Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 17/5698 en 17/8203
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 november 2018 in de zaken tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. D. Kik),
en
het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland ( Rijnland )
(gemachtigde: A.J.M. Zonneveld), en
het college van burgemeester en wethouders van Katwijk (Katwijk)
(gemachtigden: mr. F.P. van Galen en mr. P. de Lange),
tezamen: verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 7 februari 2017 (primair besluit I) heeft Rijnland eiseres nadeelcompensatie toegekend van in totaal € 23.354,92, inclusief de wettelijke rente vanaf de datum van ontvangst van de aanvraag van eiseres.
Bij besluit van 28 februari 2017 (primair besluit II) heeft Katwijk de aanvraag van eiseres om tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 23 oktober 2017 (bestreden besluit I) heeft Rijnland het bezwaar van eiseres, gericht tegen primair besluit I, ongegrond verklaard.
Bij besluit van 4 juli 2017, verzonden op 6 juli 2017 (bestreden besluit II), heeft Katwijk het bezwaar van eiseres, gericht tegen primair besluit II, ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroepen ingesteld.
Verweerders hebben verweerschriften ingediend.
De rechtbank heeft mr. D.R. van der Meer benoemd tot rechter-commissaris en hem opgedragen een regiezitting te houden. De regiezitting heeft plaatsgevonden op 28 augustus 2018.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 september 2018. Deze zaken zijn gevoegd behandeld met de beroepen geregistreerd onder zaaknummers SGR 17/5783, 17/5785, 17/5786, 17/5787, 17/5788, 17/5789, 17/5790, 17/5792, 17/5793, 17/5794, 17/5795, 17/5797, 17/5798, 17/5799, 17/5800, 17/5802, 18/3469, 18/3471 en 18/3472 (planschade); SGR 17/6815, 17/6817, 17/6818, 17/6820, 17/6821, 17/6822, 17/6823, 17/6890, 17/6891, 17/8198, 17/8199, 17/8200, 17/8201, 17/8204, 17/8205, 17/8206, 18/176, 18/179, 18/180, 18/181, 18/182 en 18/4320 (nadeelcompensatie). Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Rijnland heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van mr. B.J.P.G. Roozendaal, de voorzitter van de Adviescommissie Nadeelcompensatie Hoogheemraadschap van Rijnland . Ook waren namens Rijnland [persoon X] en [persoon Y] aanwezig. Katwijk heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.P. van Galen. Ook was namens Katwijk [persoon O] aanwezig.
Na de sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de rechtbank de gevoegde beroepen gesplitst teneinde per eiser afzonderlijk uitspraak te doen.
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres is woonachtig aan de Boulevard [nummer] te Katwijk. Het woonhuis met een daarachter gelegen zomerwoning behoort haar sinds 11 juli 1974 in eigendom toe.
1.2
Katwijk was een van de zwakke schakels van de Nederlandse kust. De primaire waterkering in Katwijk liep dwars door het centrum en voldeed niet meer aan de veiligheidsnormen van de Waterwet. Bij besluit van 27 februari 2013 heeft de verenigde vergadering van het Hoogheemraadschap van Rijnland het projectplan ‘ [projectplan] ’ vastgesteld. Dit projectplan voorzag in een wijziging van de primaire waterkering bestaande uit de aanleg van een dijk-in-duinconstructie evenwijdig aan de kust. Hiertoe diende de bestaande duinenrij verbreed te worden en is in de duinen een dijk aangelegd. Deze dijk heeft een totale lengte van 1 kilometer. De hoogte van de dijk-in-duinconstructie langs de Boulevard varieert. De kruinhoogte van de dijk is gelegen op NAP + 7,5 meter (m). Het duin dat over de dijk heen ligt, volgt de hoogte van het bestaande duin, variërend van NAP + 8 m ter hoogte van het centrum tot NAP +11 m à +12 m ter hoogte van het noordelijk en zuidelijke gedeelte van de Boulevard . De kruinbreedte is 11 m. Bij besluit van 22 mei 2013 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland beslist over de goedkeuring van het kustversterkingsplan. Bij uitspraak van 4 december 2013 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) het tegen het besluit omtrent goedkeuring ingestelde beroep ongegrond verklaard. Daarmee is vorenbedoeld projectplan rechtens onaantastbaar geworden.
