Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 15/6334, SGR 15/6370, SGR 15/7164 en SGR 16/1344
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 maart 2018 in de zaken tussen
[B.V. X], te [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. H.A. Pasveer),
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder
(gemachtigde: mr. E.L. van Oostrum).
Procesverloop
Bij besluiten van respectievelijk 1 mei 2014, 19 november 2014, 15 december 2014 en 4 maart 2015 heeft verweerder wegens overtreding van de op 27 mei 2011 opgelegde en op 5 maart 2013 gewijzigde last onder dwangsom (last onder dwangsom) de volgende dwangsommen ingevorderd van eiseres:
- € 2.250,-- wegens overtreding in de periode van 13 januari 2014 tot en met 20 februari 2014 (primair besluit 1) ;
- € 3.500,-- wegens overtreding in de periode van 16 juni 2014 tot en met 31 augustus 2014 (primair besluit 2);
- € 1.500,-- wegens overtreding in de periode van 1 september 2014 tot en met 30 november 2014 (primair besluit 3); en
- € 2.250,-- wegens overtreding in de periode van 1 december 2014 tot en met 31 januari 2015 (primair besluit 4).
Bij onderscheiden besluiten van 23 juli 2015 heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen de primaire besluiten 1 tot en met 3 (bestreden besluit 1) en primair besluit 4 (bestreden besluit 2) ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten 1 en 2 beroep ingesteld (zaaknummers SGR 15/6334 respectievelijk 15/6370).
Bij besluiten van respectievelijk 31 juli 2015 en 10 februari 2016 heeft verweerder wegens overtreding van de last onder dwangsom de volgende dwangsommen ingevorderd van eiseres:
- € 2.000,-- wegens overtreding in de periode van 1 februari 2015 tot en met 30 juni 2015 (primair besluit 5) en
- € 4.500,-- wegens overtreding in de periode van 1 juli 2015 tot en met 31 december 2015 (primair besluit 6).
Bij brieven van respectievelijk 31 augustus 2015 en 15 februari 2016 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen primair besluit 5 en primair besluit 6 en aan verweerder gevraagd in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter op grond van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft hiermee ingestemd en de bezwaarschriften als beroepschriften doorgezonden aan de rechtbank. De primaire besluiten 5 en 6 worden verder aangeduid als bestreden besluit 3 (zaaknummer SGR 15/7164) respectievelijk bestreden besluit 4 (zaaknummer SGR 16/1344).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 januari 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [persoon 1]. Namens eiseres is tevens verschenen [persoon 2]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [persoon 3] en [persoon 4].
De rechtbank heeft het onderzoek heropend en de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) als deskundige benoemd voor het uitbrengen van advies.
Op 6 juni 2017 heeft de deskundige aan de rechtbank gerapporteerd.
Partijen hebben hierop schriftelijk gereageerd.
Eiseres heeft een nadere reactie ingediend.
De deskundige heeft vervolgens een nadere reactie gegeven.
Nadat partijen daarvoor schriftelijk toestemming hebben gegeven, heeft de rechtbank bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft en heeft zij het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. Bij besluit van 6 oktober 2009, verzonden op 13 oktober 2009, heeft verweerder aan eiseres een omgevingsvergunning op grond van de Wet Milieubeheer verleend voor de bewerking en op- en overslag van afvalstoffen, voornamelijk puin en metalen, en voor de handel in tweedehandsvoertuigen. Bij dit besluit heeft verweerder maatwerkvoorschriften opgelegd aan eiseres. Ten aanzien van geluid is, voor zover hier van belang, in artikel 8.1.2 bepaald dat het maximale geluidsniveau (LAmax) op de achtergevel van de woning aan [adres] te [plaats] en bij een beoordelingshoogte van 1,5 meter, tussen 7.00 uur en 19.00 uur, 60 dB(A) mag bedragen.
1.2
Bij besluit van 27 mei 2011, verzonden op 30 mei 2011, heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd, omdat op grond van geluidsmetingen van de Omgevingsdienst West‑Holland (ODWH) was vastgesteld dat eiseres meermalen maatwerkvoorschrift 8.1.2 had overtreden. Eiseres is gelast uiterlijk binnen twee weken na de datum van het dwangsombesluit herhaling van de overtreding te voorkomen. De hoogte van de dwangsom is bepaald op € 250, per overtreding, met een maximum van € 2.500,-- per dag, en een maximum van € 25.000,--.
