Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 18/262
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 juni 2018 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. C.J. Berghout),
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
(gemachtigde: mr. W. Punter).
Procesverloop
Bij besluit van 31 augustus 2017 (primair besluit I) heeft verweerder eiser meegedeeld dat de aan hem toegekende maatwerkvoorziening beschermd wonen bij zorgaanbieder [zorgaanbieder] in de vorm van zorg in natura (ZIN) ingevolge de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo 2015) met ingang van 3 augustus 2017 is ingetrokken.
Bij afzonderlijk besluit van 31 augustus 2017 (primair besluit II) heeft verweerder met ingang van 3 augustus 2017 de maatwerkvoorziening beschermd wonen in de vorm van ZIN voor een individuele beschermende woonvorm van de Stichting [stichting X] te
[plaats] ( [stichting X] ) toegekend, en wel tot en met 25 augustus 2019.
Bij besluit van 5 december 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en de gronden nadien aangevuld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 maart 2018. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiser woont al geruime tijd onder begeleiding. De daaraan verbonden zorg werd voorheen uit de Algemene wet bijzondere ziektekosten (AWBZ) bekostigd. Eiser woonde vanaf maart 2015 in wooninitiatief "[wooninitiatief]" te [plaats]. De AWBZ-zorg die hij daar ontving, financierde eiser met een persoonsgebonden budget (pgb) ingevolge de AWBZ. Van dat pgb kocht eiser ook begeleiding in van natuurgeneeskundig therapeut [Therapeut] ([Therapeut]).
2. In 2016 heeft een herbeoordeling van eisers pgb-beheer plaatsgevonden door Toetspraktijk. Uit dat onderzoek is naar voren gekomen dat eiser niet in aanmerking komt voor een pgb, omdat hij niet voldoende in staat wordt geacht om de regie over zijn zorg te voeren en het financiële en administratieve beheer van een pgb te kunnen dragen. Met ingang van 25 augustus 2016 woonde eiser bij [zorgaanbieder] (een woonvoorziening van de [stichting Y]). Verweerder heeft eiser voor diens verblijf daar de maatwerkvoorziening beschermd wonen ingevolge de Wmo 2015 toegekend in de vorm van ZIN. Eiser heeft op 25 november 2016 verzocht om de ZIN om te zetten in een pgb. Eiser is op 3 augustus 2017 op eigen initiatief verhuisd naar [stichting X] . Verweerder heeft vanwege eisers verhuizing de voor [zorgaanbieder] toegekende maatwerkvoorziening per 3 augustus 2017 ingetrokken (primaire besluit I) en eiser per gelijke datum ZIN (maatwerkvoorziening beschermd wonen) voor [stichting X] toegekend (primaire besluit II).
3. Eiser heeft in bezwaar aangevoerd dat hij heeft verzocht om de indicatie voor beschermd wonen om te zetten naar een pgb. Dit verzoek is volgens eiser met de primaire besluiten afgewezen. De indicatie voor beschermd wonen bestaat uit een samengestelde voorziening: toezicht, begeleiding en dagbesteding. Eiser wenst zijn begeleiding bij [Therapeut] in te kopen. Het is eiser niet duidelijk geworden waarom deze door hem gekozen zorgverlener niet zou voldoen aan zijn ondersteuningsbehoefte en waardoor de kwaliteit van zijn begeleiding onvoldoende gewaarborgd zou zijn.
4. Verweerder heeft in het bestreden besluit het standpunt ingenomen - en dat standpunt in het verweerschrift nader toegelicht - dat niet aan de wens van eiser kan worden voldaan om de noodzakelijke begeleiding plaats te laten vinden door een door hemzelf gekozen persoon op basis van een pgb. De ZIN, verleend door [stichting X] , omvat een ondeelbaar totaalpakket van het wonen in een beschermende woonvorm, begeleiding en dagbesteding. Enkel wanneer eiser in staat is om (met begeleiding) zelfstandig te wonen, zou het mogelijk zijn om voor de begeleiding afzonderlijk een pgb toe te kennen. Daarbij komt dat eiser niet in staat is om de regie te voeren over de benodigde zorg en begeleiding en over het beheer van een pgb, zodat ook in het geval dat eiser zelfstandig zou gaan wonen nog steeds geen pgb kan worden verstrekt.