1.3
Aangezien kustversterking ten koste zou gaan van de bestaande parkeervoorzieningen aan zee, bestond bij de gemeente Katwijk de wens om een ondergrondse parkeergarage in de dijk-in-duinconstructie in te passen door deze tussen de dijk en de Boulevard aan te leggen. Het kustversterkingsplan en de parkeergarage pasten niet binnen het op dat moment geldende planologische regime. Bij besluit van 19 februari 2013, verzonden op 6 maart 2013, heeft Katwijk vooruitlopend op het bestemmingsplan ‘Kustwerk Katwijk’ en in afwijking van de toen nog vigerende bestemmingsplannen, een omgevingsvergunning verleend voor het maken van een dijk-in-duinconstructie en het verlengen van het uitwateringskanaal ten behoeve van de kustversterking te Katwijk. De inwerkingtreding van dit afwijkingsbesluit vond plaats na afloop van de bezwaartermijn van zes weken. Het bestemmingsplan ‘Kustwerk Katwijk’ is op 4 april 2013 door de raad van de gemeente Katwijk vastgesteld. Bij uitspraak van 27 november 2013 heeft de Afdeling de daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Daarmee is dat bestemmingsplan onherroepelijk geworden.
1.4
Een groot aantal eigenaren van panden, gesitueerd aan de Boulevard van Katwijk, waaronder eiseres, heeft verweerders verzocht om tegemoetkoming in de schade, die bestaat uit een waardedaling van de woning als gevolg van Kustwerk Katwijk, bestaande uit de kustversterking inclusief de parkeergarage. Deze aanvragen zijn in de periode van eind 2014 tot en met medio 2017 bij verweerders ingekomen en in vier verschillende tranches in behandeling genomen en beoordeeld. De aanvraag om nadeelcompensatie en planschade die eiseres heeft ingediend, behoort tot de tweede tranche.
2.1
Rijnland heeft de Adviescommissie Nadeelcompensatie Hoogheemraadschap van Rijnland verzocht advies uit te brengen over de ingekomen aanvragen om nadeelcompensatie. Katwijk heeft de Adviescommissie Planschade Katwijk gevraagd te adviseren over de ingekomen planschadeverzoeken. Verweerders hebben de adviescommissies verzocht om gezamenlijk over de aanvragen te adviseren. Op 25 maart 2015 en 18 september 2015 heeft de gecombineerde adviescommissie (de schadeadviescommissie) hoorzittingen gehouden naar aanleiding van de eerste en tweede tranche aanvragen.
Ten aanzien van de aanvragen in de eerste tranche heeft de schadeadviescommissie op 21 maart 2016 een conceptadvies aan elke aanvrager afzonderlijk, alsmede aan hun gemachtigde en aan verweerders toegezonden. Op 27 mei 2016 en 3 juni 2016 is dat gebeurd voor wat betreft de aanvragen in de tweede tranche. Partijen hebben hierop gereageerd. Het definitieve rapport dateert van 30 december 2016. Het advies bevat een algemeen deel dat van toepassing is op alle aanvragers (deel A) en een op de individuele aanvrager toegespitst deel (deel B).
Verweerders hebben het advies van de schadeadviescommissie aan de primaire besluiten ten grondslag gelegd.
2.2
Het tegen primair besluit I ingediende bezwaarschrift is ter advies aan de Bezwaarschriftencommissie Rijnland (bezwaarschriftencommissie Rijnland ) voorgelegd. Op verzoek van Rijnland heeft de schadeadviescommissie een nader advies uitgebracht naar aanleiding van het door eiseres ingediende bezwaar. Dit nadere advies dateert van 16 juni 2017. Op 6 juli 2017 heeft de bezwaarschriftencommissie Rijnland een hoorzitting gehouden. Op 22 september 2017 heeft zij haar advies uitgebracht. Volgens de bezwaarschriftencommissie Rijnland kan primair besluit I in stand blijven.
Bij bestreden besluit I heeft Rijnland primair besluit I, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie Rijnland , gehandhaafd.
Het tegen primair besluit II ingediende bezwaarschrift is ter advies aan de Commissie bezwaarschriften van de gemeente Katwijk (bezwaarschriftencommissie Katwijk) voorgelegd. Op 31 mei 2017 heeft er een hoorzitting plaatsgevonden.
Op 15 juni 2017 heeft de bezwaarschriftencommissie Katwijk haar advies uitgebracht. Volgens de bezwaarschriftencommissie kan primair besluit II in stand blijven.
Bij bestreden besluit II heeft Katwijk primair besluit II, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie Katwijk, gehandhaafd.
