Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 17/3161
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 januari 2018 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. R. Kaya),
en
Zorgkantoor Delfland Schieland Westland, verweerder
(gemachtigde: mr. J. van der Meer).
Procesverloop
Bij besluit van 15 juli 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het persoonsgebonden budget (pgb) ingevolge de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) over de periode van 1 juli 2009 tot en met 31 december 2014 ingetrokken en tot een bedrag van € 256.321,41 (inclusief € 500,- onderzoekskosten) teruggevorderd.
Bij besluit van 24 maart 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres met betrekking tot de periode van 1 juli 2009 tot en met 31 juni 2011 gegrond en met betrekking tot de periode van 1 juli 2011 tot en met 31 december 2014 ongegrond verklaard. Daarnaast heeft verweerder de toekenningsbesluiten over laatstgenoemde periode ten nadele van eiseres gewijzigd en van haar een bedrag van € 81.291,77 teruggevorderd, vermeerderd met een bedrag van € 500,- aan onderzoekskosten.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 december 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder was ter zitting ook aanwezig [persoon 1].
Overwegingen
1. Eiseres ontving geruime tijd (vanaf 2005) pgb's ingevolge de AWBZ. Verweerder heeft in 2015 een intensieve nacontrole onder een aantal van zijn cliënten uitgevoerd. Verweerder heeft ook eiseres geselecteerd voor zo'n onderzoek naar de rechtmatigheid van de aan haar verstrekte pgb's. In het kader daarvan heeft verweerder eiseres op 5 november 2015 gevraagd om afschriften over te leggen van:
- de zorgovereenkomsten;
- de declaratieformulieren en/of facturen;
- de loonstroken van de Sociale verzekeringsbank;
- de betalingsbewijzen (bankafschriften).
1.1 Verweerder is op basis van de resultaten van het onderzoek tot de conclusie gekomen dat eiseres met betrekking tot de periode van 1 juli 2009 tot en met 31 december 2014 een fictieve boekhouding heeft bijgehouden. Zij heeft volgens verweerder jarenlang onjuiste namen van zorgverleners opgegeven, waardoor het verweerder onduidelijk is van wie zij in die periode zorg heeft gekregen. Daarom heeft verweerder het pgb over de periode van 1 juli 2009 tot en met 31 december 2014 ingetrokken en van eiseres een bedrag van € 256.321,41 (inclusief € 500,- onderzoekskosten) teruggevorderd. Het bezwaar tegen dit besluit heeft verweerder gedeeltelijk (voor zover het betreft de periode van 1 juli 2009 tot en met 31 juni 2011) gegrond en voor het overige ongegrond verklaard.
2. Verweerder heeft het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, op de grond dat de vordering voor zover betrekking hebbend op de periode van 1 juli 2009 tot en met 31 juni 2011 inmiddels was verjaard. Verweerder heeft het pgb met betrekking tot de periode van 1 juli 2011 tot en met 31 december 2014 ten nadele van eiseres gewijzigd, op de grond dat eiseres aan de hand van in bezwaar overgelegde bankafschriften en nadere stukken slechts gedeeltelijk aannemelijk heeft gemaakt dat zij het in die periode aan haar verstrekte pgb heeft besteed aan AWBZ-zorg. Zo heeft verweerder het aannemelijk geacht dat eiseres voor een bedrag van € 84.000,- aan AWBZ-zorg heeft ingekocht. Verweerder heeft alles wat boven dat bedrag aan eiseres is uitbetaald, een bedrag ter grootte van € 81.291,77, van haar teruggevorderd, te vermeerderen met een bedrag van € 500,- aan onderzoekskosten.
3. Eiseres heeft in beroep gesteld dat zij weliswaar fouten heeft gemaakt bij het invullen van de verantwoordingsformulieren, maar dat de verleende zorg en de betalingen hiervan correct en naar juistheid zijn ingevuld. De onderzoekskosten van € 500,- dienen niet voor rekening van eiseres te komen, maar voor die van verweerder. Eiseres heeft op haar bankrekening nog een bedrag van € 10.386,78 staan dat zij niet heeft besteed aan AWBZ-zorg. Verweerder dient de terugvordering tot dat bedrag te beperken.
4. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat voor de terugvordering van het bedrag van € 500,- aan gemaakte onderzoekskosten geen wettelijke grondslag bestaat. Ook de rechtbank ziet deze wettelijke grondslag niet. Dat betekent dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd.
4.1 Verweerder heeft ook ter zitting verklaard dat de grondslag voor de terugvordering niet moet zijn de intrekking van AWBZ-toekenningsbesluiten maar de wijziging van de vaststellingsbesluiten die betrekking hebben op de periode van 1 juli 2011 tot en met 31 december 2014.
