ECLI:NL:RBDHA:2018:7066

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 17/6201

uitspraak van de meervoudige kamer van 14 juni 2018 in de zaak tussen

[eiseres], te [plaats], eiseres

(gemachtigde: mr. E. Braad),

het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, verweerder

(gemachtigden: drs. E. Herben en J.E. te Pas).

Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen: 1. de raad van de gemeente Waddinxveen,

(gemachtigden: mr. D. Koppenaal en mr. P. Kruik);

2. [derde-partij 2], te [plaats],

(gemachtigde: mr. P.H. de Lange).

Procesverloop

Bij besluit van 3 juli 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning voor het installeren van een biomassagestookte stookinstallatie (biomassacentrale) afgewezen.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Derde-partij 2 heeft een reactie ingediend.

Eiseres heeft nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 mei 2018.

Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [vertegenwoordiger 1] en [vertegenwoordiger 2], bijgestaan door de gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Derde-partij 1 heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens derde-partij 2 waren aanwezig [derde-partij 2] in persoon en mr. P.H. de Lange als gemachtigde.

Overwegingen

1.1

De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres heeft op 26 januari 2016 een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het oprichten en installeren van een biomassagestookte stookinstallatie ingediend. De aanvraag betreft het veranderen van een bestaande inrichting gelegen aan [adres] in [plaats]. Met de aanvraag is toestemming gevraagd voor de activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c en e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Op de aanvraag is de uitgebreide uniforme openbare voorbereidingsprocedure toegepast. Op grond van artikel 2.4, tweede lid, van de Wabo in samenhang met artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en artikel 28.4 van categorie 28, onderdeel c, van bijlage I bij het Bor is verweerder het bevoegd gezag om van de aanvraag kennis te nemen. Het door eiseres geëxploiteerde [bestemming] valt onder categorie 28 van onderdeel c, van bijlage I bij het Bor, zijnde een type-C inrichting als bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, van het Bor. Daarnaast betreft het een inrichting waartoe IPPC-installaties behoren.

1.2

Naar aanleiding van de beoordeling van de door eiseres ingediende aanvraag heeft verweerder het ontwerpbesluit inhoudende de verlening van de gevraagde omgevingsvergunning ter inzage gelegd. Tegen het ontwerpbesluit heeft onder meer derde-partij 2 een zienswijze ingediend. In het definitieve conceptbesluit is neergelegd dat de ingediende zienswijzen geen aanleiding geven tot een inhoudelijke aanpassing van de voorschriften, zodat de omgevingsvergunning nog steeds voor verlening in aanmerking komt.

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning voor de activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c en e, van de Wabo geweigerd. Daaraan is ten grondslag gelegd dat het bouwplan is gelegen in een gebied waarop ingevolge het bestemmingsplan “[bestemmingsplan]” de bestemmingen “[bestemming]” en “[bestemming]” rusten. Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan, nu de bebouwing niet binnen het bouwvlak ligt, er niet ten behoeve van de bestemming wordt gebouwd en de bouwhoogte voor bedrijfsgebouwen met vijf meter wordt overschreden. Het is mogelijk om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 3º, van de Wabo in strijd met het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, mits sprake is van een goede ruimtelijke onderbouwing en de raad van de bevoegde gemeente heeft verklaard daartegen geen bedenkingen te hebben. In dit geval heeft de aanvraag betrekking op een activiteit waarvoor een verklaring van geen bedenkingen is vereist. Indien de verklaring wordt geweigerd, wordt tevens de omgevingsvergunning geweigerd. Aangezien de raad van de gemeente Waddinxveen op
19 april 2017 heeft geweigerd de verklaring af te geven, kan de omgevingsvergunning niet worden verleend. Het ontwerpbesluit ging er nog van uit dat de vereiste verklaring van geen bedenkingen zou worden verleend.