Verweerder heeft er op gewezen dat pas in het bestreden besluit een beslissing is genomen op eisers verzoek tot omzetting. Strikt genomen moet dat, hoewel vervat in een besluit op bezwaar, als een primair besluit worden beschouwd, aldus verweerder. Uit doelmatigheidsoverwegingen en in het belang van partijen heeft verweerder voorgesteld om het onderhavige beroep als rechtstreeks beroep te beschouwen in de zin van artikel 7:la van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
5. In beroep heeft eiser zijn stellingen herhaald. Eiser heeft verweerder gevraagd om een pgb, maar verweerder heeft hem dat geweigerd. Eiser stelt dat hij in staat is om zelf zorg in te kopen en te monitoren. Hij vindt het daarom zeer spijtig dat het geld nu rechtstreeks naar [stichting X] gaat, waar hij begeleiding noch dagbesteding krijgt, terwijl hij wel een hoge eigen bijdrage verschuldigd is. Eiser heeft ter zitting nader toegelicht dat hij wel bij [stichting X] wil blijven wonen, maar dat hij daar dan weer begeleiding van [Therapeut] zou willen krijgen.
6. Eiser heeft zich niet verzet tegen de toepassing van artikel 7:1a Awb in deze procedure, zodat de rechtbank ervan uitgaat dat eisers beroep in aanmerking komt voor rechtstreeks beroep bij de bevoegde rechter. De rechtbank zal daarom een oordeel geven over de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Daartoe wordt het volgende overwogen.
6.1 Voor het toepasselijke wettelijk kader verwijst de rechtbank naar het bestreden besluit.
6.2 Niet in geschil is dat eiser is aangewezen op de maatwerkvoorziening beschermd wonen. De vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of verweerder terecht heeft geweigerd eiser de toegekende maatwerkvoorziening in de vorm van een pgb te verstrekken. Die vraag valt, gelet op de beroepsgronden, in deze zaak uiteen in twee onderdelen, te weten:
(1) kan eiser voor het beschermd wonen bij [stichting X] een pgb krijgen in plaats van de toegekende ZIN?, en
(2) kan eiser bij [stichting X] blijven wonen en begeleiding van [Therapeut] inkopen in plaats van de door [stichting X] geboden begeleiding?
6.2.1 Artikel 4.3 van verweerders Beleidsregel maatschappelijke ondersteuning 2017 (Beleidsregel) bevat de uitsluitingsgronden voor het pgb. Het eerste lid van dat artikel bepaalt dat er geen pgb wordt verstrekt indien de cliënt zelf geen regie kan voeren over de benodigde zorg en begeleiding en over het beheer van een pgb. Verweerder heeft in 2016 een onderzoek ingesteld naar eisers beperkingen en ondersteuningsbehoefte. Uit het door Toetspraktijk uitgevoerde onderzoek is gebleken dat eiser niet voldoende in staat wordt geacht om de regie over zijn zorg te voeren en het financiële en administratieve beheer van een pgb te kunnen dragen. Eiser is niet goed op de hoogte van de opdrachtrelatie en de zorgovereenkomst en ook heeft hij geen inzicht in de wijze waarop een zorgverlener de kwaliteit van de zorg en de veiligheid garandeert. Verder blijkt uit het onderzoek dat er in het verleden al eens misbruik van eiser is gemaakt door malafide zorgaanbieders. Verweerder heeft met een huisbezoek van 18 augustus 2017 opnieuw vastgesteld dat de regie over de zorg en het beheer van het pgb ontbreekt. Ook is niet gebleken van een derde die hiervoor zou kunnen zorgdragen. Het standpunt van verweerder dat eiser niet in staat is zelf de regie te voeren over zijn zorg, wordt naar het oordeel van de rechtbank daarmee in de stukken voldoende onderbouwd. De enkele stelling van eiser daartegenover dat hij zelf zijn pgb kan beheren, brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel. De conclusie van de rechtbank is dat eiser daarom voor het beschermd wonen bij [stichting X] geen pgb kan krijgen in plaats van de toegekende ZIN.
