGS 29:2008 nog werd verwezen naar NFC 11. Voorts is het, anders dan voorheen op grond van PGS 29:2008 het geval was, niet meer verplicht de vereiste hoeveelheid schuim op het terrein aanwezig te hebben indien wordt deelgenomen aan het samenwerkingsverband IBP.

11.1

Vergunningvoorschrift 11.62 luidt als volgt:

“Het type schuimvormend middel en het expansievoud van het schuim moeten zijn afgestemd op de aard en omvang van de aanwezige stoffen en gevaren. De bestendigheid en toepasbaarheid van het schuimvormend middel en het schuim moeten door testen zijn aangetoond overeenkomstig NEN-EN 1568 deel 1 t/m 4.

Het soort schuimvormend middel moet compatibel zijn met het schuimvormend middel van de overheidsbrandweer, indien schuimvormend middel van de overheid ingezet wordt om het scenario te bestrijden.”

11.2.1

Eiseres voert aan dat de norm in dit voorschrift “EN-1568” zou moeten zijn. Volgens eiseres maakt verweerder met de verwijzing naar “NEN-EN-1568” inbreuk op de vrije marktwerking binnen de Europese Unie en worden handelsbeperkingen opgelegd. Het schuim en schuimvormend middel van eiseres wordt door een Duits bedrijf geleverd. De bestendigheid daarvan is aangetoond overeenkomstig DIN-EN-1568.

11.2.2

De StAB merkt in het deskundigenrapport op dat NEN-EN-1568 de Nederlandse versie is van de Europese norm EN-1568. De DIN-EN-1568 is de Duitse versie van deze Europese norm. Inhoudelijk bestaat geen verschil. Indien schuimvormend middel wordt geleverd dat voldoet aan DIN-EN-1568, wordt dus ook voldaan aan NEN-EN-1568. Er bestaat volgens de StAB geen noodzaak het voorschrift te wijzigen.

11.2.3

Eiseres heeft haar stelling dat het vergunningvoorschrift inbreuk maakt op de vrije marktwerking binnen de Europese Unie op geen enkele wijze nader onderbouwd. De rechtbank laat deze stelling dan ook verder buiten beschouwing. Voor het overige bestaan geen aanknopingspunten de deskundige niet te volgen in haar conclusie dat geen noodzaak voor wijziging van het voorschrift bestaat. De beroepsgrond faalt.

11.3.1

Ten slotte betoogt eiseres dat verweerder niet bevoegd was om voorschrift 11.62 op te nemen in de vergunning. Zij voert daartoe aan dat de tekst van dit voorschrift vrijwel letterlijk overeenkomt met voorbeeldvoorschriften 183 en 185 van PGS 29:2008 en dat het vergunningvoorschrift dus ten onrechte niet is gebaseerd op ontwikkelingen van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu die zich na het verlenen van de omgevingsvergunning van 11 juni 2009 hebben voorgedaan.

11.3.2

Het betoog faalt. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat ingevolge vergunningvoorschrift 11.62, en anders dan voorheen op grond van PGS 29:2008 het geval was, in overeenstemming met voorbeeldvoorschrift 4.2.37 van PGS 29:2016 de bestendigheid en toepasbaarheid van het schuimvormend middel en het schuim door testen moeten zijn aangetoond overeenkomstig NEN-EN 1568 deel 1 tot en met deel 4. Daarnaast zijn in het vergunningvoorschrift in overeenstemming met het op dit onderdeel gewijzigde voorbeeldvoorschrift eisen gesteld aan de compatibiliteit van het soort schuimvormend middel indien schuimvormend middel van de overheid wordt ingezet.

12.1

Vergunningvoorschrift 11.66 luidt als volgt:

“Op locaties waar overeenkomstig het (goedgekeurde) brandveiligheidsplan verhoogde brandrisico’s met stoffen van de klassen 1 en 2 aanwezig zijn (zoals pompputten/-plaatsen en verladingsplaatsen) moeten stationaire watermonitoren aanwezig zijn om brandoverslag te voorkomen. Monitoren die bestemd zijn voor schuimsuppletie moeten voldoende capaciteit hebben om de gehele oppervlakte (of compartiment geschikt voor de opvang van het scenario) te voorzien van een schuimlaag conform NFPA 11.

Brandbestrijdingsvoorzieningen anders dan stationaire watermonitoren zoals bijvoorbeeld mobiele bestrijding met de bedrijfsbrandweer zijn ook mogelijk indien deze aanpak is beschreven in het goedgekeurde brandveiligheidsplan.”

12.2

Eiseres stelt zich op het standpunt dat dit vergunningvoorschrift in strijd is met de rechtszekerheid omdat niet is aangegeven aan welke normen uit de NFPA 11 moet worden voldaan. Daardoor is onvoldoende duidelijk welke verplichtingen uit het document voortvloeien. Het voorschrift is tevens in strijd met het specialiteitsbeginsel omdat brandveiligheidsvoorschriften geen betrekking hebben op het belang van de bescherming van het milieu, mede nu daarvoor specifieke regels op grond van de Wet veiligheidsregio’s zijn gesteld. Het voorschrift spreekt bovendien ten onrechte van “watermonitoren” in plaats van “voorzieningen”, zoals voorbeeldvoorschrift 4.2.51 van PGS 29:2016, versie 1.1.

12.3

In het deskundigenrapport van de StAB wordt geconcludeerd dat specifieke hoofdstukken van NFPA 11 van toepassing zijn, afhankelijk van het type schuim of het schuimsysteem dat binnen de inrichting wordt toegepast. Gelet hierop en mede gelet op de verklaringen ter zitting van eiseres mag naar het oordeel van de rechtbank worden aangenomen dat in de inrichting van eiseres voldoende deskundigheid aanwezig is om te bepalen welke normen van NFPA-norm 11 van toepassing zijn op het in de inrichting gebruikte type schuim of schuimsysteem. Het vergunningvoorschrift is dan ook niet in strijd met het beginsel van de rechtszekerheid.

12.4

Voorschrift 11.66 heeft mede betrekking op het beperken van de (gevolgen van een) brand buiten de inrichting, waarmee een milieubelang wordt gediend. Onder verwijzing naar hetgeen onder 6.4.2 is overwogen, oordeelt de rechtbank dat dit voorschrift daarom niet in strijd is met het specialiteitsbeginsel.

12.5

Gelet op het verhandelde ter zitting, waarbij is verwezen naar een voorstel van de StAB in soortgelijke beroepszaken, kan wat betreft de redactie van dit voorschrift met instemming van beide partijen worden aangesloten bij voorbeeldvoorschrift 4.2.51 van PGS 29:2016, versie 1.1 door het woord “watermonitoren” te vervangen door “voorzieningen”. In zoverre slaagt de beroepsgrond. De rechtbank ziet aanleiding om het bestreden besluit op dit onderdeel te vernietigen en zal zelf in de zaak voorzien door dit vergunningvoorschrift in de gewijzigde redactie aan de omgevingsvergunning van eiseres te verbinden, op een wijze zoals in het dictum van deze uitspraak is vermeld.

13.1

Vergunningvoorschrift 11.67 luidt als volgt:

“Uiterlijk 1 januari 2017 moet vergunninghouder een studierapport ter goedkeuring aan het bevoegd gezag overleggen waarin wordt aangetoond op welke wijze de aansluit- en bedieningspunten van bluswatersysteem, koelsystemen, blussystemen of andere voor de incidentbestrijding benodigde stationaire en mobiele apparatuur bij incidenten blijven functioneren en bediening mogelijk blijft. In de studie moet ten minste de variant worden uitgewerkt waarbij wordt uitgegaan van een blootstelling aan een stralingsbelasting van maximaal 3 kW/m2. Deze punten mogen zijn voorzien van op afstand bedienbare apparatuur die bestand is tegen de ter plekke optredende maximale stralingsbelasting en/of andere maatregelen zoals brandmuren met kijkglazen. Hierbij wordt uitgegaan van het tankbrandscenario. Bij drijvend dak tanks mag worden uitgegaan van het rimbrandscenario indien de tanks zijn voorzien van branddetectie in de rimseal en een stationair blussysteem dat voldoet aan de NFPA 11. In het studierapport moet de bijbehorende plotkaart met stralingscontouren worden opgenomen.”

13.2

Eiseres betoogt dat dit vergunningvoorschrift in strijd is met het specialiteitsbeginsel. Het ziet immers op de veiligheid en de arbeidsomstandigheden van brandweerpersoneel. Niet duidelijk is in hoeverre dit voorschrift ook het belang van de externe veiligheid zou dienen. Eiseres voert verder aan dat de uiterste datum van 1 januari 2017 reeds is verstreken en dat zij een redelijke termijn van zes maanden nodig heeft om het voorgeschreven studierapport alsnog op te stellen. Daarnaast is onduidelijk wat wordt bedoeld met de zinssnede dat de apparatuur bij incidenten moet blijven functioneren en dat bediening mogelijk blijft. Aangenomen mag worden dat voor de bediening slechts een kortstondige inzet van brandweerlieden is vereist, dat de apparatuur bovenwinds kan worden benaderd en dat de brandweer bescherming gebruikt. Dit staat echter niet uitdrukkelijk in het voorschrift, zodat het voor velerlei uitleg vatbaar is. Eiseres kan zich evenmin verenigen met de eis dat moet worden uitgegaan van een blootstelling aan een stralingsbelasting van maximaal 3 kW/m2. De stralingsbelasting zou op 6 kW/m2 moeten liggen. Uit bijlage 1 van het Brandweer Brzo Scenarioboek, Module 0, volgt dat een stralingsbelasting van 3 kW/m2 de werkgrens van de brandweer voor
langdurigeinzet betreft, terwijl in andere gevallen een hogere stralingsbelasting mogelijk is. Bij het bedienen van aansluit- en bedieningspunten gaat het niet om langdurige inzet en kan een hogere stralingsbelasting van 6 kW/m2 worden toegestaan.

13.3

De rechtbank overweegt dat dit vergunningvoorschrift in eerste instantie is bedoeld ter bevordering van de veiligheid en de arbeidsomstandigheden van het brandweerpersoneel. Het voorschrift draagt evenwel indirect bij aan het externe veiligheidsbelang. Indien de bediening van de blusapparatuur binnen de hittestralingscontouren is gelegen, kan de effectieve brandbestrijding worden belemmerd met mogelijke escalatie en consequenties voor de externe veiligheid. Het voorkomen van een brand of het zoveel mogelijk beperken van de gevolgen van een brand buiten de inrichting is tevens een milieubelang dat bescherming verdient in de voorschriften van een omgevingsvergunning als de onderhavige. De rechtbank verwijst voorts naar hetgeen onder 6.4.2 is overwogen. Gelet hierop is dit voorschrift niet in strijd met het specialiteitsbeginsel.

13.4

Het bestreden voorschrift strekt ertoe dat eiseres door middel van een studierapport aantoont dat de voor incidentbestrijding benodigde stationaire en mobiele apparatuur blijft functioneren en dat bediening mogelijk blijft. Een maximale warmtebelasting van 3 kW/m2 is daarbij het uitgangspunt indien beschermende brandweerkleding wordt gedragen.

13.5

Eiseres voert terecht aan dat zij een redelijke termijn nodig heeft om het vereiste rapport op te stellen. Gelet op het deskundigenrapport van de StAB moet een nieuwe termijn van vier maanden na het van kracht worden van het voorschrift daarvoor toereikend worden geacht. Hierbij is in aanmerking genomen dat tijdens het locatiebezoek van de StAB aan de inrichting van eiseres is gebleken dat dit vooral een kwestie is van het invoeren van de beschikbare gegevens in het juiste model. Uit het deskundigenrapport blijkt tevens dat eiseres nagenoeg geheel kan voldoen aan de voorwaarde inzake de functionaliteit van systemen die in vergunningvoorschrift 11.67 wordt gesteld en dat er op zich geen aanleiding bestaat om uitzonderingen toe te staan. Met aanvullende maatregelen zoals een waterscherm kan alsnog aan de warmtebelasting van 3 kW/m2 worden voldaan. Doordat de brandscenario’s niet uitgaan van een tankputbrand, maar van een brand op het tankdak of de rimseal is er reeds door de tankhoogte een zodanig grote afstand tot personen op het maaiveld dat doorgaans aan de eis van 3 kW/m2 zal worden voldaan, aldus het deskundigenrapport. De rechtbank ziet geen aanleiding om deze conclusie niet te volgen. Mede gelet op de toelichting die in het deskundigenrapport van de StAB op dit voorschrift is gegeven kan er naar het oordeel van de rechtbank geen onduidelijkheid bestaan over het doel en de strekking van dit voorschrift.

13.6

Eiseres merkt eveneens terecht op dat voorbeeldvoorschrift 4.3.7 van PGS 29:2016 kortdurende blootstelling aan een hogere warmtebelasting dan 3 kW/m2 onder omstandigheden toestaat. Bij een blootstelling van minder dan drie minuten mag de warmtebelasting maximaal 4,6 kW/m2 bedragen. Indien speciaal gealuminiseerde brandweerkleding wordt gedragen en de blootstelling maximaal vijf minuten bedraagt, mag de warmtestralings-belasting niet groter zijn dan 6,3 kW/m2. Omdat eiseres uitsluitend werkt met de bedrijfsbrandweer van Shell en deze brandweer zodanig is uitgerust dat blootstelling aan een kortstondige, hogere warmtebelasting geen enkel beletsel vormt, is er geen bezwaar om het vergunningvoorschrift aan te vullen met de uitzonderingsbepaling uit voorbeeldvoorschrift 4.3.7 van PGS 29:2016, zoals ook door verweerder in diens reactie op het deskundigen-rapport van de StAB is voorgesteld.