Nadeelcompensatie juridisch kader
3. Ingevolge artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet, wordt aan degenen die als gevolg van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer schade lijdt of zal lijden, op zijn verzoek door het betrokken bestuursorgaan een vergoeding toegekend, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Verordening Schadevergoeding Rijnland 2012
(de Verordening) kent Rijnland degene die schade lijdt als gevolg van a) de rechtmatige uitoefening door of namens een bestuursorgaan van Rijnland van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid ter behartiging van een openbaar belang, of b) de rechtmatige uitoefening door of namens Rijnland van een publieke taak ter behartiging van een openbaar belang, op diens aanvraag een vergoeding toe, voor zover de schade
redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover deze
schade niet voldoende anderszins is verzekerd, of redelijkerwijs verzekerd had kunnen zijn.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de Verordening, wordt bij het nemen
van het besluit omtrent schadevergoeding als bedoeld in het eerste lid het bepaalde in de
artikelen 3 tot en met 11 in aanmerking genomen.
Ingevolge artikel 3 van de Verordening komt schade, die moet worden beschouwd als het gevolg van een normale maatschappelijke ontwikkeling of binnen het normale maatschappelijk risico of het normale ondernemersrisico vallende schade, niet voor vergoeding in aanmerking. Uit de toelichting bij dit artikel volgt dat wil er sprake zijn van onevenredige schade, deze schade (tenminste) buiten het (normale) maatschappelijke risico moet vallen. Bij het normaal maatschappelijk risico gaat het om algemene maatschappelijke ontwikkelingen en nadelen waarmee men rekening kan houden, ook al bestaat geen uitzicht op de vorm en omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zal concretiseren en de aard en de omvang van de nadelen die daaruit eventueel zullen voortvloeien.
Artikel 4 van de Verordening bepaalt dat schade als gevolg van een schadeoorzaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, alleen voor vergoeding in aanmerking komt wanneer deze in belangrijke mate afwijkt van de schade die dientengevolge op een ieder drukt, dan wel wanneer deze schade drukt op een naar verhouding gering aantal natuurlijke- of rechtspersonen die in vergelijkbare positie verkeren.
Planschade juridisch kader
4. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid vermelde oorzaak op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd. In het tweede lid, onder a, is, voor zover hier van belang, bepaald dat een oorzaak als bedoeld in het eerste lid is: een bepaling van een bestemmingsplan. In het tweede lid, onder c, is, voor zover hier van belang, bepaald dat een andere oorzaak als bedoeld in het eerste lid is: een besluit omtrent een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, c of g, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van de Wro blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, van artikel 6.2. van de Wro, voor zover thans van belang, blijft van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak in ieder geval voor rekening van de aanvrager: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade.
Schadeoorzaken
5.1
Niet in geschil is dat Rijnland met de uitvoering van het kustversterkingsplan gevolg heeft gegeven aan zijn taak op grond van de Waterwet. Evenmin is in geschil dat er een causaal verband bestaat tussen de werkzaamheden die Rijnland in het kader van dit kustversterkingsplan heeft uitgevoerd en de door eiseres geleden schade, bestaande uit een vermindering van de waarde van haar woning.
5.2
Met het afwijkingsbesluit van 19 februari 2013, verzonden op 6 maart 2013, heeft Katwijk, vooruitlopend op het bestemmingsplan ‘Kustwerk Katwijk’, de verwezenlijking van de nieuwe waterkering planologisch mogelijk gemaakt. Voornoemd afwijkingsbesluit en bestemmingsplan, dat ook een parkeergarage mogelijk maakt, zijn aan te merken als schadeoorzaak als bedoeld in artikel 6.1, eerste lid, van de Wro.
5.3
De rechtbank concludeert dat twee schadeoorzaken kunnen worden onderscheiden, te weten de uitvoering van het kustversterkingsproject en het hierboven genoemde gewijzigde planologische regime.
Peildata
6.1
Om de omvang van het nadeel te kunnen bepalen, heeft de schadeadviescommissie een taxatie van de waarde van de woning van eiseres laten uitvoeren vóór en na uitvoering van Kustwerk Katwijk. Als peildatum voor de beoordeling en taxatie van de eventuele nadeelcompensatie heeft de schadeadviescommissie 2 mei 2013 in aanmerking genomen, te weten de datum waarop het projectplan is goedgekeurd. Als peildatum voor de beoordeling van de eventuele planschade is de schadeadviescommissie uitgegaan van 20 april 2013, de datum waarop het afwijkingsbesluit in werking is getreden. Omdat voor de waardebepaling van de woning voormelde twee peildata van belang zijn, heeft de schadeadviescommissie gemeend dat het redelijk is om uit te gaan van begin mei 2013.