1.3
Bij besluit van 5 maart 2013, verzonden op 7 maart 2013, heeft verweerder de last onder dwangsom met terugwerkende kracht gewijzigd en de zinsnede ‘gelasten wij u herhaling van de overtreding van voorschrift 8.1.2 van uw omgevingsvergunning te voorkomen’ vervangen door ‘gelasten wij u herhaling van de overtreding van voorschrift 8.1.2 van uw omgevingsvergunning met meer dan 10 dB(A) te voorkomen’.
1.4
Bij besluit van 1 juli 2014 heeft verweerder aan eiseres een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een inrichting, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Voor zover hier van belang is daarbij maatwerkvoorschrift 8.1.2 van de omgevingsvergunning van 6 oktober 2009 in die zin gewijzigd dat het toegelaten maximale geluidsniveau op de achtergevel van de woning aan [adres] en de buitenbak van de manege is verruimd tot 70 dB(A).
1.5
Bij de primaire besluiten en de bestreden besluiten 3 en 4 heeft verweerder dwangsommen van in totaal € 25.000,-- ingevorderd van eiseres wegens overtreding van de last onder dwangsom.
1.6
Eiseres heeft tegen de primaire besluiten bezwaar gemaakt. Verweerder heeft de bezwaarschriften voorgelegd aan de Bezwarencommissie van de provincie Zuid-Holland (de bezwarencommissie). Op 31 maart 2015 heeft de bezwarencommissie ten aanzien van de primaire besluiten 1 tot en met 3 geadviseerd het bezwaar, voor zover gericht tegen primair besluit 1, ongegrond te verklaren en de bezwaren, voor zover gericht tegen de primaire besluiten 2 en 3, gegrond te verklaren en de besluiten te herroepen.
2. Verweerder heeft, in afwijking van het advies van de bezwarencommissie, de bezwaren tegen de primaire besluiten 1 tot en met 3 ongegrond verklaard. Het bezwaar tegen primair besluit 4 is, zonder dat de bezwarencommissie daarover heeft geadviseerd, eveneens ongegrond verklaard. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat in de last onder dwangsom duidelijk en concreet is geformuleerd wat eiseres moet nalaten om toepassing van de dwangmaatregelen te voorkomen. Eiseres was zich ervan bewust dat het maximale geluidsniveau van 70 dB(A) ook na 1 juli 2014 zou blijven gelden. De gewijzigde omgevingsvergunning van 1 juli 2014 vormt een bekrachtiging van het besluit van 5 maart 2013. Het is dan ook niet zo dat vanaf die datum een maximaal geluidsniveau van 80 dB(A) is gaan gelden voor eiseres. Voorts stelt verweerder dat er geen twijfels zijn over de gemeten geluidsniveaus en de vaststelling dat de geluidgebeurtenissen zijn veroorzaakt door activiteiten op het terrein van eiseres. De metingen voldoen aan de “Handleiding meten en rekenen industrielawaai 1999” (HMRI 1999). Door plaatsing van twee meters kan worden bepaald of geluidspatronen en geluidssterkte overeenkomen en is vast te stellen of het geluid wordt veroorzaakt door activiteiten in de inrichting van eiseres. Deze geven een karakteristiek en duidelijk herkenbaar geluid. Daarnaast zijn er geen andere bedrijven in de omgeving die afval verwerken. Het meetrapport van 19 november 2014 van [adviesbureau], dat door eiseres is ingebracht tijdens de bezwaarprocedure, heeft verweerder geen aanleiding gegeven om de meetresultaten te herzien.
3. Eiseres kan zich niet met de bestreden besluiten verenigen en voert aan dat de geluidswaarden die bij de woning aan [adres] zijn gemeten niet worden veroorzaakt door activiteiten binnen haar inrichting. Er zijn diverse bedrijven in de omgeving waar activiteiten worden verricht met dezelfde soort geluiden.
In dat kader betoogt eiseres dat zij in een proefopstelling heeft getracht zoveel mogelijk geluid te produceren en dat het maximale geluidsniveau bij de woning daardoor niet werd overschreden. Bovendien is eind 2016 een tweede registratieapparaat geplaatst binnen de inrichting van eiseres. Dit apparaat meet het geluid aan de bron en daarbij worden ook afbeeldingen gemaakt. Met dit apparaat wordt duidelijk wanneer een piekgeluid wordt veroorzaakt. Er blijkt geen of nauwelijks correlatie te bestaan tussen de piekgeluiden gemeten bij de woning en de piekgeluiden gemeten binnen de inrichting. Er is dan ook onvoldoende bewijs dat eiseres de last onder dwangsom heeft overtreden.
4. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat het beroep met zaaknummer SGR 16/1344 niet-ontvankelijk is, omdat eiseres geen beroepsgronden heeft ingediend. Uit het bezwaarschrift van 15 februari 2016, waarbij verweerder is verzocht toepassing te geven aan artikel 7:1a van de Awb, met welk verzoek verweerder heeft ingestemd, volgt dat de beroepsgronden gelijk zijn aan de beroepsgronden die eiseres heeft aangevoerd tegen de bestreden besluiten 1 en 2. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om het beroep van eiseres met zaaknummer SGR 16/1344 niet-ontvankelijk te verklaren.
5. De rechtbank stelt vast dat verweerder bij besluit van 1 juli 2014 het maximale geluidsniveau op de achtergevel van de woning aan [adres] en de buitenbak van de manege heeft verruimd tot 70 dB(A). Anders dan verweerder betoogt, geeft dat besluit geen aanknopingspunten voor het oordeel dat daarmee de gewijzigde last onder dwangsom van 5 maart 2013 is komen te vervallen. Ook anderszins is de rechtbank niet gebleken dat de gewijzigde last onder dwangsom van 5 maart 2013 is vervallen of ingetrokken. Dit betekent dat vóór 1 juli 2014 sprake was van overtreding van maatwerkvoorschrift 8.1.2, als werd vastgesteld dat door activiteiten in de inrichting van eiseres het maximale geluidsniveau van 70 dB(A) werd overschreden en dat vanaf 1 juli 2014 sprake moet zijn van een geluidsniveau van 70 dB(A) + 10 dB(A) alvorens handhavend mag worden opgetreden.
6.1
Met betrekking tot de geluidstechnische aspecten die eiseres naar voren heeft gebracht, heeft de rechtbank aanleiding gezien de StAB tot deskundige te benoemen voor het instellen van een onderzoek en het uitbrengen van een advies. Aan de StAB is de vraag voorgelegd of in de perioden in geding de geluidsmetingen van de ODWH, zoals neergelegd in de rapportages, ten grondslag mogen worden gelegd aan de conclusie van verweerder in de bestreden besluiten dat de gemeten overschrijdingen van de ter plaatse geldende norm voor het maximale geluidsniveau zijn veroorzaakt door activiteiten in de inrichting van eiseres.
6.2
Na het onderzoek is de StAB in het rapport van 6 juni 2017 tot de conclusie gekomen dat met het onbemande geluidsmonitoringssysteem (met twee meetpunten), waarmee de ODWH de metingen heeft verricht, de maximale geluidsniveaus in de inrichting van eiseres op betrouwbare wijze kunnen worden vastgesteld en dat na een auditieve analyse van de geluidsopnamen eventuele stoorgeluiden zijn uit te filteren. Volgens de StAB worden de overschrijdingen van het maximale geluidsniveau van 70 dB(A) veroorzaakt door werkzaamheden met metaal/metalen installaties. Dit komt overeen met de activiteiten, zoals die in de inrichting van eiseres worden uitgevoerd. De conclusie van de StAB is dan ook dat aannemelijk is dat de geregistreerde geluidgebeurtenissen zijn veroorzaakt door activiteiten op het terrein van eiseres. De StAB ziet in wat eiseres heeft aangevoerd geen reden om aan te nemen dat de analyses van de ODWH onzorgvuldig of onjuist zijn uitgevoerd. De geluidsmetingen kunnen dan ook worden gebruikt voor de beantwoording van de vraag of de piekgeluidgrenswaarden uit de vergunning bij de woningen van klagers werden overschreden.
Van overschrijding van de 80 dB(A) is de StAB niet gebleken op basis van de geluidmetingen.
6.3
Op 15 augustus 2017 heeft de StAB op verzoek van de rechtbank een nader advies uitgebracht waarin is geconcludeerd dat de door eiseres in haar zienswijze van 27 juni 2017 gemaakte opmerkingen geen aanleiding geven om de conclusies van het advies van 6 juni 2017 aan te passen. Volgens de StAB is onbemand meten niet te beschouwen als een nieuwe meetmethode, maar als een wijze van technische uitvoering van de in de HMRI 1999 beschreven meetmethodieken. Ten slotte is de StAB van oordeel dat bij een auditieve analyse, zoals die in dit geval is uitgevoerd, verschil is te horen tussen metalen die worden op- en overgeslagen (zoals in de inrichting van eiseres en [B.X. Y]) en tussen metalen die worden bewerkt (zoals alleen in de inrichting van eiseres).