13.7

Gelet op het vorenstaande ziet de rechtbank aanleiding om het bestreden besluit op dit onderdeel te vernietigen. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door aan de omgevingsvergunning van eiseres een gewijzigd vergunningvoorschrift 11.67 te verbinden, op een wijze als in het dictum van deze uitspraak is aangegeven.

14.1

Vergunningvoorschrift 15.0.1 luidt – voor zover van belang – als volgt:

“De voorschriften in dit hoofdstuk zijn uitsluitend van toepassing op de volgende tankputten en tanks, inclusief de daarvan deel uitmakende leidingen, afsluiters meet-en regeltechnische- en (brand)veiligheidsvoorzieningen:

(…)

Put [put 1] tanks: [tank 1], [tank 2], [tank 3] en [tank 4]

(…)

Een en ander zoals aangeduid in het document “Geactualiseerd plan van aanpak d.d. 13-12-2013, kenmerk Hexion: “[kenmerk]”, ons kenmerk “[cijferreeks]”.”

14.2

Eiseres betoogt dat tankput [put 1] ten onrechte in het vergunningvoorschrift is opgenomen. In die tankput wordt namelijk epikotehars opgeslagen. Blijkens paragraaf 1.3.1 van PGS 29:2016, versie 1.1 is PGS 29 niet van toepassing op deze vloeistof omdat dit een vlampunt van meer dan 100 °C heeft en ten minste 20 °C onder het vlampunt wordt opgeslagen.

14.3

In paragraaf 1.3.1 van PGS 29:2016, versie 1.1 is - voor zover thans van belang - opgenomen dat de richtlijn niet van toepassing is op brandbare vloeistoffen met een vlampunt van meer dan 100 ºC die niet verwarmd worden (onverwarmde stoffen van PGS-klasse 4) of die verwarmd worden op - en overgeslagen, mits de temperatuur van de vloeistof ten minste 20 ºC onder het vlampunt blijft.

14.4

Het deskundigenrapport van de StAB vermeldt dat eiseres heeft aangegeven dat zij epikotehars met xyleen (X75, vlampunt < 100 °C) opslaat in tankput [put 2], in de tanks [tank 5] en [tank 6]. In bijlage 3 van de aanvraag voor de vergunning van 11 juni 2009 is een overzicht gegeven van de tankputten, de zich daarin bevindende tanks en de inhoud daarvan, waaruit blijkt dat epikote 1001-X-75 (gebaseerd op xyleen) wordt opgeslagen in tankput [put 1], tank [tank 3]. Conform de aanvraag valt tankput [put 1] dus wel onder PGS 29.

14.5

De rechtbank ziet geen aanknopingspunten om zich niet te baseren op de bevindingen van de door haar ingeschakelde deskundige. Gelet hierop moet worden aangenomen dat tankput [put 1] onder de werkingssfeer van PGS 29 valt, nu hierin blijkens de aanvraag uit 2009 epikotehars met xyleen wordt opgeslagen. Voor zover het juist is wat eiseres stelt, namelijk dat in deze tankput niet langer producten worden opgeslagen waarop PGS 29 van toepassing is, kan eiseres een aanvraag tot wijziging van de omgevingsvergunning indienen. Deze beroepsgrond treft geen doel.

15.1

Vergunningvoorschrift 15.5.1 luidt als volgt:

“Uiterlijk 6 maanden na in werking treden van de vergunning moeten de tankputten [tankput 1], [tankput 2], [tankput 3], [tankput 4] en [put 2] elk 100% van het grootste werkvolume van een tank of hydraulisch gelinkte tanks in betreffende tankput kunnen bevatten aangevuld met het volume van de schuimlaag om uitdamping en ontbranding van stoffen te voorkomen.

De opvangcapaciteit van de tankputten [tankput 5], [tankput 6], [tankput 7], [tankput 8], [tankput 9], [tankput 10] en [put 1] moet elk ten minste gelijk zijn aan de inhoud van de grootste tank vermeerderd met de grootste van de volgende twee volumina:

10% van het volume van de overige tanks (inclusief tanks kleiner dan 150 m3 en tanks met niet verwarmde klasse 4 en/of niet brandbare vloeistoffen) in die tankput;
het volume bluswater dat volgens de in de vergunning vereiste capaciteit in één uur in de tankput kan worden gebracht.

Bij de bepaling van de opvangcapaciteit moet rekening worden gehouden met het volume dat wordt ingenomen door andere elementen in de tankput zoals terpen, fundaties en andere opslagvoorzieningen. Het werkvolume wordt bepaald door het niveau waarbij de hoogteniveau-alarmering wordt geactiveerd. De dikte van de schuimlaag is afhankelijk van het type schuim en moet door het bedrijf worden onderbouwd op basis van een erkende norm zoals NFPA 11.”

15.2.1

Eiseres voert aan dat het vergunningvoorschrift ten onrechte betrekking heeft op tankputten [tankput 7], [tankput 9] en [tankput 10], welke niet van haar zijn maar van Shell. Het voorschrift heeft eveneens ten onrechte betrekking op tankput [put 1] omdat daarin epikotehars wordt opgeslagen. Op deze vloeistof is PGS 29 niet van toepassing.

15.2.2

Uit het deskundigenbericht van de StAB concludeert de rechtbank dat de tankputten [tankput 7], [tankput 9] en [tankput 10] in bijlage 3 van de vergunning van 11 juni 2009 worden vermeld als onderdeel van de inrichting. Verder wordt vermeld dat in tankput [put 1] epikote 1001-X-75 (gebaseerd op xyleen) wordt opgeslagen. Op basis van die vergunning maken deze tanks dus deel uit van de inrichting. Wat deze laatste tank betreft, verwijst de rechtbank naar hetgeen is overwogen onder 14.4 en 14.5.

15.3.1

Volgens eiseres is onduidelijk wat wordt bedoeld met het werkvolume van “hydraulisch gelinkte tanks”. Tanks kunnen een gezamenlijke zuig- of vulleiding hebben, maar er staat altijd maar één tank ongelijnd. Het voorschrift specificeert niet of in zo’n geval moet worden uitgegaan van het gezamenlijk volume van beide tanks of slechts één tank. Ook vermeldt het vergunningvoorschrift niet welk volume bluswater in één uur in de tankput kan worden ingebracht.

15.3.2

In het deskundigenbericht is vermeld dat verweerder bereid is de zinsnede “of hydraulisch gelinkte tanks” te schrappen, hetgeen verweerder heeft bevestigd. In het deskundigenbericht is ten aanzien van de omvang van opvangvoorziening voor gebruikt bluswater vermeld dat deze van een zodanige grootte moet zijn dat gedurende 1 uur maximale bluscapaciteit geen verontreinigd bluswater in het oppervlaktewater of de bodem kan geraken. De StAB verwijst in dit opzicht naar de vergunning van 11 juni 2009, waarin als vereiste capaciteit in één uur wordt vermeld dat deze minimaal 360 m3 per uur moet zijn. Van onduidelijkheid acht de StAB daarom geen sprake.

15.3.3

Ten aanzien van de gestelde onduidelijkheid met betrekking tot de vereiste opvangcapaciteit volgt de rechtbank de StAB. Eiseres heeft hiertegen ook geen argumenten ingebracht. Gelet op het deskundigenbericht slaagt de grond met betrekking tot de zinsnede over de hydraulisch gelinkte tanks. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door dit vergunningvoorschrift in de gewijzigde redactie aan de omgevingsvergunning van eiseres te verbinden, op een wijze zoals in het dictum van deze uitspraak is vermeld.

15.4.1

Eiseres betoogt dat vergunningvoorschrift 15.5.1 strenger is dan voorbeeldvoor-schrift 2.3.2 van PGS 29:2016, versie 1.1 omdat daarin wordt uitgegaan van 100% van het grootste werkvolume van een tank in de tankput, in plaats van de inhoud van de grootste tank vermeerderd met een bepaald volume. Uit voorlopig onderzoek is bovendien gebleken dat tankput [put 2] een opvangcapaciteit van 94% heeft en dus net niet aan het vergunningvoorschrift voldoet. Het vergroten van de opvangcapaciteit naar 100% maakt echter geen wezenlijk verschil voor de veiligheid. De benodigde maatregelen om de aanvullende opvangcapaciteit te realiseren zijn onnodig bezwarend en brengen oneven-redige kosten met zich. Verweerder had maatwerk moeten leveren.

15.4.2

In voorbeeldvoorschrift 2.3.2 onder a van PGS 29:2016, versie 1.1, voor zover hier van belang, staat dat de tankput 100% van het grootste werkvolume van een tank in de tankput moet kunnen bevatten. Indien van toepassing moet het volume van de tankput worden aangevuld met het volume van de schuimlaag om uitdamping van toxische stoffen te voorkomen of blus- en koelwater dat in de tankput kan worden gebracht voor de bestrijding van een uitgewerkt scenario van een tankputbrand (voor PGS-klasse 1 en 2 in vastdaktanks).

15.4.3

Vaststaat dat in de inrichting van eiseres hoofdzakelijk toxische stoffen worden opgeslagen. Nu ook volgens het in overweging 15.4.2 genoemde voorbeeldvoorschrift in een dergelijk geval het volume moet worden vermeerderd met het volume van de schuimlaag, vermag de rechtbank niet in te zien dat dit vergunningvoorschrift strenger is dan PGS 29:2016, versie 1.1 en evenmin dat het onnodig bezwarend is, aangezien dit als BBT-niveau is opgenomen in de bijlage behorende bij artikel 9.2 van het Mor. De grond slaagt niet.

15.5.1

Daarnaast is het vergunningvoorschrift volgens eiseres onnodig bezwarend vanwege de verwijzing naar de “een erkende norm zoals NFPA 11”. Deze brengt een onderzoeksver-plichting mee wat betreft de dikte van de schuimlaag, hetgeen niet relevant is voor de werking van het voorschrift. Bovendien is onduidelijk welke concrete verplichtingen in het dit geval uit NFPA 11 voortvloeien.

15.5.2

De StAB wijst erop dat dit onderdeel van het vergunningvoorschrift ook voorkomt in voorbeeldvoorschrift 2.3.2 van PGS 29:2016 en dat daarover consensus bestaat. De schuimsoort en de mate van verschuiming zijn van belang. De dikte is afhankelijk van het middel. De concretisering hangt af van het in de inrichting gebruikte type schuim en schuimsysteem, waarop specifieke hoofdstukken van NFPA 11 van toepassing zijn. Het voorschrift is daarmee voldoende concreet, aldus de StAB. De deskundige concludeert dat van een onderzoeksverplichting geen sprake is.

15.5.3

De rechtbank ziet geen aanleiding de StAB niet te volgen in haar overwegingen en conclusies. De grond slaagt niet.

15.6.1

Eiseres betoogt tot slot dat de termijn van zes maanden onredelijk kort is. Het onderzoek of aan het voorschrift wordt voldaan en het uitvoeren van eventuele aanpassingen aan de tankputten is een omvangrijk project, waarbij mogelijk aanzienlijke investeringen moeten worden gedaan. Dit is in wezen de verplichting om een gap-analyse uit te voeren. Nu de eerdere gap-analyse op basis van voorschrift 15.1 uit de vergunning van 11 juni 2009 door verweerder is afgekeurd, kan eiseres daar ook niet haar voordeel mee doen. Eiseres heeft minimaal twee jaar de tijd nodig om aan het voorschrift te kunnen voldoen.

15.6.2

De StAB stelt vast dat voorschrift 15.1 van de vergunning van 11 juni 2009 een gedeeltelijk gelijke strekking als vergunningvoorschrift 15.5.1 heeft en verplichtte tot een gap-analyse op dit punt. In feite had eiseres dus al sinds 2010 inzicht dienen te hebben in de vraag of aan PGS 29:2008 kan worden voldaan en in de te nemen maatregelen. Gelet daarop is de in vergunningvoorschrift 15.5.1 gestelde termijn van zes maanden alleszins redelijk te noemen. Ook tankput [put 2] moest reeds sinds 2010 aan de eis van 100% opvang-capaciteit voldoen.

15.6.3

De rechtbank sluit zich aan bij de conclusie van de StAB. Dat een bepaalde tankput bijna voldoet, is geen reden om dit voorschrift onnodig bezwarend te achten dan wel de termijn te verlengen. Door eiseres is bovendien niet concreet onderbouwd, waarop de noodzaak van de door haar genoemde termijn van twee jaar berust.

15.7.1

Ten slotte betoogt eiseres dat verweerder niet bevoegd was om vergunning-voorschrift 15.5.1 op te nemen in de vergunning. Zij voert daartoe aan dat de tekst van dit voorschrift vrijwel letterlijk overeenkomt met paragraaf 5.3 van PGS 29:2008 en dat het vergunningvoorschrift dus ten onrechte niet is gebaseerd op ontwikkelingen van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu die zich na het verlenen van de omgevingsvergunning van 11 juni 2009 hebben voorgedaan.

15.7.2

Het betoog faalt. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat ingevolge vergunningvoorschrift 15.5.1 ten opzichte van genoemd voorbeeldvoorschrift de eerste alinea is uitgebreid met een termijn waarbinnen bepaalde tankputten moeten voldoen aan de gestelde norm en dat ook de slotalinea nieuw is ten opzichte van genoemd voorbeeldvoorschrift.