6.2.2 De volgende vraag is dan of eiser bij [stichting X] kan blijven wonen en daar begeleiding van [Therapeut] kan inkopen in plaats van de door [stichting X] geboden begeleiding. De rechtbank wijst er in dat verband allereerst op dat ook voor dat geval zou gelden dat eiser een pgb (voor enkel begeleiding) niet zelf kan beheren. Maar zelfs wanneer voor dat probleem een oplossing zou kunnen worden gevonden, is het inkopen van begeleiding bij beschermd wonen niet mogelijk. Verweerder heeft er met juistheid op gewezen dat de ZIN, verleend door [stichting X] , een ondeelbaar totaalpakket van het wonen in een beschermende woonvorm, begeleiding en dagbesteding omvat. Deze rechtbank heeft in dat verband al eerder, namelijk in haar uitspraak van 7 april 2016 (ECLI:NL:RBDHA:2016:3707) geoordeeld dat het systeem van de Wmo 2015 niet toelaat dat een onderdeel van de maatwerkvoorziening beschermd wonen geleverd wordt in de vorm van een pgb en de rest in zorg in natura. Het verstrekken van een pgb en het daarmee inkopen van begeleiding door [Therapeut] is daarom, zolang eiser bij [stichting X] beschermd woont, niet mogelijk.
6.3 De vraag die eiser ook beantwoord wil zien, is of met de verstrekte zorg in natura ook de zorg wordt gerealiseerd die eiser denkt nodig te hebben. Die vraag kan de rechtbank in dit beroep echter niet beantwoorden. Of [stichting X] eiser ook de kwaliteit aan zorg biedt die hij nodig heeft, is immers de verantwoordelijkheid van die stichting. Voor zover eiser ontevreden is over de kwaliteit van de zorg, die hij bij [stichting X] ontvangt, zal hij zich tot [stichting X] moeten wenden.
6.4 De rechtbank komt gelet op het voorgaande tot de conclusie dat verweerder terecht heeft geweigerd om eiser beschermd wonen in de vorm van een pgb toe te kennen. Verweerder heeft daarom het besluit tot intrekking en dat tot toekenning van zorg in natura terecht na heroverweging gehandhaafd.
7. Het beroep is ongegrond.
8. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
2. In 2016 heeft een herbeoordeling van eisers pgb-beheer plaatsgevonden door Toetspraktijk. Uit dat onderzoek is naar voren gekomen dat eiser niet in aanmerking komt voor een pgb, omdat hij niet voldoende in staat wordt geacht om de regie over zijn zorg te voeren en het financiële en administratieve beheer van een pgb te kunnen dragen. Met ingang van 25 augustus 2016 woonde eiser bij [zorgaanbieder] (een woonvoorziening van de [stichting Y]). Verweerder heeft eiser voor diens verblijf daar de maatwerkvoorziening beschermd wonen ingevolge de Wmo 2015 toegekend in de vorm van ZIN. Eiser heeft op 25 november 2016 verzocht om de ZIN om te zetten in een pgb. Eiser is op 3 augustus 2017 op eigen initiatief verhuisd naar [stichting X] . Verweerder heeft vanwege eisers verhuizing de voor [zorgaanbieder] toegekende maatwerkvoorziening per 3 augustus 2017 ingetrokken (primaire besluit I) en eiser per gelijke datum ZIN (maatwerkvoorziening beschermd wonen) voor [stichting X] toegekend (primaire besluit II).