3. Eiseres betoogt dat verweerder de gevraagde omgevingsvergunning op onjuiste gronden heeft geweigerd. Zij voert aan dat verweerder voor de motivering niet kan volstaan met de enkele verwijzing naar de besluitenlijst en het verslag van de raadsvergadering van 19 april 2017. Uit het verslag volgt namelijk op geen enkele wijze op grond waarvan de verklaring van geen bedenkingen is geweigerd dan wel dat deze is geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening. Uit het verslag volgt slechts dat tijdens de raadsvergadering door aanwezige raadsleden diverse bedenkingen zijn geuit en aan de verantwoordelijk wethouder nadere vragen over de beoogde ontwikkeling van de biomassacentrale zijn gesteld. Het verslag bevat geen motivering voor de weigering van de verklaring. Indien en voor zover het verslag van de raadsvergadering kan dienen als motivering voor de weigering, is de verklaring volgens eiseres niet geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening. Hoewel de wet geen houvast geeft wat onder een goede ruimtelijke ordening dient te worden verstaan, volgt uit de Memorie van Toelichting bij de Wet ruimtelijke ordening wel dat de verklaring van geen bedenkingen geen instrument is dat zich leent voor het bedrijven van politiek. Eiseres voert onder verwijzing naar verschillende in het verslag van de raadsvergadering opgenomen passages aan dat de verklaring niet is geweigerd in verband met het belang van een goede ruimtelijke ordening. De door de aanwezige raadsleden geuite bedenkingen waren namelijk uitsluitend ingegeven door economische belangen, duurzaamheid, toezicht en handhaving. Bovendien volgt uit de uitgevoerde milieuonderzoeken dat de biomassacentrale in lijn is met een goede ruimtelijke ordening. De onderzoeksresultaten waren ten tijde van het afgeven van de conceptverklaring van geen bedenkingen reeds bij de raad bekend en vormden op dat moment geen aanleiding om de verklaring te weigeren, aldus eiseres.

4.1

Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk;
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan;
(…)
e. 1º. het oprichten,
2º. het veranderen of veranderen van de werking of
3º. het in werking hebben
van een inrichting of mijnbouwwerk;
(…).

4.2

Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1º met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2º in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3º in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.

4.3

Ingevolge artikel 2.20a van de Wabo wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit waarvoor voor het verlenen van de omgevingsvergunning een verklaring vereist is als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, de omgevingsvergunning voor die activiteit geweigerd indien de verklaring is geweigerd.

4.4

Ingevolge artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo wordt in bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist.

4.5

Ingevolge artikel 6.5, eerste lid, van het Bor wordt, voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is.
Ingevolge het tweede lid kan de verklaring slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening.

5. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.

5.1

In de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Wabo (Kamerstukken II 2008/09, 31 953, nr. 3, blz. 10, 18, 19 en 71) is vermeld dat het in bepaalde gevallen, gelet op de verdeling van bestuurlijke verantwoordelijkheden of de benodigde specialistische kennis, wenselijk is dat de beslissing omtrent een of meer specifieke onderdelen aan een ander bestuursorgaan wordt overgelaten. Op grond van artikel 2.27 van de Wabo kunnen bij wet of algemene maatregel van bestuur gevallen worden aangewezen waarvoor een verklaring van geen bedenkingen is vereist, aldus de memorie van toelichting.

Inzake de verklaring van geen bedenkingen bij afwijking van het bestemmingsplan is overwogen: "Het is wenselijk dat de afweging omtrent de aanvaardbaarheid van buitenplanse afwijking door hetzelfde orgaan wordt gemaakt als het orgaan dat de beslissing neemt omtrent de wijziging van het bestemmingsplan. In dit geval de gemeenteraad. Deze verklaringen van geen bedenkingen zal in het Bor worden geregeld."

Verder is vermeld dat onderdeel 7 van de bijlage bij de Awb, waarin de besluiten zijn opgenomen waartegen geen beroep openstaat, wordt aangevuld met besluiten over een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 2.27 van de Wabo. Tegen die besluiten kan door belanghebbenden dus geen rechtstreeks beroep worden ingesteld. De reden daarvoor is dat de inhoud van deze beschikkingen wordt verwerkt in het besluit omtrent de omgevingsvergunning, waartegen reeds beroep openstaat. Op deze manier wordt voorkomen dat zowel over de genoemde beschikkingen als over de daaropvolgende eindbeslissing vergelijkbare procedures gevoerd worden, aldus de memorie van toelichting.