16.1

Vergunningvoorschrift 15.5.2 luidt als volgt:

“In verband met mogelijk optredende golfslag door wind moet rekening worden gehouden met additionele dijkhoogte. Hiertoe moet binnen 6 maanden na in werking treden van de vergunning de hoogte van de tankputdijk, zoals deze volgt uit voorschrift 15.5.1, zijn verhoogd met 15 cm tenzij kan worden aangetoond met een numeriek golfmodel dat dit niet nodig is.”

16.2

Eiseres voert aan dat vergunningvoorschrift 15.5.2 overeenkomt met voorbeeldvoorschrift 38 van PGS 29:2008. Nu dit voorschrift niet in de vergunning van 11 juni 2009 is opgenomen, is verweerder niet bevoegd het voorschrift met toepassing van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, in samenhang gelezen met artikel 2.30, eerste lid, van de Wabo, alsnog in het bestreden besluit op te nemen. Eiseres betoogt voorts dat de termijn van zes maanden onredelijk kort is. Voordat duidelijk is of de tankputdijken moeten worden opgehoogd, dient eiseres de maatregelen te treffen die volgen uit voorschrift 15.5.1. Het voorschrift houdt daar ten onrechte geen rekening mee.

16.3

De rechtbank stelt vast dat in voorbeeldvoorschrift 38 van PGS 29:2008 een verhoging van de putdijk van 25 centimeter in plaats van 15 centimeter is voorgeschreven. Reeds daarom is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een nieuwe technische ontwikkeling. De rechtbank is voorts met de StAB van oordeel dat de termijn in vergunningvoorschrift 15.5.2 gekoppeld dient te worden aan de termijn in vergunningvoorschrift 15.5.1 omdat beide voorschriften zien op de opvangcapaciteit van de tankput. Gelet op hetgeen onder 15.6.3 is overwogen, is de termijn van zes maanden redelijk.

17.1

Vergunningvoorschrift 15.9.3 luidt als volgt:

“Uiterlijk 1 januari 2017 moet vergunninghouder een rapport ter goedkeuring aan het bevoegd gezag overleggen waarin wordt aangetoond op welke wijze bij incidenten een aansluitpunt of een handmatige bediening voor het afvoeren van bluswater blijft functioneren en bediening mogelijk blijft. In de studie moet ten minste de variant worden uitgewerkt waarbij wordt uitgegaan van een blootstelling aan een stralingsbelasting van maximaal 3 kW/m².

Hierbij wordt uitgegaan van het maximale brandscenario.

In afwachting van de goedkeuring van het rapport en daarbij behorende maatregelen moet bij incidenten in situaties die niet buiten de warmtestralingscontour van 3 kW/m² liggen gebruik worden gemaakt van een verticaal waterscherm. In het rapport moet een bijbehorende plotkaart met stralingscontouren worden opgenomen.”

17.2.1

Eiseres betoogt dat vergunningvoorschrift 15.9.3 overeenkomt met het doel van voorbeeldvoorschrift 60 van PGS 29:2008. Nu dit voorschrift niet in de vergunning van 11 juni 2009 is opgenomen, is verweerder niet bevoegd het voorschrift met toepassing van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, in samenhang gelezen met artikel 2.30, eerste lid, van de Wabo, alsnog in het bestreden besluit op te nemen. Het vergunningvoorschrift is tevens in strijd met het specialiteitsbeginsel omdat het een veiligheidsvoorschrift is en dus niet strekt tot bescherming van het milieu. Voor het aspect veiligheid gelden specifieke regels op grond van de Wet veiligheidsregio’s.

17.2.2

De rechtbank stelt vast dat de tekst en strekking van voorbeeldvoorschrift 60 van PGS 29:2008 afwijken van de tekst van het vergunningvoorschrift, zodat sprake is van een nieuwe technische ontwikkeling en verweerder bevoegd was vergunningvoorschrift 15.9.3 ambtshalve aan de vergunning te verbinden. De rechtbank volgt eiseres evenmin in haar betoog dat het voorschrift in strijd is met het specialiteitsbeginsel. Het vergunningvoorschrift beoogt de nadelige gevolgen van incidenten voor het milieu te voorkomen door eisen te stellen aan de aansluitpunten voor de afvoer van bluswater. Het vergunningvoorschrift dient daarmee de bescherming van het milieu. Zoals onder 6.4.2 is overwogen, heeft de Wet veiligheidsregio’s andere doelen. De beroepsgrond faalt.

17.3.1

Eiseres betoogt dat het vergunningvoorschrift ten onrechte niet in overeenstemming is gebracht met voorbeeldvoorschrift 4.3.7 van PGS 29:2016, versie 1.1. De maatgevende stralingsbelasting zou op 6 kW/m² moeten liggen. Uit bijlage 1 van het Brandweer Brzo Scenarioboek Module 0 (het scenarioboek) volgt namelijk dat een stralingsbelasting van 3 kW/m² de werkgrens van de brandweer voor langdurige inzet betreft, terwijl in andere gevallen een hogere stralingsbelasting mogelijk is. Bij het bedienen van aansluit- en bedieningspunten gaat het om kortstondige inzet. Een stralingsbelasting van 6 kW/m² is volgens het scenarioboek redelijk. Eiseres kan zich tot slot niet verenigen met de in het vergunningvoorschrift gestelde termijn omdat deze is verstreken voordat het bestreden besluit in werking is getreden. Een termijn van zes maanden zou redelijk zijn.

17.3.2

In het deskundigenbericht is, onder verwijzing naar het advies over vergunningvoorschrift 11.67, vermeld dat voorbeeldvoorschrift 4.3.7 van PGS 29:2016, versie 1.1 onder omstandigheden kortdurende blootstelling aan een hogere warmtebelasting dan 3 kW/m2 toestaat. Bij een blootstelling van minder dan drie minuten mag de warmtebelasting maximaal 4,6 kW/m2 bedragen. Indien speciaal gealuminiseerde brandweerkleding wordt gedragen en de blootstelling maximaal vijf minuten bedraagt, mag de warmtestralingsbelasting niet groter zijn dan 6,3 kW/m2. Eiseres dient door middel van een studierapport aan te tonen dat aan de gestelde normen wordt voldaan. Een nieuwe termijn van drie of vier maanden is alleszins redelijk voor het overleggen van een rapport waaruit blijkt dat aan de voorgeschreven warmtebelasting kan worden voldaan.

17.3.3

Verweerder is in de brief van 15 september 2017 akkoord gegaan met wijziging van de termijn naar vier maanden na inwerkingtreding van het voorschrift. Verder kan de tekst van voorbeeldvoorschrift 4.3.7 van PGS 29:2016, versie 1.1 aan het vergunningvoorschrift worden toegevoegd. Dan moet de zinssnede “aansluit- en bedieningspunten” worden gewijzigd in “aansluit- en/of bedieningspunten”.

17.3.4

De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door dit vergunningvoorschrift in de gewijzigde redactie aan de omgevingsvergunning van eiseres te verbinden, op een wijze zoals in het dictum van deze uitspraak is vermeld. De grond slaagt in zoverre. In de niet nader onderbouwde reactie van eiseres op het deskundigenbericht dat het maar de vraag is of zij aan het voorschrift kan voldoen, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de gewijzigde tekst niet in de vergunning kan worden opgenomen.

18.1

In vergunningvoorschrift 15.12.2 zijn verplichtingen opgenomen ten aanzien van de constructieve veiligheid van de tanks met een vast dak in geval van overdruk. Daarbij is onder het tweede aandachtsstreepje het volgende opgenomen:

“Overdruk als gevolg van een explosieve verbranding van damp in de tank.

Voor explosieve verbranding van damp in de tank geldt dat de tank hiervoor constructief moet voldoen aan API 650 of BS 2654 of NEN EN 14015.”

18.2

Eiseres stelt dat de API 650, NEN EN 14015 en BS 2654 normen voorschrijven die geen betrekking hebben op en/of rekening houden met explosieve verbranding van damp in een tank. Ook de constructieve normen ontbreken daarin. Zonder nadere concretisering is dan ook onduidelijk welke verplichtingen in het onderhavige geval uit die normen of documenten voortvloeien. Het voorschrift is in zoverre in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.

18.3

De StAB merkt op dat de constructieve normen in de normbladen API 650, de BS 2654 of de NEN EN 14015 ook gelden voor stalen tanks waarin explosieve verbranding van damp kan optreden en meldt dat verweerder geen bezwaar heeft tegen een nadere concretisering.

18.4

Verweerder geeft aan dat het gaat om Appendix F van API 650, Appendix K van NEN EN 14015 en Appendix F van BS 2654. Hierin staat bovendien beschreven hoe kan worden bepaald of bij een staande tank sprake is van een frangible roof-joint en aan welke vereisten wat betreft sterkte deze verbinding moet voldoen.

18.5

Gelet op het bovenstaande slaagt deze grond. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door dit vergunningvoorschrift in de gewijzigde redactie aan de omgevings-vergunning van eiseres te verbinden, op een wijze zoals in het dictum van deze uitspraak is vermeld.

18.6

Voor zover eiseres betoogt dat dit vergunningvoorschrift niet aan de vergunning had mogen worden verbonden, omdat dit al voorkomt in de aan haar vergunning van 11 juni 2009 voorafgaande versie PGS 29:2008, slaagt dit niet. Eiseres verwijst in dat opzicht naar voorbeeldvoorschrift 75. De rechtbank stelt echter vast dat het vergunningvoorschrift veel uitgebreider en specifieker is dan het genoemde voorbeeldvoorschrift.

19.1

In vergunningvoorschrift 15.16.2 is bepaald dat een fysiek onafhankelijke instrumentele overvulbeveiliging (de onafhankelijke overvulbeveiliging) moet worden aangebracht bij tanks met klasse 1 producten of toxische producten (gevaarszinnen H330 (“dodelijk bij inademing”) en H331 (“toxisch bij inademing”) en bij tanks met klasse 2 en 3 producten met een bepaald vlampunt. Verder worden de randvoorwaarden genoemd waaraan deze overvulbeveiliging moet voldoen. Zo mag een operator niet worden aangemerkt als independent protection layer en wordt omschreven wat wordt verstaan onder “fysiek onafhankelijk”. Voorts vermeldt het voorschrift dat een dergelijke overvulbeveiliging achterwege kan blijven indien wordt aangetoond dat zich geen Buncefield-scenario kan voordoen, waarbij dit laatste begrip nader wordt gedefinieerd.

19.2.1

Eiseres kan zich niet verenigen met dit vergunningvoorschrift. Zij betoogt dat het onjuist is dat de tussenkomst van een operator geheel wordt uitgesloten. Enerzijds zou dit betekenen dat de hoogniveau alarmering, die in het vergunningvoorschrift wordt voorgeschreven, niet meer als onafhankelijk beveiligingsniveau zou kunnen gelden. Volgens eiseres is het vergunningvoorschrift op dit punt strenger dan PGS 29:2016, versie 1.1. Anderzijds levert dit verbod juist een extra risico op in haar ogen, omdat ook de instrumentele beveiliging kan falen. Zij wijst in dat kader naar de rapportage van de Major Incident Investigation Board
Buncefield: Why did it happen?; the underlying causes of the explosion and fire at the Buncefield oil storage depot, Hemel Hempstead, Hertfordshire on 11 December 2005. Bovendien bestaat over dit vergunningvoorschrift nog geen overeenstemming, zoals blijkt uit de “Impactanalyse PGS 29 nonconsensus”.

19.2.2

De rechtbank is van oordeel dat het gegeven dat dit voorschrift voorkomt op de lijst van punten waarover nog geen consensus is bereikt, onvoldoende is voor het oordeel dat verweerder het voorschrift hoe dan ook niet aan de vergunning had mogen verbinden, zeker nu PGS 29:2016, versie 1.1, in de bijlage behorende bij artikel 9.2 van het Mor inmiddels als BBT is aangemerkt.

19.2.3

Verweerder constateert dat een omissie is opgetreden in het bestreden vergunning-voorschrift. Op basis van deze omissie kan worden geconcludeerd dat bij de uit te voeren veiligheidsstudie in geen enkele onafhankelijke beveiligingslaag een operator een rol kan/mag spelen. Dat is onjuist. De beperking, dat een operator geen rol mag spelen, geldt uitsluitend voor de beveiligingsloop onafhankelijke overvulbeveiliging. Verweerder heeft er, nu PGS 29:2016, versie 1.1, als BBT is aangewezen in het Mor, geen bezwaar tegen om het vergunningvoorschrift af te stemmen op voorbeeldvoorschriften 3.3.12 en 3.3.13 van PGS 29:2016, versie 1.1.

19.2.4

De rechtbank stelt vast dat verweerder niet langer vasthoudt aan een algeheel verbod op tussenkomst van een operator, maar het vergunningvoorschrift wil afstemmen op de voorbeeldvoorschriften 3.3.12 en 3.3.13 van PGS 29:2016, versie 1.1. De grond die hierop was gericht, slaagt dus. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door dit vergunningvoorschrift in de gewijzigde redactie aan de omgevingsvergunning van eiseres te verbinden, op een wijze zoals in het dictum van deze uitspraak is vermeld.

19.3.1

Voorts hanteert verweerder naar de mening van eiseres een onjuiste definitie van het Buncefield-scenario. De definitie die verweerder hanteert impliceert ten onrechte dat het ontstaan van een dampwolk altijd een brand en explosie tot gevolg zal hebben met de ernst zoals bij Buncefield het geval was. Eiseres heeft een rapport overgelegd van GexCon van 16 oktober 2017 om te onderbouwen dat een Buncefield-scenario zich bij haar inrichting niet kan voordoen. In dat rapport wordt de kans op het optreden van een Buncefieldscenario bij eiseres op 1 maal per 2,8 miljoen jaar geschat.