3. Eiser heeft in bezwaar aangevoerd dat hij heeft verzocht om de indicatie voor beschermd wonen om te zetten naar een pgb. Dit verzoek is volgens eiser met de primaire besluiten afgewezen. De indicatie voor beschermd wonen bestaat uit een samengestelde voorziening: toezicht, begeleiding en dagbesteding. Eiser wenst zijn begeleiding bij [Therapeut] in te kopen. Het is eiser niet duidelijk geworden waarom deze door hem gekozen zorgverlener niet zou voldoen aan zijn ondersteuningsbehoefte en waardoor de kwaliteit van zijn begeleiding onvoldoende gewaarborgd zou zijn.
4. Verweerder heeft in het bestreden besluit het standpunt ingenomen - en dat standpunt in het verweerschrift nader toegelicht - dat niet aan de wens van eiser kan worden voldaan om de noodzakelijke begeleiding plaats te laten vinden door een door hemzelf gekozen persoon op basis van een pgb. De ZIN, verleend door [stichting X] , omvat een ondeelbaar totaalpakket van het wonen in een beschermende woonvorm, begeleiding en dagbesteding. Enkel wanneer eiser in staat is om (met begeleiding) zelfstandig te wonen, zou het mogelijk zijn om voor de begeleiding afzonderlijk een pgb toe te kennen. Daarbij komt dat eiser niet in staat is om de regie te voeren over de benodigde zorg en begeleiding en over het beheer van een pgb, zodat ook in het geval dat eiser zelfstandig zou gaan wonen nog steeds geen pgb kan worden verstrekt.
Verweerder heeft er op gewezen dat pas in het bestreden besluit een beslissing is genomen op eisers verzoek tot omzetting. Strikt genomen moet dat, hoewel vervat in een besluit op bezwaar, als een primair besluit worden beschouwd, aldus verweerder. Uit doelmatigheidsoverwegingen en in het belang van partijen heeft verweerder voorgesteld om het onderhavige beroep als rechtstreeks beroep te beschouwen in de zin van artikel 7:la van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
5. In beroep heeft eiser zijn stellingen herhaald. Eiser heeft verweerder gevraagd om een pgb, maar verweerder heeft hem dat geweigerd. Eiser stelt dat hij in staat is om zelf zorg in te kopen en te monitoren. Hij vindt het daarom zeer spijtig dat het geld nu rechtstreeks naar [stichting X] gaat, waar hij begeleiding noch dagbesteding krijgt, terwijl hij wel een hoge eigen bijdrage verschuldigd is. Eiser heeft ter zitting nader toegelicht dat hij wel bij [stichting X] wil blijven wonen, maar dat hij daar dan weer begeleiding van [Therapeut] zou willen krijgen.
6. Eiser heeft zich niet verzet tegen de toepassing van artikel 7:1a Awb in deze procedure, zodat de rechtbank ervan uitgaat dat eisers beroep in aanmerking komt voor rechtstreeks beroep bij de bevoegde rechter. De rechtbank zal daarom een oordeel geven over de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Daartoe wordt het volgende overwogen.
6.1 Voor het toepasselijke wettelijk kader verwijst de rechtbank naar het bestreden besluit.
6.2 Niet in geschil is dat eiser is aangewezen op de maatwerkvoorziening beschermd wonen. De vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of verweerder terecht heeft geweigerd eiser de toegekende maatwerkvoorziening in de vorm van een pgb te verstrekken. Die vraag valt, gelet op de beroepsgronden, in deze zaak uiteen in twee onderdelen, te weten:
(1) kan eiser voor het beschermd wonen bij [stichting X] een pgb krijgen in plaats van de toegekende ZIN?, en
(2) kan eiser bij [stichting X] blijven wonen en begeleiding van [Therapeut] inkopen in plaats van de door [stichting X] geboden begeleiding?