6.4
Gelet op vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State mag de bestuursrechter in beginsel afgaan op het oordeel van een onafhankelijke door hem ingeschakelde deskundige. Dat is slechts anders indien het advies onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd.
6.5
Naar het oordeel van de rechtbank is het door de StAB verrichte onderzoek volledig en zorgvuldig. Voorts zijn er geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het door de StAB uitgebrachte rapport van 6 juni 2017 en het nadere advies van 15 augustus 2017 onjuistheden bevatten dan wel dat de conclusies van deze door de rechtbank ingeschakelde deskundige inhoudelijk niet concludent zijn. Het onderzoek van het door eiseres ingeschakelde adviesbureau [adviesbureau], waarvan de resultaten zijn neergelegd in het rapport van 19 november 2014, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat door dit adviesbureau weliswaar een aantal activiteiten is onderzocht, maar dat geen metingen zijn verricht aan het neerzetten/leegschudden van containers, het storten van metalen in de pers, het persen van de metalen, het storten van de grijper van de kraan tegen de pers alsmede het opstapelen van metaal hoger dan vier meter. Er is voorts geen reden om de StAB niet te volgen in zijn beoordeling dat niet valt zeker uit te sluiten dat binnen de inrichting van eiseres activiteiten plaatsvinden die een hoger bronniveau kunnen hebben dan geconstateerd in het beperkte onderzoek van [adviesbureau] dan wel dat de werking van de afscherming minder effectief is dan door dit bureau is berekend. De rechtbank zal daarom niet de resultaten van het onderzoek van [adviesbureau], maar het advies van de StAB volgen.
7. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat alleen in de periode van 13 januari 2014 tot en met 20 februari 2014 sprake is van overschrijding van het maximale geluidsniveau. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat op 1 juli 2014 het toegelaten maximale geluidsniveau is verruimd tot 70 dB(A) en dat op grond van de last onder dwangsom eerst sprake is van een overtreding als het maximale geluidsniveau met meer dan 10 dB(A) wordt overschreden. Uit het advies van de StAB volgt dat daarvan in de periode van 1 juli 2014 tot en met 31 december 2015 geen sprake is geweest.
8. De beroepen zijn daarom gegrond. De bestreden besluiten 1 en 2, voor zover daarbij de bezwaren tegen de primaire besluiten 2, 3 en 4 ongegrond zijn verklaard, alsmede de bestreden besluiten 3 en 4 dienen te worden vernietigd.
Deze besluiten zijn immers in strijd met artikel 7:12 respectievelijk artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) tot stand gekomen, daar zij een draagkrachtige motivering ontberen.
Aangezien de rechtbank geen mogelijkheid ziet voor verweerder dit motiveringsgebrek te herstellen, ziet zij aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door de bezwaren tegen de primaire besluiten 2, 3, en 4 gegrond te verklaren en deze primaire besluiten te herroepen. De rechtbank zal voorts bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van (het vernietigde deel van) de bestreden besluiten. Het beroep tegen bestreden besluit 1 is ongegrond, voor zover daarbij het bezwaar tegen primair besluit 1 ongegrond is verklaard.
9. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, dient verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht te vergoeden.
10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt zij op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 4.258,50 (3 punten voor het indienen van bezwaarschriften, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 3 punten voor het indienen van beroepschriften, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na verslag deskundigenonderzoek, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de besluiten van 23 juli 2015, voor zover daarbij de bezwaren tegen de besluiten van 19 november 2014, 15 december 2014 en 4 maart 2015 ongegrond zijn verklaard en vernietigt voorts de besluiten van 31 juli 2015 en 10 februari 2016;
- verklaart de bezwaren tegen de besluiten van 19 november 2014, 15 december 2014 en 4 maart 2015 gegrond;
- herroept de besluiten van 19 november 2014, 15 december 2014 en 4 maart 2015 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de bestreden besluiten, voor zover deze zijn vernietigd;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 1.327,-- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 4.258,50 te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L. Frenkel, voorzitter, en mr. D.A.J. Overdijk en mr. F.X. Cozijn, leden, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 maart 2018.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.