19.3.2

De kritiek van eiseres op de definitie van een Buncefield-scenario wordt door verweerder niet gevolgd. Er is geen algemeen vastgestelde definitie. Verweerder heeft slechts beoogd om een kader te geven voor een beoordeling ingeval eiseres wenst aan te tonen dat een onafhankelijke overvulbeveiliging bij bepaalde tanks(s) achterwege kan blijven.

19.3.3

Ten aanzien van de grond, zoals uitgewerkt in het rapport van GexCon, dat er zich in de inrichting van eiseres geen Buncefield-scenario kan voordoen, merkt de StAB op dat het op de weg van eiseres ligt om een studie uit te voeren waaruit blijkt voor welke tanks een Buncefield-scenario niet mogelijk is en deze studie ter goedkeuring aan verweerder voor te leggen.

19.3.4

De rechtbank stelt vast dat het vergunningvoorschrift de mogelijkheid opent voor eiseres om aan te tonen dat zij op een gelijkwaardige wijze aan BBT kan voldoen. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat verweerder met de definitie van een Buncefield-scenario de grenzen van zijn beoordelingsvrijheid te buiten is gegaan. De rechtbank weegt daarbij mee dat het hier niet de normstelling zelf betreft, maar de mogelijkheid om gelijkwaardigheid aan te tonen. Het deskundigenbericht van de StAB biedt geen aanknopingspunt om tot een andere conclusie te komen. Evenmin kan het rapport van GexCon leiden tot een ander oordeel, nu dit rapport ziet op de vraag of wordt voldaan aan het criterium voor gelijkwaardigheid, hetgeen in deze procedure niet aan de orde kan komen. Voor zover de deskundige en partijen zich hebben uitgelaten over de in dit rapport gehanteerde uitgangspunten, zoals de opslagtemperatuur, zal de rechtbank dit daarom ter zijde laten. Deze grond slaagt dan ook niet.

19.4.1

Eiseres voert aan dat de in het vergunningvoorschrift opgenomen termijnen te kort zijn in haar geval, te weten dat uiterlijk 1 januari 2018 een onafhankelijke overvulbeveiliging moet zijn aangebracht bij tanks met klasse 1 producten of toxische producten en uiterlijk 1 januari 2019 bij tanks met klasse 2 en 3 producten met een bepaald vlampunt. Zij heeft een rapport van haar process safety engineer van 12 oktober 2017 ingebracht waarin wordt toegelicht dat bij tanks, waarin een toxische stof wordt opgeslagen, een onafhankelijke overvulbeveiliging in verband met de veiligheid alleen mag worden aangebracht indien de tanks leeg, gereinigd en dampvrij zijn. Eiseres volgt een tankinspectieprogramma dat loopt van 2015 tot en met 2025, waarbij het aanbrengen van deze voorziening wordt meegenomen bij de toch al geplande inspecties. Een tussentijdse aanbrenging zal – naast onnodige afvalstoffen en emissies naar de lucht – per tank tussen de € 75.000 en € 320.000 kosten, hetgeen zij onnodig bezwarend acht.

19.4.2

De StAB geeft aan dat het aanbrengen van een onafhankelijke overvulbeveiliging bij de inrichting van eiseres, waar het gaat om opslagtanks die zijn geïntegreerd in een productieomgeving, complexer van aard is dan bij olieterminals. Een termijn tot
1 januari 2018 is waarschijnlijk niet haalbaar. Van het uitgangspunt dat de BBT-maatregelen en -voorzieningen per direct worden toegepast, kan blijkens de jurisprudentie worden afgeweken in die zin dat in de vergunning een implementatietermijn kan worden opgenomen. Voorwaarden daarbij zijn dat de vergunninghouder aannemelijk maakt dat een langere termijn nodig is en dat in de tussentijd maatregelen worden getroffen die een zekere mate van BBT representeren. Volgens de StAB zijn de bij eiseres bestaande maatregelen voor een beperkte tussenperiode te beschouwen als BBT vanwege de naar verwachting geringe kans op een overvulincident. Zij acht het daarom niet bezwaarlijk om de termijnen van 1 januari 2018 en 1 januari 2019 te verlengen tot 1 juli 2019. Eiseres heeft naar de mening van de deskundige niet aangetoond dat een dergelijke termijn niet haalbaar zou zijn. De StAB plaatst de kanttekening dat zij op basis van het rapport van GexCon tot de conclusie is gekomen dat het aantal tanks waarvoor een onafhankelijke overvulbeveiliging nodig is, relatief beperkt is. Op basis van de door eiseres verstrekte gegevens concludeert de StAB dat eiseres ook tanks die strikt genomen niet onder het vergunningvoorschrift vallen van een onafhankelijke overvulbeveiliging wenst te voorzien. De StAB heeft dat betrokken bij het beoordelen van de benodigde implementatietermijn. Tot slot wijst de StAB erop dat een ruimere interpretatietermijn weliswaar tot lagere implementatiekosten zal leiden, maar dat dit in het kader van BBT niet doorslaggevend is.

19.4.3

Verweerder kan zich niet verenigen met de door de deskundige voorgestelde verruiming van de termijnen. Zij houdt vast aan bijlage G1 van PGS 29:2016, versie 1.1. Daar is voor zowel toxische stoffen als klasse 1 stoffen een termijn opgenomen tot uiterlijk 1 januari 2018. Eiseres heeft haar standpunt dat de termijnen onredelijk zijn niet onderbouwd met concrete gegevens. Voor zover de deskundige zich heeft gebaseerd op de uitgangspunten in de presentatie van Gexcon d.d. 16 juni 2017, plaatst verweerder de kanttekening dat het niet correct is om uit te gaan van een opslagtemperatuur van 12° C. Uitgegaan moet worden van de werkelijke opslagtemperaturen.

19.4.4

Ten aanzien van de gestelde termijnen volgt de rechtbank de door de StAB voorgestelde benadering, zoals vermeld in overweging 19.4.2. Het door verweerder tegen de voorgestelde verruiming ingebrachte argument dat daarbij is vertrokken van een onjuist uitgangspunt wat betreft de opslagtemperatuur, is ontoereikend voor een ander oordeel. Hetzelfde geldt voor het argument dat de PGS een strengere termijn hanteert, aangezien het verweerder vrij staat om bij de toepassing van de PGS af te wijken daar waar maatwerk is geïndiceerd. Voldoende vast is komen te staan dat het risico met betrekking tot de door eiseres opgeslagen stoffen schuilt in de toxiciteit en niet zozeer in de brandbaarheid daarvan. Verder heeft de StAB toereikend toegelicht dat de bij eiseres bestaande maatregelen in de tussenperiode te beschouwen zijn als BBT. Voor zover eiseres, gelet op het door haar ingediende tankinspectieprogramma, voorstaat dat de laatste tank pas in 2023 van een onafhankelijke overvulbeveiliging wordt voorzien, slaagt dit niet. Hoewel aannemelijk is dat eiseres extra kosten zal moeten maken als haar programma niet kan worden gevolgd, is dat geen reden om niet aan BBT te hoeven voldoen. Immers, bij het vaststellen van wat als BBT valt aan te merken worden de daarmee gemoeide kosten op brancheniveau en niet op inrichtingenniveau in aanmerking genomen. De conclusie is dat de beroepsgrond tegen dit vergunningvoorschrift in zoverre slaagt. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door de termijnen in het vergunningvoorschrift aan te passen naar uiterlijk 1 juli 2019, zoals in het dictum van deze uitspraak is vermeld.

19.5.1

Eiseres brengt als algemene grond naar voren dat in de “Bijlage Werkwijze Implementatie PGS 29 periode 2016-2022” (de Bijlage) een risicogestuurde benadering wordt voorgeschreven en dat het vergunningvoorschrift daar niet aan voldoet. Daarom en vanwege de gestelde termijnen acht zij het voorschrift niet proportioneel.

19.5.2

De rechtbank overweegt dat in de Bijlage niet met zoveel woorden wordt aangegeven dat de gehanteerde benadering risicogestuurd behoort te zijn. Wel wordt ten aanzien van voorbeeldvoorschrift 87 (de voorloper van de huidige voorbeeldvoorschriften 3.3.12 en 3.3.13) in de toelichting opgemerkt “De risicogestuurde benadering is relatief grof en eenvoudig ingevuld omdat er nog geen generieke risicobenadering (in het kader van de PGS Nieuwe Stijl) beschikbaar is en uit oogpunt van praktische toepasbaarheid in de toezichtpraktijk”. Ten aanzien van de voorbeeldvoorschriften 3.3.12 en 3.3.13 wordt in PGS 29:2016, versie 1.1, expliciet opgemerkt dat deze in lijn zijn met de in de Bijlage beschreven werkwijze. De rechtbank ziet geen aanleiding hieraan te twijfelen. Naar het oordeel van de rechtbank is daarom geen sprake van disproportionaliteit. Dat in het vergunningvoorschrift ook een gelijkwaardigheidsmogelijkheid is geopend is evenmin reden voor het oordeel dat het voorschrift disproportioneel is.

19.6

De rechtbank laat de opmerkingen van de StAB met betrekking tot de mogelijkheid voor tanks met toxische stoffen af te zien van een onafhankelijke overvulbeveiliging onbesproken, nu dat betoog niet wordt beschouwd als reactie op een beroepsgrond.

19.7

Voor zover eiseres tot slot betoogt dat dit vergunningvoorschrift niet aan de vergunning had mogen worden verbonden, omdat dit al voorkomt in de aan haar vergunning van 11 juni 2009 voorafgaande versie PGS 29:2008, slaagt dit niet. Eiseres verwijst in dat opzicht naar voorbeeldvoorschrift 87 sub b. De rechtbank stelt echter vast dat het vergunningvoorschrift veel uitgebreider en specifieker is dan het genoemde voorbeeldvoorschrift.

20.1

Vergunningvoorschrift 15.18.1 luidt als volgt:

“Tanks in een tankput voor de opslag van verwarmde stoffen van de klasse 3 moeten zijn voorzien van een stationaire blusvoorziening die voldoet aan de NFPA 11, met uitzondering van situaties waarbij de stoffen niet brandonderhoudend zijn en dit is aangetoond.

In afwijking hiervan mag gebruik worden gemaakt van mobiele middelen, mits:

- de tank goed bereikbaar is voor door de bedrijfsbrandweer en de Brandweer gebruikte blusmiddelen, en;

- de bereikbaarheid en bestrijdingswijze door middel van een operationeel plan is vastgelegd in het brandveiligheidsplan.”

20.2.1

Eiseres voert aan dat het vergunningvoorschrift in strijd is met de rechtszekerheid, omdat onvoldoende duidelijk is welke verplichtingen uit NFPA-norm 11 voortvloeien en omdat het voorschrift zou kunnen leiden tot de verplichting om ook andere tanks in de betreffende tankput, waarin geen klasse 3 vloeistoffen worden opgeslagen, uit te voeren met een stationaire blusvoorziening
.

20.2.2

Verweerder heeft er geen bezwaar tegen de woorden “in een tankput” te schrappen om duidelijker aan te geven dat het voorschrift uitsluitend van toepassing is op tanks, waarin verwarmde stoffen van de klasse 3 worden opgeslagen.

20.2.3

De StAB concludeert dat het toepassingsgebied van het voorschrift duidelijk is, ook zonder de door verweerder voorgestelde aanpassing. Voorts verwijst de StAB wat betreft de uit NFPA-norm 11 voortvloeiende verplichtingen naar wat hieromtrent in het deskundigenbericht ten aanzien van voorschrift 11.61 is geconcludeerd. In aanvulling daarop licht de deskundige nog toe dat, nu de concretisering van het voorschrift afhangt van het type blussysteem dat binnen de inrichting wordt toegepast, duidelijk is welke specifieke hoofdstukken van NFPA‑norm 11 van toepassing zijn. Het vergunningvoorschrift is daarmee voldoende concreet, aldus de deskundige.

20.2.4

De rechtbank ziet geen aanleiding af te wijken van de conclusie van de StAB. Mede gelet op de verklaringen ter zitting van eiseres mag worden aangenomen dat in de inrichting van eiseres voldoende deskundigheid aanwezig is om te bepalen welk hoofdstuk van NFPA-norm 11 van toepassing is op het in de inrichting gebruikte type blussysteem.

20.3.1

Voorts betoogt eiseres dat voorschrift 15.18.1 in strijd is met het specialiteitsbeginsel
,omdat het een veiligheidsvoorschrift is en niet strekt tot bescherming van het milieu. Volgens eiseres bevat de Wet veiligheidsregio’s specifieke en uitputtende regelgeving.

20.3.2

De rechtbank volgt eiseres niet in dat betoog en verwijst voor de motivering van haar oordeel naar wat hiervoor onder 6.4.2 is overwogen.

20.4.1

Eiseres betoogt verder dat verweerder niet bevoegd was om vergunningvoorschrift 15.18.1 op te nemen in de vergunning. Zij voert daartoe aan dat de tekst van dit voorschrift letterlijk overeenkomt met voorbeeldvoorschrift 154 van PGS 29:2008 en dat het vergunningvoorschrift dus ten onrechte niet is gebaseerd op ontwikkelingen van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu die zich na het verlenen van de omgevingsvergunning van 11 juni 2009 hebben voorgedaan.