6.2
Eiseres heeft hierover niet geklaagd, zodat in deze gedingen wordt uitgegaan van begin mei 2013 als peildatum.
Vergelijking feitelijke situatie
7. Voor de nadeelcompensatie is een vergelijking tussen de feitelijke situatie vóór en na de uitvoering van Kustwerk Katwijk van belang. Tussen partijen bestaat geen discussie over de feitelijke situatie vóór en na deze uitvoering.
Planvergelijking
Het voorheen geldende planologische regime
8.1
Voorafgaande aan het nieuwe planologische regime waren ter plaatse van Boulevard [nummers] de bestemmingsplannen ‘Katwijk Centrum’ en ‘Landelijk gebied’ van kracht. Het bestemmingsplan ‘Katwijk Centrum’ gold voor het gebied ten oosten van de Boulevard .
Ten westen daarvan gold voorheen het bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied’. Op de strook van de Boulevard en een gedeelte van het aangrenzende duingebied c.q. het strand rustten op grond van dit bestemmingsplan de bestemmingen ‘Waterstaatkundige doeleinden’ en ‘Verkeersdoeleinden - lokaal’. Met betrekking tot de bestemming ‘Waterstaatkundige doeleinden’ was bepaald dat de betreffende gronden waren bestemd voor de waterhuishouding, andere waterstaatswerken en voor verkeer te water. Uitsluitend andere bouwwerken ten dienste van deze bestemming mochten worden gebouwd, zoals een spuisluis, andere bouwwerken ten behoeve van de waterbeheersing, oeverbescherming en oeververbinding. De hoogte van deze bouwwerken mocht maximaal 2,5 m bedragen. Voorzien was in een vrijstellingsbevoegdheid voor een gebouw ten dienste van waterstaatkundige doeleinden.
De bestemming ten westen van deze strook was ‘Natuurgebied’. Een strook van circa 40 m breed was tevens bestemd voor ‘Dagrecreatie’ en ‘Strand’. Op gronden met de bestemming ‘Natuurgebied’ mochten uitsluitend andere bouwwerken dan gebouwen die rechtstreeks ten dienste stonden van het behoud en herstel en/of de ontwikkeling van landschappelijke en/of natuurwetenschappelijke waarden worden gebouwd. Voorzien was in een mogelijkheid om onder voorwaarden vrijstelling te verlenen voor een klein gebouw dat noodzakelijk was in verband met onderhoudswerkzaamheden in het natuurgebied, met een maximale goothoogte van 2,50 m en een maximale grondoppervlakte van 50 m². Op gronden met de (dubbel)bestemming ‘Dagrecreatie’ was tussen de normale hoogwaterlijn en tot 5 m uit de voet van de duinen de bouw toegelaten van:
reddingsposten, politieposten en EHBO-posten, met dien verstande dat deze gebouwen gedurende het gehele jaar toelaatbaar zijn;
strandpaviljoens, toiletgebouwen en gebouwen ten behoeve van de watersport, uitsluitend toelaatbaar gedurende het zomerseizoen, en
andere bouwwerken ten dienste van de strandrecreatie.
De goothoogte van deze gebouwen mocht maximaal 3 m bedragen en 6 m indien een gebouw als bedoeld onder a werd gebouwd op palen. Het maximale bebouwingspercentage was gesteld op 4%, waarvan 60% uit bebouwing en 40% uit terras mocht bestaan.
Op de gronden met de (dubbel)bestemming ‘Strand’ was de bouw van andere bouwwerken dan gebouwen ten dienste van het herstel en behoud van het strand ten behoeve van de zeewering toegestaan, met een maximale hoogte van 3 m, alsmede – voor zover de belangen van het strand dit gedogen – van gebouwen en andere bouwwerken ten behoeve van de andere bestemmingen waarmee de bestemming ‘Strand’ samenvalt.
In het bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied’ waren geen regels gesteld over de hoogte van de duinen of de breedte van de duinreep.
Ten noorden en ten zuiden van de bestemmingsplannen ‘Landelijk Gebied’ en ‘Katwijk Centrum’ gold het bestemmingsplan ‘Katwijk aan Zee 2004’. Dit bestemmingsplan kende dezelfde bestemmingen.
Het thans vigerende planologische regime
8.2
Omdat het kustversterkingsplan niet paste binnen het voorheen geldende planologische regime, heeft Katwijk dit, vooruitlopend op het bestemmingsplan ‘Kustwerk Katwijk’, met het afwijkingsbesluit van 19 februari 2013, verzonden op 6 maart 2013, mogelijk gemaakt.