6.2.1 Artikel 4.3 van verweerders Beleidsregel maatschappelijke ondersteuning 2017 (Beleidsregel) bevat de uitsluitingsgronden voor het pgb. Het eerste lid van dat artikel bepaalt dat er geen pgb wordt verstrekt indien de cliënt zelf geen regie kan voeren over de benodigde zorg en begeleiding en over het beheer van een pgb. Verweerder heeft in 2016 een onderzoek ingesteld naar eisers beperkingen en ondersteuningsbehoefte. Uit het door Toetspraktijk uitgevoerde onderzoek is gebleken dat eiser niet voldoende in staat wordt geacht om de regie over zijn zorg te voeren en het financiële en administratieve beheer van een pgb te kunnen dragen. Eiser is niet goed op de hoogte van de opdrachtrelatie en de zorgovereenkomst en ook heeft hij geen inzicht in de wijze waarop een zorgverlener de kwaliteit van de zorg en de veiligheid garandeert. Verder blijkt uit het onderzoek dat er in het verleden al eens misbruik van eiser is gemaakt door malafide zorgaanbieders. Verweerder heeft met een huisbezoek van 18 augustus 2017 opnieuw vastgesteld dat de regie over de zorg en het beheer van het pgb ontbreekt. Ook is niet gebleken van een derde die hiervoor zou kunnen zorgdragen. Het standpunt van verweerder dat eiser niet in staat is zelf de regie te voeren over zijn zorg, wordt naar het oordeel van de rechtbank daarmee in de stukken voldoende onderbouwd. De enkele stelling van eiser daartegenover dat hij zelf zijn pgb kan beheren, brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel. De conclusie van de rechtbank is dat eiser daarom voor het beschermd wonen bij [stichting X] geen pgb kan krijgen in plaats van de toegekende ZIN.
6.2.2 De volgende vraag is dan of eiser bij [stichting X] kan blijven wonen en daar begeleiding van [Therapeut] kan inkopen in plaats van de door [stichting X] geboden begeleiding. De rechtbank wijst er in dat verband allereerst op dat ook voor dat geval zou gelden dat eiser een pgb (voor enkel begeleiding) niet zelf kan beheren. Maar zelfs wanneer voor dat probleem een oplossing zou kunnen worden gevonden, is het inkopen van begeleiding bij beschermd wonen niet mogelijk. Verweerder heeft er met juistheid op gewezen dat de ZIN, verleend door [stichting X] , een ondeelbaar totaalpakket van het wonen in een beschermende woonvorm, begeleiding en dagbesteding omvat. Deze rechtbank heeft in dat verband al eerder, namelijk in haar uitspraak van 7 april 2016 (ECLI:NL:RBDHA:2016:3707) geoordeeld dat het systeem van de Wmo 2015 niet toelaat dat een onderdeel van de maatwerkvoorziening beschermd wonen geleverd wordt in de vorm van een pgb en de rest in zorg in natura. Het verstrekken van een pgb en het daarmee inkopen van begeleiding door [Therapeut] is daarom, zolang eiser bij [stichting X] beschermd woont, niet mogelijk.
6.3 De vraag die eiser ook beantwoord wil zien, is of met de verstrekte zorg in natura ook de zorg wordt gerealiseerd die eiser denkt nodig te hebben. Die vraag kan de rechtbank in dit beroep echter niet beantwoorden. Of [stichting X] eiser ook de kwaliteit aan zorg biedt die hij nodig heeft, is immers de verantwoordelijkheid van die stichting. Voor zover eiser ontevreden is over de kwaliteit van de zorg, die hij bij [stichting X] ontvangt, zal hij zich tot [stichting X] moeten wenden.
6.4 De rechtbank komt gelet op het voorgaande tot de conclusie dat verweerder terecht heeft geweigerd om eiser beschermd wonen in de vorm van een pgb toe te kennen. Verweerder heeft daarom het besluit tot intrekking en dat tot toekenning van zorg in natura terecht na heroverweging gehandhaafd.
7. Het beroep is ongegrond.
8. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, voorzitter, en mr. F.X. Cozijn en mr. O.M. Harms, leden, in aanwezigheid van mr. W. Goederee, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juni 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.