20.4.2

Naar het oordeel van de rechtbank berust de stelling van eiseres op een onjuiste lezing van de voorschriften. Vergunningvoorschrift 15.18.1 is versoepeld ten opzichte van voorbeeldvoorschrift 154 van PGS 29:2008, omdat op basis van de huidige inzichten bedoelde brandveiligheidsvoorzieningen van PGS 29:2008 niet langer nodig zijn voor koude opslag van klasse 3 stoffen. De stelling van eiseres dat het vergunningvoorschrift niet in overeenstemming is met de laatste versie van PGS:2016, versie 1.1, en dat het voor haar daarom onevenredig bezwarend is om aan het voorschrift te voldoen, kan evenmin slagen. Zoals ook de StAB heeft geconcludeerd, is het voorschrift geheel in overeenstemming met de Tabel. De Tabel kan worden beschouwd als de weergave van de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en biedt voldoende grondslag voor ambtshalve wijziging van de vergunningvoorschriften. Los daarvan staat het verweerder vrij om bij de toepassing van de PGS daarvan af te wijken, als daarvoor in een concreet geval aanleiding bestaat. Haar stelling dat het vergunningvoorschrift onevenredig bezwarend is, heeft eiseres op geen enkele wijze nader onderbouwd en faalt reeds daarom.

20.5.1

Ten slotte betoogt eiseres dat vergunningvoorschrift 15.18.1 ten onrechte geen overgangstermijn bevat.

20.5.2

De StAB stelt vast dat een voorschrift van gelijke strekking als vergunningvoorschrift 15.18.1 niet is verbonden aan de vergunning van 11 juni 2009. Voor het onderzoek om te beoordelen of eiseres aan het voorschrift kan voldoen, acht de StAB een termijn van drie tot vier maanden alleszins redelijk en ook gebruikelijk voor dit soort voorschriften.

20.5.3

De conclusie van de StAB komt de rechtbank niet onjuist voor. Dat een termijn van zes maanden nodig is om aan het voorschrift te kunnen voldoen, heeft eiseres in algemene bewoordingen gesteld, maar op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt. Gezien de conclusie van het deskundigenbericht, had dat wel op haar weg gelegen. Evenmin heeft eiseres aannemelijk gemaakt dat een termijn van vier maanden te kort is om het brandveiligheidsplan aan te passen, wanneer zij gebruik zou willen maken van mobiele middelen. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door in het voorschrift een implementatietermijn van vier maanden op te nemen, zoals in het dictum van deze uitspraak is vermeld.

20.6.1

Ten slotte betoogt eiseres dat verweerder niet bevoegd was om vergunningvoorschrift 15.18.1 op te nemen in de vergunning. Zij voert daartoe aan dat de tekst van dit voorschrift letterlijk overeenkomt met voorbeeldvoorschrift 154 van PGS 29:2008 en dat het vergunningvoorschrift dus ten onrechte niet is gebaseerd op ontwikkelingen van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu die zich na het verlenen van de omgevingsvergunning van 11 juni 2009 hebben voorgedaan.

20.6.2

Het betoog faalt. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat in vergunningvoorschrift 15.18.1 een uitzondering mogelijk is gemaakt op de opgenomen verplichting die niet voorkomt in genoemd voorbeeldvoorschrift.

21.1

Vergunningvoorschrift 15.18.2 luidt als volgt:

“Tanks met een vast dak in een tankput voor de opslag van stoffen van de klassen 1 en 2 moeten zijn voorzien van een stationaire blusvoorziening die voldoet aan de NFPA 11. Opslagtanks voorzien van een vast dak met inwendig drijvend dak, een inertgasdeken en detectie op de werking van de inertgasdeken behoeven geen stationair blussysteem.

Een inert gasdeken (bijvoorbeeld stikstof) moet ontworpen zijn conform de NFPA 69 in combinatie met de API 2000 en onafhankelijke detectie op de concentratie inert gas of zuurstof.”

21.2.1

Volgens eiseres is onduidelijk op welke tanks dit vergunningvoorschrift betrekking heeft. Het voorschrift gaat ten onrechte van de premisse uit dat in één tankput slechts tanks voor de opslag van vloeistoffen van klasse 1 en klasse 2 staan.

21.2.2

Verweerder heeft in beroep te kennen gegeven geen bezwaren te hebben tegen het wijzigen van de eerste zinsnede waarbij “de klassen 1 en 2” wordt vervangen door “de klassen 1 en/of 2”. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door dit vergunningvoorschrift in de gewijzigde redactie aan de omgevingsvergunning van eiseres te verbinden, op een wijze zoals in het dictum van deze uitspraak is vermeld. De grond slaagt in zoverre.

21.3.1

Eiseres voert verder aan dat niet zonder nadere concretisering naar NFPA 11, NFPA 69 en API 2000 mag worden verwezen, omdat onduidelijk is welke verplichtingen daaruit voortvloeien.

21.3.2

De StAB heeft in het deskundigenbericht uiteengezet dat afhankelijk van het type blussysteem dat eiseres binnen de inrichting toepast, specifieke hoofdstukken van NFPA 11 gelden. Daarmee is de verwijzing voldoende concreet, aldus de deskundige. Voorts heeft de StAB uiteengezet dat NFPA 69 de installatie van systemen beschrijft die explosies moeten voorkomen. In NFPA 69 zijn in verschillende hoofdstukken diverse systemen beschreven. Afhankelijk van wat aangevraagd en vergund is, gelden specifieke hoofdstukken van deze NFPA. Daarmee is eveneens deze verwijzing voldoende concreet. Ten slotte is de StAB met eiseres van mening dat in het geval van de verwijzing naar API 2000, een verwijzing naar appendix F voor de hand had gelegen. Daarom stelt de StAB zich op het standpunt dat de verwijzing naar API 2000 vervangen zou kunnen worden door API 2000, appendix F.

21.3.3

Gelet op de instemming van verweerder met de verwijzing naar API 2000, appendix F slaagt de grond in zoverre. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door dit vergunningvoorschrift in de gewijzigde redactie aan de omgevingsvergunning van eiseres te verbinden, op een wijze zoals in het dictum van deze uitspraak is vermeld.

21.3.4

Voor het overige ziet de rechtbank geen aanleiding af te wijken van het advies van de StAB. Mede gelet op de verklaringen ter zitting van eiseres mag worden aangenomen dat in de inrichting van eiseres voldoende deskundigheid aanwezig is om te bepalen welke hoofdstukken van NFPA-norm 11 en NFPA-norm 69 van toepassing zijn.

21.4.1

Eiseres betoogt voorts dat verweerder het voorschrift niet aan de omgevingsvergunning had mogen verbinden, omdat de tekst van dat voorschrift vrijwel letterlijk overeenkomt met voorbeeldvoorschrift 155 van PGS 29:2008. Naar eiseres meent kunnen louter technische ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan na vaststelling van de vergunning van 11 juni 2009 opgenomen worden bij het bestreden besluit. Zij verwijst daartoe naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 17 augustus 2016, met als kenmerk ECLI:NL:RVS:2016:2245.

21.4.2

De StAB constateert dat dit vergunningvoorschrift niet in overeenstemming is met voorbeeldvoorschrift 155 uit PGS 29:2008, maar wel met de Tabel.

21.4.3

Voorbeeldvoorschrift 155 uit PGS 29:2008 luidt als volgt:

“Tanks met een vast dak in een tankput voor de opslag van stoffen van de klassen 1 en 2 moeten zijn voorzien van een stationaire blusvoorziening die voldoet aan de NFPA 11.

Opslagtanks voorzien van een vast dak met inwendig drijvend dak, een inertgasdeken en detectie op de werking van de inertgasdeken behoeven geen stationair blussysteem.

Toelichting:

Een inert gasdeken (bijvoorbeeld stikstof) dient ontworpen te zijn conform de NFPA 69 in combinatie met onafhankelijke detectie op de concentratie inertgas of zuurstof.”

21.4.4

De rechtbank stelt vast dat, anders dan uit het verslag van de StAB volgt, vergunningvoorschrift 15.18.2 identiek is aan voorbeeldvoorschrift 155 met dien verstande dat de bij voorbeeldvoorschrift 155 opgenomen toelichting deel uitmaakt van vergunningvoorschrift 15.18.2. De rechtbank constateert voorts dat de vergunning van 11 juni 2009 geen soortgelijk voorschrift bevat.

21.4.5

De rechtbank is van oordeel dat het bovenstaande evenwel niet noopt tot vernietiging van het bestreden vergunningvoorschrift en overweegt daartoe als volgt. De bij deze vergunning voorschreven maatregelen, die mede zijn gebaseerd op PGS 29:2008, vormen een samenhangend geheel van voorschriften die onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. PGS 29 is in 2008 herzien naar aanleiding van een explosie en brand op het Buncefield brandstofdepot in het Britse Hemel Hampstead. Dit betekent dat het onderhavige vergunningvoorschrift deel uitmaakt van een onlosmakelijk samenhangend complex van voorschriften dat ertoe strekt een dergelijke explosie en ernstige brand te voorkomen. In het licht van dit scenario kan vergunningvoorschrift 15.18.2 niet zonder meer worden vernietigd, zonder dat dit leidt tot een onaanvaardbare leemte in het maatregelencomplex ten behoeve van de brandveiligheid. Gelet op het zwaarwegende belang van het voorkomen van voornoemd scenario is de rechtbank van oordeel dat verweerder dit vergunningvoorschrift terecht heeft opgenomen bij het bestreden besluit. Het enkele betoog van eiseres dat dit voorschrift niet reeds bij besluit van 11 juni 2009 is voorgeschreven, kan aan dit zwaarwegende belang niet afdoen. Het is de rechtbank bovendien niet gebleken dat het nu opnemen van dit voorschrift bij gelegenheid van het bestreden besluit een onevenredig zware belasting voor eiseres met zich brengt. Het betoog van eiseres faalt.

21.5.1

Eiseres meent voorts dat het vergunningvoorschrift haar geen redelijke overgangstermijn biedt. Zij heeft tenminste zes maanden nodig om te onderzoeken wat NFPA 11, NFPA 69 en API 2000 precies inhouden.

21.5.2

Uit het deskundigenbericht van de StAB concludeert de rechtbank dat een termijn van vier maanden redelijk is. Verweerder heeft in beroep geen argumenten tegen het voorstel van de deskundige ingebracht. De noodzaak tot een langere termijn is door eiseres niet onderbouwd. Gelet daarop ziet de rechtbank aanleiding de conclusie van de StAB te volgen. Zij zal zelf in de zaak voorzien door dit vergunningvoorschrift in de gewijzigde redactie aan de omgevingsvergunning van eiseres te verbinden, op een wijze zoals in het dictum van deze uitspraak is vermeld.

21.6.1

Tot slot licht eiseres toe dat, anders dan waarop de NFPA 11 betrekking heeft, zij poederblussystemen toepast op vier kleinere tanks in tankput [tankput 3]. Naar eiseres meent zijn deze systemen in dit geval gelijkwaardig dan wel beter dan schuimblussystemen.

21.6.2

Voor zover eiseres meent dat de [tankput 3] poederblussystemen een gelijkwaardige voorziening vormen, ligt het naar het oordeel van de rechtbank op haar weg zich tot verweerder te wenden. Verweerder zal vervolgens dienen te bezien of deze systemen inderdaad als een gelijkwaardige voorziening kunnen worden beschouwd. Voor een beoordeling daarvan is in de huidige procedure geen plaats. De grond faalt.

22.1

In vergunningvoorschrift 15.18.4, voor zover hier van belang, is bepaald dat aan opslagtanks met een diameter kleiner dan 19 meter de stationaire blusinstallatie achterwege mag worden gelaten, indien er een door het bevoegd gezag goedgekeurd operationeel plan is (al dan niet als onderdeel van het bedrijfsbrandweerrapport) en de inrichting conform dit plan in werking is voor de blussing van de opslagtank(s) met mobiele middelen. Dit operationele plan moet binnen zes maanden na in werking treden van de vergunning aan verweerder ter goedkeuring worden aangeboden.

22.2.1

Eiseres betoogt dat in dit vergunningvoorschrift aan het bevoegd gezag ten onrechte geen maximale termijn is gesteld om het operationele plan goed te keuren. Daarnaast stelt eiseres zich op het standpunt dat het voorschrift in strijd is met de rechtszekerheid, omdat onduidelijk is of de uitzondering in dit voorschrift van toepassing is gedurende de periode dat het bevoegd gezag nog geen besluit heeft genomen ten aanzien van het operationele plan.

22.2.2

De StAB merkt op dat het voor de hand ligt dat geen handhaving plaatsvindt gedurende de termijn van zes maanden, waarin eiseres de mogelijkheid heeft een operationeel plan aan te bieden aan het bevoegd gezag. Dat geldt volgens de StAB ook voor de periode dat het bevoegd gezag het besluit voorbereidt, nadat eiseres het plan heeft ingediend. Eerst na besluitvorming over het operationele plan is handhaving aan de orde, aldus de StAB.

22.2.3

Naar het oordeel van de rechtbank is vergunningvoorschrift 15.18.4 niet in strijd met de rechtszekerheid. Indien eiseres na inwerkingtreding van de vergunning te kennen geeft aan het bevoegd gezag dat zij aan opslagtanks met een diameter kleiner dan 19 meter een stationaire blusinstallatie achterwege wil laten en daartoe binnen de in het voorschrift gestelde termijn van zes maanden een operationeel plan indient, is zij niet in overtreding en kan niet handhavend worden opgetreden. Dat kan eerst aan de orde zijn na de besluitvorming door verweerder. Wat betreft de termijn, waarbinnen verweerder een besluit moet nemen ter goedkeuring van het operationeel plan, zijn de daarvoor geldende bepalingen van de Awb van toepassing.