In het nieuwe bestemmingsplan ‘Kustwerk Katwijk’ is voor de Boulevard en de daarvoor gelegen duinreep en het aansluitende strand en de zee, voorzien in nieuwe bestemmingen. De belangrijkste wijziging is de vervanging van de voordien geldende bestemmingen ‘Waterstaatkundige doeleinden’ en ‘Natuurgebied’ en de op laatstgenoemde bestemming gelegde dubbelbestemmingen ‘Dagrecreatie’ en ‘Strand’, door de nieuwe bestemming ‘Recreatie – Duinen’, welke bestemming nader is geregeld in de planregels. Daarin is bepaald dat de desbetreffende, op de plankaart met een groene kleur aangegeven gronden, zijn bestemd voor a) duinen, struiken en opgaande beplanting, b) behoud, versterking en ontwikkeling van de natuur- en landschapswaarden, c) de aanleg, het behoud en herstel van een dijk-in-duinconstructie, d) een ondergrondse parkeergarage ter plaatse van de aanduiding ‘parkeergarage’, e) inritten ten behoeve van de ondergrondse parkeergarage ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van verkeer – inrit’, f) extensief recreatief medegebruik, g) strandafgangen, h) uitkijkbalkons, i) evenementen ter plaatse van de aanduiding ‘evenementen’, j) kunstwerken (zoals beelden) en k) speelvoorzieningen.
In het bestemmingsplan is voorts onder andere een nadere regeling opgenomen voor paviljoens, strandhuisjes en strand- en sportvoorzieningen.
Ten aanzien van de hoogte van de dijk-in-duinconstructie en van de ondergrondse parkeergarage is in het bestemmingsplan niet voorzien in beperkingen.
De totale breedte van de grondstrook met de bestemmingen ‘Verkeer – verblijfsgebied’ en ‘Recreatie – Duinen’, dus gemeten vanaf de voorgevelwand van de woningen aan de Boulevard , bedraagt ongeveer 260 m.
Conclusie planvergelijking
8.3
Met het bestemmingsplan ‘Kustwerk Katwijk’ zijn de dijk-in-duinconstructie en de parkeergarage expliciet bestemd. De bestemmingsstrook met de bestemmingen waarin deze voorzieningen zijn toegelaten, is verbreed van ongeveer 160 m naar ongeveer 260 m. Omtrent de hoogte van de duinen was in de voorheen geldende bestemmingsplannen niets bepaald. Ook in de onder het nieuwe bestemmingsplan geldende bestemming ‘Recreatie – Duinen’ is hierover niets bepaald.
8.4
Eiseres heeft de planvergelijking niet bestreden.
Schadefactoren
9.1
In haar advies van 30 december 2016 heeft de schadeadviescommissie zich op het standpunt gesteld dat het nadeel dat eiseres ondervindt van de uitvoering van Kustwerk Katwijk en van de daaraan ten grondslag liggende wijzingen van het planologische regime, bestaat uit een kwalitatieve uitzichtverslechtering en een aantasting van de situeringswaarde.
9.2
Ten aanzien van de kwalitatieve uitzichtverslechtering heeft de schadeadviescommissie toegelicht dat er met de uitvoering van Kustwerk Katwijk een aanmerkelijke verbreding van de strandzone heeft plaatsgevonden (van circa 160 naar circa 260 m). Hierdoor is in een aantal gevallen vanuit en vanaf de woningen aan de Boulevard in het geheel geen rechtstreeks zicht meer op zee. Alleen bij de hoger gelegen appartementen of verdiepingen is de zee nog zichtbaar. Het uitzicht wordt thans bepaald door een nieuw duinlandschap, onder de oppervlakte waarvan zich een kunstmatige dijk en een parkeergarage bevinden. In dit duinlandschap bevinden zich voorts verspreide kleine bouwwerken, met name de stijgpunten en andere zichtbare bouwkundige voorzieningen van de parkeergarage.
Bij de beoordeling van de schadefactor ‘uitzicht’ is daarbij in aanmerking genomen dat onder het oude planologische regime geen limiet was gesteld aan de hoogte van de duinen en dat ook toen bouwwerken in het belang van de zeewering waren toegestaan. Daar had men dus al rekening mee kunnen houden. Dit neemt volgens de schadeadviescommissie niet weg dat er een kwalitatieve verslechtering van het uitzicht vanuit en vanaf de woningen is ontstaan, die bestaat uit de aanmerkelijke verbreding van de strandzone.