4.2 In het dossier bevinden zich geen subsidievaststellingsbesluiten. Verweerder heeft ter zitting aangeboden om de relevante vaststellingsbesluiten alsnog over te leggen. Nu eiseres ter zitting heeft verklaard niet te betwisten dat verweerder over de relevante periode vaststellingsbesluiten heeft genomen, is het naar het oordeel van de rechtbank voor de beoordeling van het beroep niet nodig dat deze besluiten nog in het geding worden gebracht. Voor heropening van het onderzoek is daarom geen aanleiding.
- de zorgovereenkomsten;
- de declaratieformulieren en/of facturen;
- de loonstroken van de Sociale verzekeringsbank;
- de betalingsbewijzen (bankafschriften).
1.1 Verweerder is op basis van de resultaten van het onderzoek tot de conclusie gekomen dat eiseres met betrekking tot de periode van 1 juli 2009 tot en met 31 december 2014 een fictieve boekhouding heeft bijgehouden. Zij heeft volgens verweerder jarenlang onjuiste namen van zorgverleners opgegeven, waardoor het verweerder onduidelijk is van wie zij in die periode zorg heeft gekregen. Daarom heeft verweerder het pgb over de periode van 1 juli 2009 tot en met 31 december 2014 ingetrokken en van eiseres een bedrag van € 256.321,41 (inclusief € 500,- onderzoekskosten) teruggevorderd. Het bezwaar tegen dit besluit heeft verweerder gedeeltelijk (voor zover het betreft de periode van 1 juli 2009 tot en met 31 juni 2011) gegrond en voor het overige ongegrond verklaard.
2. Verweerder heeft het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, op de grond dat de vordering voor zover betrekking hebbend op de periode van 1 juli 2009 tot en met 31 juni 2011 inmiddels was verjaard. Verweerder heeft het pgb met betrekking tot de periode van 1 juli 2011 tot en met 31 december 2014 ten nadele van eiseres gewijzigd, op de grond dat eiseres aan de hand van in bezwaar overgelegde bankafschriften en nadere stukken slechts gedeeltelijk aannemelijk heeft gemaakt dat zij het in die periode aan haar verstrekte pgb heeft besteed aan AWBZ-zorg. Zo heeft verweerder het aannemelijk geacht dat eiseres voor een bedrag van € 84.000,- aan AWBZ-zorg heeft ingekocht. Verweerder heeft alles wat boven dat bedrag aan eiseres is uitbetaald, een bedrag ter grootte van € 81.291,77, van haar teruggevorderd, te vermeerderen met een bedrag van € 500,- aan onderzoekskosten.
3. Eiseres heeft in beroep gesteld dat zij weliswaar fouten heeft gemaakt bij het invullen van de verantwoordingsformulieren, maar dat de verleende zorg en de betalingen hiervan correct en naar juistheid zijn ingevuld. De onderzoekskosten van € 500,- dienen niet voor rekening van eiseres te komen, maar voor die van verweerder. Eiseres heeft op haar bankrekening nog een bedrag van € 10.386,78 staan dat zij niet heeft besteed aan AWBZ-zorg. Verweerder dient de terugvordering tot dat bedrag te beperken.
4. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat voor de terugvordering van het bedrag van € 500,- aan gemaakte onderzoekskosten geen wettelijke grondslag bestaat. Ook de rechtbank ziet deze wettelijke grondslag niet. Dat betekent dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd.
4.1 Verweerder heeft ook ter zitting verklaard dat de grondslag voor de terugvordering niet moet zijn de intrekking van AWBZ-toekenningsbesluiten maar de wijziging van de vaststellingsbesluiten die betrekking hebben op de periode van 1 juli 2011 tot en met 31 december 2014.
4.2 In het dossier bevinden zich geen subsidievaststellingsbesluiten. Verweerder heeft ter zitting aangeboden om de relevante vaststellingsbesluiten alsnog over te leggen. Nu eiseres ter zitting heeft verklaard niet te betwisten dat verweerder over de relevante periode vaststellingsbesluiten heeft genomen, is het naar het oordeel van de rechtbank voor de beoordeling van het beroep niet nodig dat deze besluiten nog in het geding worden gebracht. Voor heropening van het onderzoek is daarom geen aanleiding.
4.3
De rechtbank stelt vast dat het beroep eveneens gegrond is omdat, zoals onder 4.1 is vermeld, verweerder de grondslag van de terugvordering niet langer handhaaft. Het bestreden besluit dient daarom ook voor het overige te worden vernietigd. In het kader van finale geschilbeslechting zal de rechtbank hieronder beoordelen of zij op basis van de gewijzigde grondslag zelf in de zaak kan voorzien.