22.3.1

Eiseres stelt ten slotte dat verweerder niet bevoegd was om vergunningvoorschrift 15.18.4 op te nemen in de vergunning. Zij voert daartoe aan dat de tekst van dit voorschrift vrijwel letterlijk overeenkomt met voorbeeldvoorschrift 157 van PGS 29:2008 en dat het vergunningvoorschrift dus ten onrechte niet is gebaseerd op ontwikkelingen van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu die zich na het verlenen van de omgevingsvergunning van 11 juni 2009 hebben voorgedaan.

22.3.2

De rechtbank stelt vast dat vergunningvoorschrift 15.18.4 afwijkt van voorbeeldvoorschrift 157 van PGS:29:2008, wat betreft het vereiste dat de inrichting conform het operationeel plan in werking is voor de blussing van de opslagtank(s) met mobiele middelen. Voorts volgt uit de Tabel dat in verband met het beheersen van de urgente veiligheidsrisico’s niet meer een kwantitatieve beschrijving van een tankputbrand moet worden gemaakt, maar dat een kwantitatieve beschrijving van de maximale brandscenario’s is vereist. Het betoog van eiseres faalt dan ook.

23.1

Vergunningvoorschrift 15.21.5 luidt als volgt:

“Inspectie op basis van RBI mag slechts plaatsvinden nadat het handboek door het bevoegd gezag is goedgekeurd. In dit geval gelden de inspectietermijnen voor tankbodem, tankwand en tankdak uit 15.21.3 niet. De periodieke inspectietermijn van een bovengrondse opslagtank mag meer bedragen dan de termijn genoemd in tabel B 3-1 van de EEMUA 159, maar niet meer dan 20 jaar. In afwijking van voorschrift 15.21.3 mag de service van de tank gedurende de periode tot de volgende inspectie veranderen, zonder dat de tank opnieuw geïnspecteerd wordt mits de risico’s van de servicewijziging zijn beoordeeld en de eerstvolgende inspectietermijn hierop is afgestemd.”

23.2.1

Eiseres betoogt dat in dit vergunningvoorschrift ten onrechte geen termijn is gesteld aan het bevoegd gezag om het handboek RBI goed te keuren. Het risico bestaat dat geen inspecties (mogen) plaatsvinden, terwijl eiseres het handboek RBI al wel aan verweerder ter goedkeuring heeft voorgelegd. Eisers meent dat op die grond het vergunningvoorschrift in strijd is met de rechtszekerheid.

23.2.2

Uit het deskundigenbericht volgt dat na het indienen van het handboek, het bevoegd gezag gehouden is aan de termijnen opgenomen in de Awb. De deskundige meldt dat het voor de hand ligt dat gedurende de periode dat het bevoegd gezag het besluit naar aanleiding van het indienen van het handboek voorbereidt, geen handhaving plaatsvindt. Eerst na de besluitvorming is handhaving aan de orde.

23.2.3

De rechtbank sluit zich aan bij de conclusie van de StAB dat het bevoegd gezag gehouden is aan de termijnen opgenomen in de Awb. Voorts sluit de rechtbank zich aan bij de conclusie van de StAB dat handhaving niet aan de orde is op het moment dat eiseres het handboek heeft ingediend en verweerder het besluit daarop voorbereidt. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding het betoog van eiseres te volgen.

23.3.1

Eiseres betoogt voorts dat bij het bepalen van de inspectietermijn van een bovengrondse opslagtank, aangesloten dient te worden bij de EEMUA 159 zonder dat daar maxima aan worden gesteld. Verder stelt zij dat niet uit het vergunningvoorschrift blijkt welke termijn zou gelden indien de inspectietermijn van een bovengrondse opslagtank blijkens de EEMUA 159 langer zou zijn dan twintig jaar.

23.3.2

De deskundige stelt vast dat het vergunningvoorschrift eiseres de vrijheid geeft af te wijken van de inspectietermijn van de EEMUA 159, maar dat eiseres daartoe niet verplicht is. De deskundige merkt voorts op dat de verwijzing naar tabel B3-1 van EEMUA 159 niet juist is. Dit moet zijn tabel B1 (Inspection Frequencies) van appendix B (Inspection checklists and frequencies).

23.3.3

De rechtbank overweegt dat door eiseres niet concreet is onderbouwd op welke grond geen maximum kan worden gesteld aan de inspectietermijn van een bovengrondse opslagtank. Nu uit het vergunningvoorschrift volgt dat een inspectietermijn niet meer mag bedragen dan twintig jaar, is van de gestelde onduidelijkheid bovendien geen sprake. In zoverre slaagt de grond niet. De rechtbank ziet aanleiding conform het voorstel van de StAB en verweerder zelf in de zaak te voorzien door dit vergunningvoorschrift in de gewijzigde redactie aan de omgevingsvergunning van eiseres te verbinden, op een wijze zoals in het dictum van deze uitspraak is vermeld. In zoverre slaagt de grond.

24.1

Vergunningvoorschrift 15.22.1 luidt als volgt:

“De repressieve brandbeheers- en bestrijdingsmiddelen en voorzieningen moeten in een onderhoud- en beheersysteem zijn opgenomen. De frequenties en verrichtingen inzake inspectie, testen en onderhoud moeten vastgesteld en uitgevoerd worden conform de hoofdstukken 11 en 12 van de NFPA 25. De brandmeldsystemen moeten bij nieuwbouw voldoen aan de NEN 2535. Bestaande en nieuwe installaties moeten worden onderhouden conform NEN 2654-1.”

24.2.1

Eiseres voert aan dat het onderhoud van de repressieve brandbeheers- en bestrijdingsmiddelen en voorzieningen thans wordt uitgevoerd op basis van het ITO-beleid en dat dit gelijkwaardig is aan het onderhoud op basis van de hoofdstukken 11 en 12 van NFPA 25. Het ITO-beleid is goedgekeurd door de handhavende instantie, namelijk de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond. Eiseres meent daarom dat dit vergunningvoorschrift overbodig is.

24.2.2

Verweerder wijst erop dat het ITO-beleid voortkomt uit de bedrijfsbrandweer-aanwijzing en dat dit beleid zich daarmee beperkt tot de semi-stationaire blus- en koel-voorzieningen. Nu vergunningvoorschrift 15.22.1 ziet op een breder toepassingsgebied, stelt verweerder zich op het standpunt dat de voorgestelde aansluiting bij het ITO-beleid niet toereikend is.

24.2.3

Uit het deskundigenrapport leidt de rechtbank af dat het vergunningvoorschrift niet kan worden gemist. Bij bepalen van een gestelde gelijkwaardigheid is het nodig om te kunnen beoordelen of daarvan sprake is.

24.2.4

De rechtbank ziet gelet op het advies van de deskundige en hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het vergunningvoorschrift ten onrechte is opgenomen bij het bestreden besluit. Voor zover eiseres meent dat zij een gelijkwaardig alternatief heeft, ligt het op haar weg dit alternatief ter beoordeling aan het bevoegd gezag voor te leggen. In de onderhavige procedure kan daar echter niet aan worden toegekomen. De grond slaagt niet.

24.3.1

Ten slotte stelt eiseres dat verweerder het vergunningvoorschrift niet aan de omgevingsvergunning had mogen verbinden, omdat de tekst van dit voorschrift vrijwel letterlijk overeenkomt met voorbeeldvoorschrift 249 van PGS 29:2008.

24.3.2

Voor zover eiseres daarmee betoogt dat het vergunningvoorschrift ten onrechte niet is gebaseerd op ontwikkelingen die zich na het verlenen van de omgevingsvergunning van 11 juni 2009 hebben voorgedaan, kan dat niet leiden tot het daarmee beoogde doel. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat thans, en anders dan voorheen op grond van PGS 29:2008 het geval was, in overeenstemming met voorbeeldvoorschrift 4.3.9 van PGS 29:2016 de frequenties en verrichtingen inzake inspectie, testen en onderhoud moeten worden vastgesteld en uitgevoerd conform de hoofdstukken 11 en 12 van NFPA 25. Reeds daarom komt dit vergunningvoorschrift niet geheel overeen met voorbeeldvoorschrift 249 van PGS 29:2008.

25.1

Vergunningvoorschrift 20.11 luidt als volgt:

“Installatieleidingen, niet zijnde utiliteitsleidingen, waarin gevaarlijke stoffen als bedoeld in het Warenwetbesluit drukapparatuur voorkomen, alsmede het toebehoren, moeten voor ingebruikname een drukweerstandsproef hebben ondergaan zoals bedoeld in Warenwetbesluit drukapparatuur. Bestaand leidingwerk dat niet onder keurplicht volgens het Warenwetbesluit drukapparatuur is vervaardigd, of waarvan de ontwerpdruk kleiner is dan 0,5 bar moet minimaal voldoen aan de essentiële veiligheidseisen volgens het Warenwetbesluit drukapparatuur.”

25.2.1

Eiseres betoogt dat dit vergunningvoorschrift in strijd is met het Unierecht. Het Warenwetbesluit drukapparatuur 2016 implementeert Richtlijn 2014/68/EU betreffende de harmonisatie van wetgevingen van de lidstaten inzake het op de markt aanbieden van drukapparatuur. In overweging 6 van deze richtlijn wordt overwogen dat die richtlijn van toepassing zou moeten zijn op drukapparatuur met een maximaal toelaatbare druk van meer dan 0,5 bar. Eiseres meent daarom dat het in strijd met het Unierecht is om in voorschrift 20.11 voor te schrijven dat (bestaand) leidingwerk waarvan de druk kleiner is dan 0,5 bar zou moeten voldoen aan de essentiële veiligheidseisen volgens het Warenbesluit drukapparatuur 2016.

25.2.2

Uit de stukken blijkt dat verweerder instemt met het wijzigen van vergunningvoorschrift 20.11 in overeenstemming met voorbeeldvoorschrift 3.5.7 van PGS 29:2016, versie 1.1. De rechtbank ziet daarom aanleiding zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat vergunningvoorschrift 20.11 conform voorbeeldvoorschrift 3.5.7 van PGS 29:2016, versie 1.1 komt te luiden, zoals in het dictum van deze uitspraak vermeld. De grond slaagt in zoverre.

25.3.1

Eiseres betoogt verder dat het voorschrift in strijd is met het specialiteitsbeginsel, omdat het niet strekt tot bescherming van het milieu, maar de veiligheid dient.

25.3.2

De rechtbank volgt eiseres niet in dat betoog. Het bij deze uitspraak gewijzigde vergunningvoorschrift strekt ertoe te voorkomen dat giftige en brandgevaarlijke stoffen door onvoldoende borging van de pijpleidingen nadelige gevolgen hebben voor het milieu. Voor het oordeel dat vergunningvoorschrift 20.11 in strijd is met het specialiteitsbeginsel bestaat dan ook geen grond.

26.1

Vergunningvoorschriften 20.14 en 20.15 zien op de bescherming van ondergrondse pijpleidingen tegen corrosie.

26.2.1

Eiseres betoogt dat niet zonder nadere concretisering naar de in vergunningvoorschriften 20.14 en 20.15 algemene normen mag worden verwezen omdat onduidelijk is welke verplichtingen daaruit voortvloeien.

26.2.2

De deskundige van de StAB stelt vast dat vergunningvoorschrift 20.14 geheel overeenkomt met voorschrift 20.5 - lees: 20.6 - van de vergunning van 11 juni 2009. De enige wijziging ten opzichte van het oude vergunningvoorschrift, is dat de NPR 6911 (Delft, NNI, 1983) is gewijzigd in NEN EN 12068 nieuwbouw. Dit betekent volgens de deskundige dat eiseres reeds bij de vergunning van 11 juni 2009 moest voldoen aan de eisen van dit vergunningvoorschrift. Daarom ziet de deskundige geen noodzaak tot nadere concretisering van de algemene normen.

26.2.3

Ten aanzien van vergunningvoorschrift 20.15 stelt de deskundige vast dat dit voor een deel identiek is aan voorschrift 20.6 - lees: 20.7 - van de vergunning van 11 juni 2009. De laatste twee alinea’s van vergunningvoorschrift 20.15 zijn evenwel nieuw ten opzichte van vergunningvoorschrift 20.7 zoals opgenomen bij de vergunning van 11 juni 2009. De deskundige stelt vast dat het daarin opgenomen Protocol 6801 van AS SIKB 6800 in zijn geheel van toepassing is voor zover eiseres dit protocol gebruikt. De meting dient volgens de deskundige conform NEN EN 13509 te geschieden. Deze norm is in zijn geheel van toepassing bij het meten van kathodische bescherming. De deskundige ziet gelet op het bovenstaande ook bij dit vergunningvoorschrift geen aanleiding tot nadere concretisering van de algemene normen.

26.2.4

De rechtbank ziet gelet op de conclusies van de StAB geen aanleiding het betoog van eiseres te volgen. Deze grond slaagt niet.

26.3.1

Eiseres meent voorts dat bij vergunningvoorschrift 20.15 ten onrechte geen rekening is gehouden met voorbeeldvoorschrift 3.5.14 uit PGS 29:2016, versie 1.1.

26.3.2

De deskundige ziet aanleiding vergunningvoorschrift 20.15 aan te passen in overeenstemming met voorbeeldvoorschrift 4.2.36 - naar het oordeel van de rechtbank moet hiervoor gelezen worden: 3.5.14 - van PGS 29:2016, versies 1.0 en 1.1, nu dit de meest recente milieutechnische inzichten representeert.

26.3.3

Gelet op het deskundigenbericht slaagt de grond. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door dit vergunningvoorschrift in de gewijzigde redactie aan de omgevingsvergunning van eiseres te verbinden, op een wijze zoals in het dictum van deze uitspraak is vermeld.