Volgens de schadeadviescommissie is de nieuwe planologische mogelijkheid een parkeergarage te realiseren die tot waardevermindering van een onroerende zaak kan leiden toe te rekenen aan het bestemmingsplan. De schadeadviescommissie heeft opgemerkt dat hoewel de dijk-in-duinconstructie enkel mogelijk was na wijziging van het bestemmingsplan, de mogelijke waardedaling van de onroerende zaak als gevolg van het verlies aan uitzicht ten gevolge van de kustversterking, moet worden toegerekend aan het projectplan van Rijnland en niet aan het bestemmingsplan.
9.3
In navolging van het advies van de schadeadviescommissie zijn partijen het erover eens dat de schadefactor ‘uitzicht’ in twee componenten uiteenvalt. Enerzijds bestaat deze schadefactor uit de uitzichtverslechtering ten gevolge van de kustversterking die is toe te rekenen aan Rijnland . Anderzijds bestaat deze schadefactor uit het ontstaan van zicht op de opbouwen en in- en uitritten van de parkeergarage dat is toe te rekenen aan Katwijk.
9.4
Ten aanzien van de situeringswaarde heeft de schadeadviescommissie toegelicht dat door Kustwerk Katwijk de oriëntatie van de woningen aan de Boulevard op het strand is veranderd. Door de kunstmatige ingreep in het voorheen natuurlijke duingebied is geen sprake meer van een situering direct aan het strand. Naar het oordeel van de schadeadviescommissie is de huidige situeringswaarde in vergelijking tot die onder de oude situatie verslechterd, vooral als gevolg van de verbreding van de totale strandstrook en dus door de vergroting van de afstand tussen de woningen en de zee.
9.5
Andere mogelijke effecten of hinder als gevolg van Kustwerk Katwijk doen zich volgens de schadeadviescommissie in onvoldoende mate voor om deze in negatieve zin van invloed te laten zijn op de waarde van de woningen aan de Boulevard .
In haar advies heeft de schadeadviescommissie opgenomen dat Kustwerk Katwijk ook voordelen met zich heeft gebracht. Door de verplaatsing van de waterkering van het centrum van Katwijk (buitendijks) naar de Boulevard (binnendijks) zijn de woningen aan de Boulevard binnendijks komen te liggen. Daarnaast vallen deze woningen niet meer binnen de zogenoemde kernzone en beschermingszone van de Keur, waarmee de ruimtelijke mogelijkheden ter plaatse zijn verruimd. Ook is de parkeersituatie ter plaatse aanzienlijk verbeterd. Door de aanleg van de ondergrondse parkeergarage is de parkeer- en verkeersoverlast beperkt dan wel opgelost. Een aanmerkelijk deel van het (voetgangers)slenterverkeer zal zich verplaatsen naar de strandstrook, in de nabijheid van de aldaar gevestigde horecavoorzieningen. Tenslotte waren evenementen ook onder het oude planologische regime toegestaan, maar dichter bij de woningen dan thans het geval is.
9.6
Partijen zijn het erover eens dat ook de aantasting van de situeringswaarde is aan te merken als schadefactor.
Partijen zijn verdeeld over de vraag in hoeverre de verschillende schadefactoren tot waardedaling van de woning leiden, hetgeen hieronder verder zal worden besproken.
Berekening van de schade
10.1
Blijkens het opname- en taxatierapport heeft de taxateur van de schadeadviescommissie, G. Dekker, de verkoopwaarde van de woning van eiseres per de peildatum van begin mei 2013, vrij van verhuur en bewoning en exclusief de waarde van de zomerwoning (ad € 50.000,-), op afgerond € 450.000,- getaxeerd.
De verkoopwaarde direct na de peildatum is op afgerond € 400.000,- getaxeerd.
De totale waardedaling bedraagt volgens de taxateur afgerond € 50.000,-. Deze waardedaling is in delen opgebouwd:
Begane grond: 12% kustwerk + 2% parkeergarage = 14%
1e verdieping: 10% kustwerk + 1% parkeergarage = 11%
2e verdieping: 8 %
De gemiddelde waardedaling bedraagt 11%, hetgeen overeenkomt met een waardedaling van € 49.500,-, afgerond € 50.000,-.
10.2
De taxateur heeft de waardedaling vervolgens uitgesplitst, waarbij de waardedaling voor 10% is toegerekend aan het kustversterkingsplan en voor 1% aan de parkeergarage. Dit betekent dat de waardedaling als gevolg van het kustversterkingsproject volgens hem € 45.000,- bedraagt en die als gevolg van de dakopbouwen/uitgangen van de parkeergarage € 4.500,-.