4.4
Ingevolge artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen op grond van feiten en omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld.
4.5
Volgens de onder 4.4 genoemde bepaling kan verweerder eerdere vaststellingsbesluiten alleen ten nadele van eiseres wijzigen op grond van feiten en omstandigheden waarvan verweerder bij die eerdere besluiten redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn. Deze situatie doet zich hier voor. Verweerder was er ten tijde van het nemen van de subsidievaststellingsbesluiten niet van op de hoogte dat eiseres in het kader van de verantwoording van het pgb over de periode van 1 juli 2011 tot en met 31 december 2014 ten onrechte de naam van zorgverlener [persoon 2] heeft opgegeven die haar ten tijde van belang geen zorg heeft verleend. Dit wordt door eiseres ook niet betwist. Zij heeft in het verleden wel zorg van [persoon 2] ontvangen en met haar ook een zorgovereenkomst gesloten. Door het onderzoek van 2015 is echter aan het licht gekomen dat daarvan vanaf 2007 geen sprake meer is geweest. Dit betekent dat verweerder bevoegd was de vaststellingsbesluiten uit de bewuste periode ten nadele van eiseres te wijzigen en haar pgb lager vast te stellen.
4.6 Verweerder heeft aan de hand van de door eiseres overgelegde bankafschriften en nadere stukken in bezwaar alsnog aannemelijk geacht dat zij in die periode voor een bedrag van € 84.000,- aan AWBZ-zorg heeft ingekocht van de zorgverleners [persoon 3] en [persoon 4].
4.7 De rechtbank ziet geen grond om te twijfelen aan de juistheid van verweerders vaststelling dat een bedrag van € 82.243,75 niet adequaat is verantwoord. Eiseres heeft weliswaar betoogd dat zij het gehele aan haar verstrekte pgb (afgezien van het nog op haar bankrekening aanwezige bedrag van € 10.386,78) aan AWBZ-zorg heeft besteed, maar dat heeft zij naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt. Eiseres heeft verklaard een deel van de AWBZ-zorg te hebben ingekocht bij zorgverleners, met wie zij – in strijd met artikel 2.6.9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling subsidies AWBZ (Rsa) – geen zorgovereenkomst had gesloten. Naar haar zeggen heeft eiseres een deel van die zorg contant ingekocht. De door eiseres overgelegde kwitanties van contante betalingen hadden betrekking op zorgverleners die óf niet op de verantwoordingsformulieren waren vermeld, óf niet hebben verklaard contante betalingen van eiseres te hebben ontvangen. Daarbij komt dat de girale betalingen niet overeenkwamen met verantwoorde bedragen en door het ontbreken van zorgovereenkomsten, declaraties en urenoverzichten is het ten aanzien van de zorgverleners die niet op de verantwoordingsformulieren voorkomen volgens verweerder niet mogelijk geweest om na te gaan of verrichte activiteiten voldoen aan de verplichting van artikel 2.6.9, eerste lid, onder a, van de Rsa om het pgb uitsluitend te besteden aan zorg die onder de AWBZ valt. De rechtbank heeft geen aanknopingspunten om verweerder in zijn vaststelling van het alsnog verantwoorde bedrag niet te volgen.
4.8 Verweerder was, gelet op het voorgaande, ingevolge artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, bevoegd de vaststellingsbesluiten over de bewuste periode ten nadele van eiseres te herzien en het pgb lager vast te stellen. Verweerder moet de bevoegdheid om de vaststellingsbesluiten ten nadele van de ontvanger te wijzigen uitoefenen met inachtneming van het geschreven en ongeschreven recht, daaronder begrepen de in artikel 3:4 van de Awb neergelegde verplichting tot evenredige belangenafweging. Eiseres heeft niets aangevoerd op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat haar belang in dit geval zwaarder zou moeten wegen dan dat van verweerder. Dat betekent dat niet is gebleken dat verweerder in het geval van eiseres niet in redelijkheid van de in artikel 4:49, eerste lid, van de Awb bedoelde bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
4.6 Verweerder heeft aan de hand van de door eiseres overgelegde bankafschriften en nadere stukken in bezwaar alsnog aannemelijk geacht dat zij in die periode voor een bedrag van € 84.000,- aan AWBZ-zorg heeft ingekocht van de zorgverleners [persoon 3] en [persoon 4].