26.4.1

Ten slotte stelt eiseres dat verweerder vergunningvoorschriften 20.14 en 20.15 niet aan de omgevingsvergunning had mogen verbinden, omdat de tekst van deze voorschriften vrijwel letterlijk overeenkomt met voorbeeldvoorschrift 133 respectievelijk voorbeeldvoorschrift 134 van PGS 29:2008.

26.4.2

Voor zover eiseres daarmee betoogt dat vergunningvoorschriften 20.14 en 20.15 ten onrechte niet zijn gebaseerd op ontwikkelingen die zich na het verlenen van de omgevingsvergunning van 11 juni 2009 hebben voorgedaan, kan dat niet leiden tot het daarmee beoogde doel. Daarbij neemt de rechtbank ten aanzien van vergunningvoorschrift 20.14 in aanmerking dat thans, en anders dan voorheen op grond van PGS 29:2008 het geval was, in overeenstemming met voorbeeldvoorschrift 3.5.13 van PGS 29:2016 de NEN-EN 12068 is voorgeschreven. Reeds daarom komt dit vergunningvoorschrift niet geheel overeen met voorbeeldvoorschrift 133 van PGS 29:2008. Ten aanzien van vergunningvoorschrift 20.15 neemt de rechtbank in aanmerking dat thans, en eveneens anders dan voorheen op grond van PGS 29:2008 het geval was, in overeenstemming met voorbeeldvoorschrift 3.5.14 van PGS 29:2016, kathodische bescherming door een deskundige moet zijn gecontroleerd en goedgekeurd in overeenstemming met de handleiding die NEN-EN 13509 biedt. Reeds daarom komt ook dit vergunningvoorschrift niet geheel overeen met voorbeeldvoorschrift 134 van PGS 29:2008.

27.1

Vergunningvoorschrift 21.4 luidt als volgt:

“Uiterlijk 31-12-2017 mogen pompputten niet in directe verbinding staan met een tankput of verdiept leidingtracé. Leidingdoorvoeren door de wand van pompputten moeten zo veel mogelijk worden vermeden. Indien dit niet anders mogelijk is, moeten de leidingdoorvoeren ten minste vloeistofkerend zijn uitgevoerd.”

27.2.1

Eiseres meent dat de in vergunningvoorschrift 21.4 genoemde termijn onredelijk kort is. Redelijk zou zijn een termijn tot 31 december 2018. Zij moet onderzoek uitvoeren en op basis daarvan bepalen welke maatregelen zouden moeten worden genomen om aan het voorschrift te voldoen en mogelijk ter uitvoering van deze maatregelen een geschikte partij vinden.

27.2.2

Verweerder stelt zich in beroep op het standpunt dat een termijn van vier maanden na inwerkingtreding van de vergunning redelijk is op de grond dat eiseres in 2010 in haar gap-analyse naar voren heeft gebracht dat zij voldeed aan voorbeeldvoorschrift 90 van PGS 29:2008, dat dezelfde strekking heeft als vergunningvoorschrift 21.4.

27.2.3

De rechtbank is van oordeel dat eiseres onvoldoende heeft onderbouwd dat de aan haar gegeven termijn onvoldoende is om de door haar aangevoerde activiteiten uit te voeren. Het betoog faalt. De rechtbank ziet evenmin aanleiding aan te sluiten bij het voorstel van verweerder omdat dit ertoe zou leiden dat de termijn ten nadele van eiseres wordt gewijzigd. Het bestreden besluit is immers in werking getreden na het verstrijken van de beroepstermijn. Nu dit voorschrift niet bij voorlopige voorziening is geschorst, zou dit betekenen dat de door verweerder voorgestelde termijn van vier maanden na inwerkingtreding van het bestreden besluit zou eindigen op 5 mei 2017.

27.3.1

Tot slot stelt eiseres dat verweerder het vergunningvoorschrift niet aan de omgevingsvergunning had mogen verbinden, omdat de tekst van dit voorschrift vrijwel letterlijk overeenkomt met voorbeeldvoorschrift 90 van PGS 29:2008.

27.3.2

Voor zover eiseres daarmee betoogt dat het vergunningvoorschrift ten onrechte niet is gebaseerd op ontwikkelingen die zich na het verlenen van de omgevingsvergunning van 11 juni 2009 hebben voorgedaan, kan dat niet leiden tot het daarmee beoogde doel. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat thans, en anders dan voorheen op grond van PGS 29:2008 het geval was, in overeenstemming met voorbeeldvoorschrift 2.3.8 van PGS 29:2016, niet is opgenomen dat een vloeistofkerende pompput met doorvoeringen als aanvaardbaar wordt beschouwd. Reeds daarom komt dit vergunningvoorschrift niet geheel overeen met voorbeeldvoorschrift 90 van PGS 29:2008.

28.1

Vergunningvoorschrift 22.9 luidt als volgt:

“Afsluiters en/of regelkleppen in een tankput die bij een maximaal brandscenario als Line of Defence (L.O.D.) aangemerkt worden om uitbreiding en/of escalaties te voorkomen, zijn bij voorkeur ‘Failsafe’ uitgevoerd.

Indien betreffende afsluiter of regelklep niet ‘fail-safe’ is uitgevoerd, moet deze zowel ter plaatse met handkracht als vanaf minimaal één andere veilige locatie (bijvoorbeeld controlekamer) bediend kunnen worden. Hierbij moet het geheel van de klep, de actuator, en de aansturing ‘fire protected’ uitgevoerd zijn, indien deze bij het maximale brandscenario aangestraald kan worden met een belasting van 10 kW/m² of meer.

Functiebehoud conform NEN-EN-ISO 10497 van de afsluiter en/of regelklep die als Line of Defence wordt aangemerkt moet gewaarborgd zijn. Dit zijn zogenaamde firetested productafsluiters Het doel is dat de afsluiter bij het optreden van een calamiteit bediend kan worden, of fail-safe is uitgevoerd en zijn functie behoudt. Een tweede afsluiter met hetzelfde doel op een alternatieve (
veilige) locatie kan worden beschouwd als gelijkwaardig met een afsluiter die ter plaatse met handkracht bediend wordt.”

28.2.1

Eiseres meent dat de in vergunningvoorschrift 22.9 genoemde termijn onredelijk kort is. Zij voert daartoe aan meer tijd nodig te hebben voor het doen van onderzoek, het bepalen welke eventuele maatregelen zouden moeten worden genomen en, indien nodig, ter uitvoering daarvan een geschikte partij te vinden.

28.2.2

De deskundige stelt vast dat hoofdstuk 22 van de vergunning van 11 juni 2009 voorschriften van dezelfde strekking bevat als vergunningvoorschrift 22.9. Dit betekent dat eiseres reeds bij de vergunning van 11 juni 2009 aan de in dit vergunningvoorschrift opgenomen eisen moest voldoen.

28.2.3

De rechtbank ziet in navolging van de deskundige geen aanleiding om eiseres een langere termijn te gunnen. Eiseres heeft haar betoog ook niet met concrete gegevens onderbouwd. Het betoog faalt.

29. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit zal op de in het dictum genoemde onderdelen worden vernietigd.

30. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

31. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.252,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het geven van een schriftelijke zienswijze naar aanleiding van het deskundigenbericht van de StAB en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit voor zover het betreft vergunningvoorschrift 2.6;

- vernietigt het bestreden besluit voor zover het betreft de vergunningvoorschriften 11.49, 11.53, 11.57, 11.60, 11.66, 11.67, 15.5.1, 15.9.3, 15.12.2, 15.16.2, 15.18.1, 15.18.2, 15.21.5, 20.11 en 20.15;

- bepaalt dat deze laatste vergunningvoorschriften overeenkomstig onderstaande teksten komen te luiden;

- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre voor het bestreden besluit in de plaats treedt;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.252,50.

Vergunningvoorschrift 11.49:

“Het bluswaternet moet zijn ontworpen overeenkomstig de gespecificeerde onderstaande normen van de NFPA of een equivalente norm zoals die gold ten tijde van de constructie, die is afgeleid van industrie standaards:

NFPA 20, voor pompinstallaties ten behoeve van het bluswaternet,
NFPA 24, voor het bluswaternet zelf en toebehoren daarvan.”

Vergunningvoorschrift 11.53:

“Behoudens op open onbebouwd terrein moeten de bovengrondse brandkranen op een onderlinge afstand van maximaal 50 meter tot 80 meter zijn aangebracht, met een onderlinge afstand tussen bovengrondse kranen van maximaal 80 meter.

Het blussysteem moet op elke plaats binnen de inrichting minimaal 6.000 l/min. (360 m3/h) kunnen leveren door drie naast elkaar gelegen brandkranen, tenzij uit scenario’s blijkt dat volstaan kan worden met lagere capaciteit, berekend met de praktisch repressief gebruikte middelen.”

Vergunningvoorschrift 11.57:

“De opslagtanks moeten uiterlijk binnen 6 maanden na in werking treden van dit voorschrift zijn voorzien van een eigen stationaire koelvoorziening tegen opwarming door een externe brand behalve in situaties zoals beschreven in de voorschriften 11.58 en 11.59. De koelvoorziening moet een effectief dekkingspatroon van koelwater van minimaal 2 l/min/m2 tankoppervlakte over het aangestraalde tankoppervlak geven. De stationaire koelvoorziening moet zijn uitgelegd volgens de NFPA 15.”

Vergunningvoorschrift 11.59:

“In tankputten voor opslag van stoffen van de klassen 1 en/of 2 en/of 3 en/of 4 in tanks met een vast dak mag de stationaire koeling achterwege blijven, indien de tanks als gevolg van een brand niet kunnen worden blootgesteld aan een hittebelasting van meer dan 10 Kw/m2. Dit moet blijken uit berekeningen van de warmtestralingsbelasting. Hierbij mag het scenario tankputbrand buiten beschouwing blijven. Bij een hittebelasting van meer dan 32 kW/m2 is directe koeling vereist middels een stationair systeem.”

Vergunningvoorschrift 11.60:

“Voor de overige onderdelen van de tankinstallaties geldt het volgende uitgaande van het

tankbrandscenario:

Installaties/objecten/dragende constructies die kunnen worden aangestraald met een hogere warmtebelasting dan 10 kW/m2 en waarbij ten gevolge van de hittestraling een uitbreiding van de ontstane brand kan ontstaan, moeten worden beschermd tegen de te grote warmtebelasting.
Indien koelen met mobiele middelen gewenst is, moet de effectiviteit en de inzetmogelijkheden daarvan worden aangetoond.

Bij een hittebelasting van meer dan 32 kW/m2 is directe koeling vereist met een stationair systeem.

Als gebruik wordt gemaakt van mobiele middelen dan kan in elk geval met een operationeel plan de effectiviteit en de inzetmogelijkheden worden bepaald.

Het operationeel plan moet worden ingediend en afgestemd met de veiligheidsregio binnen wiens gebied de betrokken inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen.

Annex D van de El 19 geeft een overzicht van de te hanteren capaciteiten aan koelwater voor de verschillende objecten op de inrichting.

Binnen 4 maanden na het in werking treden van dit voorschrift moet een rapport ter goedkeuring aan ons worden overgelegd. Het rapport moet, indien van toepassing, per installatie-onderdeel aangeven waaruit de gap ten opzichte van het gestelde in dit voorschrift bestaat en, indien van toepassing, een plan van aanpak bevatten. In het plan van aanpak moet per installatieonderdeel zijn aangegeven welke maatregel(en) wordt/worden getroffen en op welke termijn deze operationeel is/zijn.”

Toelichting

Dit voorschrift beoogt te beschrijven dat koeling noodzakelijk is voor objecten op de inrichting waarbij een significante uitbreiding van ontstane brand mogelijk is als er niet ingezet wordt op koeling of ander soortgelijke bescherming zoals bijvoorbeeld fire‑proofing. Bij deze hittebelasting van meer dan 10 kW/m2 moeten stationaire systemen in overweging genomen worden. Stationaire systemen zijn niet in alle gevallen benodigd als met mobiele middelen het zelfde doel bereikt kan worden Dit zal in het kader van de aanwijzing bedrijfsbrandweer beoordeeld moeten worden.”

Vergunningvoorschrift 11.66:

“Op locaties waar overeenkomstig het (goedgekeurde) brandveiligheidsplan verhoogde brandrisico’s met stoffen van de klassen 1 en 2 aanwezig zijn (zoals pompputten/-plaatsen en verladingsplaatsen) moeten stationaire voorzieningen aanwezig zijn om brandoverslag te voorkomen. Voorzieningen die bestemd zijn voor schuimsuppletie moeten voldoende capaciteit hebben om de gehele oppervlakte (of compartiment geschikt voor de opvang van het scenario) te voorzien van een schuimlaag conform NFPA 11.

Brandbestrijdingsvoorzieningen anders dan stationaire voorzieningen zoals bijvoorbeeld mobiele bestrijding met de bedrijfsbrandweer zijn ook mogelijk indien deze aanpak is beschreven in het goedgekeurde brandveiligheidsplan.”

Vergunningvoorschrift 11.67:

“Uiterlijk 4 maanden na in werking treden van dit voorschrift moet vergunninghouder een studierapport ter goedkeuring aan het bevoegd gezag overleggen waarin wordt aangetoond op welke wijze de aansluit- en bedieningspunten van bluswatersysteem, koelsystemen, blussystemen of andere voor de incidentbestrijding benodigde stationaire en mobiele apparatuur bij incidenten blijven functioneren en bediening mogelijk blijft. In de studie moet ten minste de variant worden uitgewerkt waarbij wordt uitgegaan van een blootstelling aan een stralingsbelasting van maximaal 3 kW/m2. Deze punten mogen zijn voorzien van op afstand bedienbare apparatuur die bestand is tegen de ter plekke optredende maximale stralingsbelasting en/of andere maatregelen zoals brandmuren met kijkglazen. Hierbij wordt uitgegaan van het tankbrandscenario. Bij drijvend dak tanks mag worden uitgegaan van het rimbrandscenario indien de tanks zijn voorzien van branddetectie in de rimseal en een stationair blussysteem dat voldoet aan de NFPA 11. In het studierapport moet de bijbehorende plotkaart met stralingscontouren worden opgenomen.