11. Eiseres stelt dat de door de schadeadviescommissie verrichte waardering onjuist is. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft eiseres in beroep een rapport ingebracht van 12 januari 2018 van makelaar-taxateur [Z] ( [Z] ) van VBO Makelaar Kooitje Makelaarsdiensten. Zij heeft afstand genomen van de bij haar aanvragen overgelegde taxatie van [K] van 6 mei 2015.
12. De rechtbank stelt voorop dat bij het begroten van schades altijd keuzes moeten worden gemaakt. Het gaat er volgens vaste rechtspraak van de Afdeling om dat die keuzes redelijk en aanvaardbaar zijn. Zie de uitspraak van 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3819.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2140) kan de bestuursrechter een taxatie slechts terughoudend toetsen. Daarbij is van belang dat de waardering van onroerende zaken niet slechts door het toepassen van een taxatiemethode plaatsvindt, maar daarbij ook de kennis, ervaring en intuïtie van de desbetreffende deskundige een rol spelen.
De maatstaf bij de te verrichten toetsing is niet de eigen waardering door de rechter van de nadelen van de planologische wijziging, maar de vraag of grond bestaat voor het oordeel dat het bestuursorgaan, gelet op de motivering van het advies van de door het bestuursorgaan ingeschakelde deskundige, zich bij de besluitvorming niet in redelijkheid op dat deskundigenoordeel heeft kunnen baseren. Dit laat onverlet dat de besluitvorming dient te voldoen aan de eisen die het recht aan de zorgvuldigheid en de motivering stelt en dat de rechter de besluitvorming daaraan dient te toetsen. Vergelijk (onder 8.11 van) de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582.
13. De rechtbank stelt vast dat partijen niet van inzicht verschillen over de door de taxateur van de schadeadviescommissie gehanteerde taxatiemethode waarbij de waardevermindering in een percentage wordt uitgedrukt. Deze methode is ook aanvaardbaar geacht door de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1580).
14.1
Eiseres stelt dat [Z] op grond van de gerealiseerde transacties in de jaren 2010-2017 objectief heeft vastgesteld dat ten aanzien van woonhuizen gesitueerd aan de Boulevard te Katwijk een waardedaling is opgetreden van 16,10% ten opzichte van de formeel vastgestelde waardeontwikkeling van particuliere woningen in Zuid-Holland. Ten aanzien van appartementen aan de Boulevard , bezien over de jaren 2013 tot en met 2017, komt die zelfs uit op 38,7%. Genoemde percentages zijn veel hoger dan die waarvan verweerders zijn uitgegaan. Volgens [Z] dient bij woonhuizen, zoals de woning van eiseres, aldus uitgegaan te worden van een gemiddelde waardedaling van 16,10% en bij appartementen van 38,7%.
14.2
De rechtbank stelt voorop dat [Z] de woning van eiseres niet heeft bezocht en getaxeerd, maar in zijn deskundigenbericht de waardeontwikkeling van woonhuizen en appartementen aan de Boulevard over een bepaalde periode in kaart heeft gebracht. De rechtbank stelt vast dat [Z] aldus niet is uitgegaan van begin mei 2013 als peildatum. Uit rechtspraak van de Afdeling blijkt echter dat de peildatum bepalend is voor het antwoord op de vraag of schade is geleden als gevolg van een relevante schadeoorzaak. De rechtbank verwijst bij wijze van voorbeeld naar de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582. Reeds gelet hierop ziet de rechtbank in het rapport van [Z] in zoverre geen reden om te twijfelen aan de taxatie in het rapport van de schadeadviescommissie. Ook overigens kleven er naar het oordeel van de rechtbank gebreken aan de berekening van de waardedaling door [Z] . Zo heeft hij de transactieprijzen per vierkante meter niet nader toegelicht, zodat niet inzichtelijk is of daarin ook de waarde van bijvoorbeeld zomerwoningen of garages is meegenomen. Ook heeft [Z] bij zijn berekening van de waardedaling van appartementen, transacties van appartementen betrokken die zijn gelegen in de Duinreepstraat. Deze woningen zijn in 2013 gebouwd en niet direct aan het strand gelegen, maar achter de Boulevard . Ook in zoverre kan aan het deskundigenrapport van [Z] derhalve niet de waarde worden toegekend die eiseres daaraan toegekend zou willen zien.