4.7 De rechtbank ziet geen grond om te twijfelen aan de juistheid van verweerders vaststelling dat een bedrag van € 82.243,75 niet adequaat is verantwoord. Eiseres heeft weliswaar betoogd dat zij het gehele aan haar verstrekte pgb (afgezien van het nog op haar bankrekening aanwezige bedrag van € 10.386,78) aan AWBZ-zorg heeft besteed, maar dat heeft zij naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt. Eiseres heeft verklaard een deel van de AWBZ-zorg te hebben ingekocht bij zorgverleners, met wie zij – in strijd met artikel 2.6.9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling subsidies AWBZ (Rsa) – geen zorgovereenkomst had gesloten. Naar haar zeggen heeft eiseres een deel van die zorg contant ingekocht. De door eiseres overgelegde kwitanties van contante betalingen hadden betrekking op zorgverleners die óf niet op de verantwoordingsformulieren waren vermeld, óf niet hebben verklaard contante betalingen van eiseres te hebben ontvangen. Daarbij komt dat de girale betalingen niet overeenkwamen met verantwoorde bedragen en door het ontbreken van zorgovereenkomsten, declaraties en urenoverzichten is het ten aanzien van de zorgverleners die niet op de verantwoordingsformulieren voorkomen volgens verweerder niet mogelijk geweest om na te gaan of verrichte activiteiten voldoen aan de verplichting van artikel 2.6.9, eerste lid, onder a, van de Rsa om het pgb uitsluitend te besteden aan zorg die onder de AWBZ valt. De rechtbank heeft geen aanknopingspunten om verweerder in zijn vaststelling van het alsnog verantwoorde bedrag niet te volgen.
4.8 Verweerder was, gelet op het voorgaande, ingevolge artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, bevoegd de vaststellingsbesluiten over de bewuste periode ten nadele van eiseres te herzien en het pgb lager vast te stellen. Verweerder moet de bevoegdheid om de vaststellingsbesluiten ten nadele van de ontvanger te wijzigen uitoefenen met inachtneming van het geschreven en ongeschreven recht, daaronder begrepen de in artikel 3:4 van de Awb neergelegde verplichting tot evenredige belangenafweging. Eiseres heeft niets aangevoerd op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat haar belang in dit geval zwaarder zou moeten wegen dan dat van verweerder. Dat betekent dat niet is gebleken dat verweerder in het geval van eiseres niet in redelijkheid van de in artikel 4:49, eerste lid, van de Awb bedoelde bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
4.9
Omdat verweerder de vaststellingsbesluiten over de periode van 1 juli 2011 tot en met 31 december 2014 ten nadele van eiseres heeft gewijzigd en het pgb lager heeft vastgesteld, is een deel van het aan eiseres verstrekte pgb onverschuldigd betaald. Verweerder was daarom ingevolge artikel 4:57, eerste lid, van de Awb bevoegd de onverschuldigde subsidie over de bewuste periode van eiseres terug te vorderen tot een bedrag van € 82.243,75. Omdat eiseres op 18 maart 2014 al een bedrag van € 951,99 aan verweerder heeft terugbetaald, heeft verweerder het nog resterende bedrag van de terugvordering bepaald op € 81.291,77. Niet gebleken is van feiten en omstandigheden op grond waarvan verweerder in het geval van eiseres niet in redelijkheid van de bevoegdheid tot terugvordering gebruik heeft mogen maken.
5. Het beroep is dus gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank kan zelf in de zaak voorzien. Zij zal de subsidievaststelling over de periode van 1 juli 2011 tot en met 31 december 2014 in die zin wijzigen dat het subsidiebedrag wordt verminderd met € 82.243,75 en het teruggevorderde bedrag op dit bedrag vaststellen. Nu eiseres van dit bedrag al € 951,99 heeft terugbetaald, zal verweerder bij de inning dit bedrag uiteraard in mindering moeten te brengen op het terugvorderingsbedrag.
6. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 24 maart 2017 voor zover dit ziet op de periode van 1 juli 2011 tot en met 31 december 2014:
- wijzigt de subsidievaststelling over de periode van 1 juli 2011 tot en met 31 december 2014 in die zin dat het subsidiebedrag wordt verminderd met € 82.243,75 en stelt het teruggevorderde bedrag vast op dit bedrag;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht, te weten € 46,-, vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 1.002-, welke kosten verweerder aan eiseres moet vergoeden.
- vernietigt het bestreden besluit van 24 maart 2017 voor zover dit ziet op de periode van 1 juli 2011 tot en met 31 december 2014:
- wijzigt de subsidievaststelling over de periode van 1 juli 2011 tot en met 31 december 2014 in die zin dat het subsidiebedrag wordt verminderd met € 82.243,75 en stelt het teruggevorderde bedrag vast op dit bedrag;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht, te weten € 46,-, vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 1.002-, welke kosten verweerder aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.P.M. Meskers, voorzitter, en mr. L. Koper en mr. F.X. Cozijn, leden, in aanwezigheid van mr. W. Goederee, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 januari 2018.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.