Kortdurende blootstelling aan een hogere warmtebelasting dan 3 kW/m2, uitsluitend voor de bediening van aansluit- en bedieningspunten van stationaire koel- en/of blussystemen en/of afsluiters, is enkel toegestaan indien het scenario aantoonbaar een stabiel verloop kent en onder de volgende voorwaarden:

voor personeel van de (bedrijfs-)brandweer met beschermende brandweerkleding die voldoet aan NEN-EN 469, wordt onder een kortdurende blootstelling minder dan drie minuten verstaan. De warmtestralingsbelasting mag in die situatie niet groter zijn dan 4,6 kW/m2.
voor personeel van de (bedrijfs-)brandweer met speciaal gealuminiseerde brandweerkleding die voldoet aan NEN-EN 1486, wordt onder een kortdurende blootstelling minder dan vijf minuten verstaan. De warmtestralingsbelasting mag niet groter zijn dan 6,3 kW/m2.”

Vergunningvoorschrift 15.5.1:

“Uiterlijk 6 maanden na in werking treden van de vergunning moeten de tankputten [tankput 1], [tankput 2], [tankput 3], [tankput 4] en [put 2] elk 100% van het grootste werkvolume van een tank in betreffende tankput kunnen bevatten aangevuld met het volume van de schuimlaag om uitdamping en ontbranding van stoffen te voorkomen.

10% van het volume van de overige tanks (inclusief tanks kleiner dan 150 m3 en tanks met niet verwarmde klasse 4 en/of niet brandbare vloeistoffen) in die tankput;
het volume bluswater dat volgens de in de vergunning vereiste capaciteit in één uur in de tankput kan worden gebracht.

Bij de bepaling van de opvangcapaciteit moet rekening worden gehouden met het volume dat wordt ingenomen door andere elementen in de tankput zoals terpen, fundaties en andere

opslagvoorzieningen. Het werkvolume wordt bepaald door het niveau waarbij de hoogteniveau-alarmering wordt geactiveerd. De dikte van de schuimlaag is afhankelijk van het type schuim en moet door het bedrijf worden onderbouwd op basis van een erkende norm zoals NFPA 11.”

Vergunningvoorschrift 15.9.3:

Uiterlijk vier maanden na inwerkingtreding van dit voorschrift moet vergunninghouder een rapport ter goedkeuring aan het bevoegd gezag overleggen waarin wordt aangetoond op welke wijze bij incidenten een aansluitpunt of een handmatige bediening voor het afvoeren van bluswater blijft functioneren en bediening mogelijk blijft. In de studie moet ten minste de variant worden uitgewerkt waarbij wordt uitgegaan van een blootstelling aan een stralingsbelasting van maximaal 3 kW/m². Hierbij wordt uitgegaan van het maximale brandscenario.

In afwachting van de goedkeuring van het rapport en daarbij behorende maatregelen moet bij incidenten in situatie die niet buiten de warmtestralingscontour van 3 kW/m² liggen gebruik worden gemaakt van een verticaal waterscherm. In het rapport moet een bijbehorende plotkaart met stralingscontouren worden opgenomen.

Kortdurende blootstelling aan een hogere warmtebelasting dan 3kW/m², uitsluitend voor de bediening van aansluit- en/of bedieningspunten van stationaire koel- en/of blussystemen en/of afsluiters, is enkel toegestaan indien het scenario aantoonbaar een stabiel verloop kent en onder de volgende voorwaarden:

voor personeel van de (bedrijfs-)brandweer met beschermende brandweerkleding die voldoet aan NEN-EN 469, wordt onder een kortdurende blootstelling minder dan drie minuten verstaan. De warmtestralingsbelasting mag in die situatie niet groter zijn dan 4,6 kW/m².
voor personeel van de (bedrijfs-)brandweer met speciaal gealuminiseerde brandweerkleding die voldoet aan NEN-EN 1486, wordt onder een kortdurende blootstelling minder dan vijf minuten verstaan. De warmtestralingsbelasting mag niet groter zijn dan 6,3 kW/m².”

Vergunningvoorschrift 15.12.2:

“Tanks met een vast dak moeten uiterlijk 01-01-2021 zodanig zijn geconstrueerd dat bij overdruk de verbinding tussen de wand en de bodem van de tank niet kan bezwijken en dat tevens de tankwand intact blijft.

De constructie moet zodanig zijn dat overdruk in de dampruimte buiten de ontwerpspecificaties wordt voorkomen en af kan worden gevoerd. Dit betreft een beveiliging op de volgende twee aspecten:

- Overdruk als gevolg van aanstraling van buitenaf, lekkage van een stoomspiraal etc. zoals beschreven in API 2000 versie 2000, sectie 4.3.3.2 of in NEN-EN-ISO 28300:2008;

- Overdruk als gevolg van een explosieve verbranding van damp in de tank. Voor explosieve verbranding van damp in de tank geldt dat de tank hiervoor constructief moet voldoen aan API 650, appendix F, NEN EN 14015, appendix K, en BS 2654, appendix F.

- Voor tanks met een diameter kleiner dan 12,5 meter die niet constructief beveiligd zijn (“frangible joint”) moet een risicostudie worden uitgevoerd en indien noodzakelijk moeten maatregelen genomen worden in overeenstemming met de EEMUA 180 benadering.

De uitkomst van de in voorschrift 2.6 bedoelde studie moet in acht worden genomen bij de Programmering van het realiseren van benodigde voorzieningen.”

Vergunningvoorschrift 15.16.2:

Tanks met klasse 1 producten of toxische producten (gevaarszinnen H330 en H 331) moeten uiterlijk 1 juli 2019 zijn uitgevoerd met een fysiek onafhankelijke instrumentele overvulbeveiliging die bij het bereiken van het hoogst toelaatbare vloeistofniveau in de tank de toevoer naar de tank doet stoppen.

Tanks met klasse 2 en 3 producten met een opslagtemperatuur groter dan het vlamput + ((T vlampunt – 30) / 2,33) moeten uiterlijk 1 juli 2019 zijn uitgevoerd met een fysiek onafhankelijke instrumentele overvulbeveiliging die bij het bereiken van het hoogst toelaatbare vloeistofniveau in de tank de toevoer naar de tank doet stoppen.

Er moet een methodiek worden gehanteerd die de samenhang tussen de risico’s, vastgesteld middels veiligheidsstudies, en (de betrouwbaarheid van de) instrumentatie en bijbehorende maatregelen aantoont en documenteert. De betrouwbaarheid van de instrumentatie en bijbehorende maatregelen moet in relatie staan tot het veiligheidsrisico. De methodiek behoort te worden toegepast alleen met het doel om de benodigde betrouwbaarheid van de maatregelen (waaronder de fysiek onafhankelijke instrumentele overvulbeveiliging) af te stemmen op het risico.

Een fysiek onafhankelijke instrumentele overvulbeveiliging mag voor de klasse 1, 2 en 3 producten achterwege blijven indien wordt aangetoond dat er zich geen Buncefield-scenario kan voordoen. Hiervoor kan vergunninghouder schriftelijk een gemotiveerd verzoek indienen bij het bevoegd gezag binnen een termijn van zes maanden na het in werking treden van deze vergunning. Er mag pas gebruik worden gemaakt van de ontheffing na het verkrijgen van de schriftelijke goedkeuring.

Onder een Buncefield-scenario wordt verstaan het ontstaan van een dampwolk met een concentratie > 100 % LEL buiten de tankput. Dit moet worden aangetoond op basis van hoofdstuk 11, appendix 1: Vapour Cloud Analyses Method van het rapport Vapour cloud formation, experiments and modelling, uitgebracht door de Health and Safety Executive in 2012. Hierbij moet in de berekening worden uitgegaan van een buitentemperatuur van 12°C en een relatieve vochtigheid van 83%

Opslagtanks moeten gedurende de periode dat deze fysiek onafhankelijke instrumentele overvulbeveiliging ontbreekt een overvulbeveiliging hebben, waarvan de betrouwbaarheid van de instrumentatie en bijbehorende maatregelen in relatie staan tot het veiligheidsrisico en waarbij de tussenkomst van een operator als een “independent protection layer (IPL)” tijdelijk is toegestaan.

Onder fysiek onafhankelijke wordt verstaan:

- Los van niveaumeting;

- Apart stuursignaal.

Onder overvulbeveiliging wordt verstaan:

- Elk systeem dat de toevoer tot de tank automatisch doet stoppen zonder tussenkomst van een operator.”

Vergunningvoorschrift 15.18.1:

“Tanks voor de opslag van verwarmde stoffen van de klasse 3 moeten uiterlijk binnen vier maanden na in werking treden van dit voorschrift zijn voorzien van een stationaire blusvoorziening die voldoet aan de NFPA 11, met uitzondering van situaties waarbij de stoffen niet brandonderhoudend zijn en dit is aangetoond.

In afwijking hiervan mag gebruik worden gemaakt van mobiele middelen, mits:

- de tank goed bereikbaar is voor door de bedrijfsbrandweer en de brandweer

gebruikte blusmiddelen, en

- de bereikbaarheid en bestrijdingswijze door middel van een operationeel plan is vastgelegd in het brandveiligheidsplan.”

Vergunningvoorschrift 15.18.2:

“Tanks met een vast dak in een tankput voor de opslag van klasse 1 en/of 2 moeten zijn voorzien van een stationaire blusvoorziening die voldoet aan de NFPA 11.

Opslagtanks voorzien van een vast dak met inwendig drijvend dak, een inertgasdeken en detectie op de werking van de inertgasdeken hoeven niet te zijn voorzien van een stationair blussysteem. Een inert gasdeken (bijvoorbeeld stikstof) moet ontworpen zijn conform NFPA 69 in combinatie met API 2000, appendix F, en onafhankelijke detectie te hebben op de concentratie inert gas of zuurstof. De inrichting moet binnen vier maanden na in werking treden van dit voorschrift voldoen aan de hierin gestelde eisen.”

Vergunningvoorschrift 15.21.5:

“Inspectie op basis van RBI mag slechts plaatsvinden nadat het handboek door het bevoegd gezag is goedgekeurd. In dit geval gelden de inspectietermijnen voor tankbodem, tankwand en tankdak uit 15.21.3 niet. De periodieke inspectietermijn van een bovengrondse opslagtank mag meer bedragen dan de termijn genoemd in tabel B1 (Inspection Frequencies) van appendix B (Inspection checklists and frequencies) van de EEMUA 159, maar niet meer dan 20 jaar. In afwijking van voorschrift 15.21.3 mag de service van de tank gedurende de periode tot de volgende inspectie veranderen, zonder dat de tank opnieuw geïnspecteerd wordt mits de risico’s van de servicewijziging zijn beoordeeld en de eerstvolgende inspectietermijn hierop is afgestemd.”

Vergunningvoorschrift 20.11:

“Pijpleidingen met een werkdruk kleiner of gelijk aan 0,5 bar, waarin giftige en/of brandgevaarlijke stoffen voorkomen, alsmede het toebehoren, moeten vóór ingebruikname een drukweerstandsproef hebben ondergaan zoals bedoeld in de oorspronkelijke ontwerpcode.”

Vergunningvoorschrift 20.15:

“Ondergrondse pijpleidingen met toebehoren waardoor bodembedreigende stoffen worden vervoerd, moeten uitwendig tegen corrosie zijn beschermd. Indien door bodemonderzoek is vastgesteld dat:

- de specifieke elektrische bodemweerstand kleiner is dan 50 ohm.meter (in waterwingebieden 100 ohm.meter), of

- de zuurgraad (pH) kleiner is dan 6, of

- de beïnvloeding door zwerfstromen groter is dan met de toegestane interferentiecriteria overeenkomt, of

- verbindingen voorkomen tussen ongelijksoortige metalen, die galvanische corrosie kunnen veroorzaken, of

- het milieu anaeroob is,

dan moet, tenzij er om andere technische redenen bezwaren bestaan (zoals beschreven in de toelichting), deze bescherming tegen corrosie worden gerealiseerd door middel van een kathodische bescherming volgens de NEN 6912. Kathodische bescherming is niet nodig bij bijvoorbeeld wegdoorvoeringen en dijkdoorvoeringen en leidingen die op een andere wijze beschermd zijn tegen bodemcorrosie zoals thermisch geïsoleerde leidingen.

Indien relevant moet ook NEN-EN 50162 “bescherming tegen corrosie door zwerfstromen uit gelijkspanningssystemen” toegepast worden. Protocol 6801 van de AS SIKB 6800, “kathodische bescherming” kan toegepast worden bij het onderzoek. Aanvullend hierop moet in plaats van de hierin genoemde grenswaarde metaalelektroliet –potentiaal steeds de polarisatiepotentiaal worden gehanteerd.

De kathodische bescherming moet door een deskundige op ontwerp, uitvoering en goede werking zijn gecontroleerd en goedgekeurd in overeenstemming met de handleiding NEN-EN 13509 “Meettechnieken van kathodische bescherming.”

Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, voorzitter, en mr. C.J. Waterbolk en mr. A.L. Frenkel, leden, in aanwezigheid van mr. J.V. Veldwijk en mr. E.L. Denters, griffiers. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 januari 2018.

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.