5.2

In artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 6.5, eerste lid, van het Bor, is bepaald dat, indien sprake is van een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onderdeel 3˚, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, niet wordt verleend, dan nadat de raad heeft verklaard daartegen geen bedenkingen te hebben. De inhoud van het besluit van de raad wordt in het besluit omtrent de omgevingsvergunning verwerkt. Dit betreft niet alleen de verlening van een verklaring van geen bedenkingen, maar ook de weigering van de raad om de verklaring van geen bedenkingen te verlenen. De rechtmatigheid van het besluit omtrent de verklaring van geen bedenkingen wordt getoetst in het kader van het beroep tegen het besluit inzake de omgevingsvergunning.

6.1

De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of de raad de verklaring van geen bedenkingen in redelijkheid heeft kunnen weigeren. In dat kader is bepalend of de verklaring is geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening.

6.2

Voor de motivering van de weigering van het afgeven van de verklaring van geen bedenkingen heeft verweerder verwezen naar de op 23 mei 2017 vastgestelde besluitenlijst en het verslag van de raadsvergadering van 19 april 2017. Ter zitting is namens derde
partij 1 (de raad) desgevraagd te kennen gegeven dat het verslag van de raadsvergadering naar zijn mening een toereikende motivering bevat voor de weigering van de verklaring van geen bedenkingen. De rechtbank constateert dat in het verslag van de raadsvergadering van
19 april 2017 de verschillende betogen en bedenkingen van enkele raadsleden, namens hun fractie, en de reactie daarop van de wethouder zijn opgenomen. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit het verslag evenwel niet worden afgeleid op grond van welke argumenten de raad tot de weigering van de verklaring van geen bedenkingen is gekomen en derhalve evenmin of daarbij relevante ruimtelijke aspecten zijn betrokken. Niet duidelijk is op welke wijze de door diverse raadsleden genoemde bedenkingen en kanttekeningen op het voorliggende concrete geval zijn toegepast, wat de afweging van de raad is geweest en wat bij die afweging voor de raad van doorslaggevende betekenis was. In dit kader acht de rechtbank in het bijzonder van belang dat verweerder voornemens was om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen en dat in het ontwerpbesluit en de daaraan ten grondslag liggende ruimtelijke onderbouwing uitvoerig is gemotiveerd dat het bouwplan, hoewel in afwijking van het bestemmingsplan, planologisch aanvaardbaar wordt geacht. Het bouwplan voldoet namelijk volgens die ruimtelijke onderbouwing aan zowel het gemeentelijk als het provinciaal beleid. Voorts zijn er vanuit het oogpunt van milieu, water, archeologie en natuur geen bezwaren om de omgevingsvergunning te verlenen. Bezien in het licht van het voorgaande, moet het besluit van de raad omtrent de verklaring van geen bedenkingen onrechtmatig worden geacht. Hoewel de raad bij het al dan niet afgeven van een verklaring van geen bedenkingen een grote mate van beleidsvrijheid toekomt, moet zijn besluit dienaangaande wel op een draagkrachtige motivering berusten. De weigering van de raad om de gevraagde verklaring van geen bedenkingen af te geven voldoet niet aan die eis. Daarom had verweerder naar het oordeel van de rechtbank in dit geval voor de motivering van het bestreden besluit niet zonder meer mogen volstaan met de enkele verwijzing naar de besluitenlijst en het verslag van de raadsvergadering.

7. Gelet op hetgeen hiervoor onder 5.3 is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde zorgvuldigheidsvereiste en het in artikel 7:12 van de Awb neergelegde vereiste van een deugdelijke motivering. Het bestreden besluit komt derhalve voor vernietiging in aanmerking. Verweerder zal een nieuw besluit dienen te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank zal daarvoor een termijn van zes weken stellen. De rechtbank merkt op dat deze termijn pas begint nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken of, indien hoger beroep wordt ingesteld, nadat op het hoger beroep is beslist.

8. Omdat de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt zij op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting met een waarde per punt van
€ 501,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit van 3 juli 2017;

- draagt verweerder op binnen zes weken na het onherroepelijk worden van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming

van deze uitspraak;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1002,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, voorzitter, en mr. B. Hammer en
mr. J.C.A. de Poorter, leden, in aanwezigheid van mr. L.S.N. Geerlings, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juni 2018.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.