15.1
Eiseres is het voorts niet eens met de in aanmerking genomen procentuele waardedaling per verdieping. Door de aanleg van Kustwerk Katwijk is de essentie van de ligging van de woning aan de kust weggenomen, ongeacht vanaf welke verdieping dit wordt bezien. De essentiële elementen van de kustbeleving zijn daarmee verloren gegaan. Dit betreft niet alleen het zicht op het nabije strand en het strandleven, de branding en de nabijheid van de zee, maar ook de daarmee samenhangende geluidsaspecten. Zo is het geluid van de branding niet meer hoorbaar. Weliswaar kan men vanuit de hogere verdiepingen, behalve de einder, nog iets van de zee zien, maar dat extra zicht biedt geen meerwaarde ten opzichte van de verloren gegane totale kustbeleving. Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst eiseres naar het deskundigenbericht van [Z] . Eiseres stelt dat de procentuele waardedaling voor het gehele pand gelijk dient te zijn, waarbij het door [Z] in zijn rapportage genoemde percentage aangehouden dient te worden, dan wel het hoogste door de taxateur van de schadeadviescommissie genoemde percentage.
15.2
De rechtbank stelt vast dat de taxateur van de schadeadviescommissie, blijkens het advies, de voor- en nadelen van Kustwerk Katwijk in zijn beoordeling heeft meegenomen en tegen elkaar heeft afgezet. Uit het opname- en taxatierapport zelf volgt dat de taxateur de gehanteerde schadepercentages heeft gerelateerd aan de invloed op de waarde als gevolg van de verslechtering van het uitzicht per verdieping. Overige nadelige effecten, waaronder de veranderde (audiovisuele) beleving van de zee en eventuele lichthinder van voertuigen die de parkeergarage verlaten, zijn naar het inzicht van de taxateur kennelijk niet zodanig dat die tot een verdere waardedaling leiden.
Hieruit leidt de rechtbank af dat een woning aan de Boulevard volgens de taxateur (nog steeds) haar waarde ontleent aan het feit dat deze direct aan de kust is gelegen en dat het nadeel in overwegende mate is gebaseerd op het gewijzigde uitzicht.
15.3
De rechtbank acht de door verweerders, in navolging van de taxateur van de schadeadviescommissie, toegepaste methode om schadepercentages per verdieping vast te stellen, aanvaardbaar. Daartoe wordt overwogen dat de mate van uitzichtverslechtering als gevolg van Kustwerk Katwijk per verdieping verschilt, waarbij het uitzicht op de begane grond over het algemeen meer is aangetast dan dat op de eerste of tweede verdieping. Ook de hoogte van de dijk-in-duinconstructie langs de Boulevard varieert. Dit zorgt ervoor dat de verandering van het uitzicht ook in dat opzicht per verdieping uiteen kan lopen. Dat sprake is van een verschil in aantasting van het uitzicht per verdieping blijkt niet alleen uit de ter zitting getoonde foto’s, maar is ook door een aantal eigenaren van woningen aan de Boulevard beschreven in hun aanvragen. Zo heeft eiseres in haar aanvraag vermeld dat er vanaf de begane grond geen uitzicht op zee en strand meer is, terwijl vanaf de eerste verdieping nu alleen een klein stukje zee zichtbaar is. De door de taxateur gehanteerde differentiatie zorgt er bovendien voor dat er geen onderscheid wordt gemaakt tussen de verschillende eigenaren dan wel aanvragers onderling. Daarbij is van belang dat niet elke woning aan de Boulevard uit evenveel verdiepingen bestaat en een bewoner van een appartement op de begane grond naar verhouding meer uitzichtschade zal lijden dan een eigenaar van een pand met meerdere verdiepingen.
Hetgeen [Z] naar voren heeft gebracht over de verloren gegane essentiële elementen van de kustbeleving, te weten het zicht op het strand, het strandleven, de branding, de nabijheid van de zee alsmede de daarmee samenhangende geluidsaspecten, vormt geen grond voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid hebben kunnen baseren op de taxatie van de taxateur van de schadeadviescommissie. De rechtbank volgt op dat punt de toelichting van de voorzitter van de Adviescommissie Nadeelcompensatie Hoogheemraadschap van Rijnland ter zitting, dat een redelijk handelend koper nog steeds uitgaat van een ligging van de woning dichtbij zee. Het is de uitzichtverslechtering waaraan de waardedaling is toe te schrijven; de overige elementen die [Z] naar voren heeft gebracht hebben ieder afzonderlijk dan wel samengenomen niet een zodanige invloed dat zij bijdragen aan een negatieve waardeontwikkeling.
16.1
Eiseres kan zich evenmin verenigen met het feit dat de zomerwoning buiten de waardering is gelaten. Onder verwijzing naar het rapport van [Z] stelt zij dat de zomerwoning integraal onderdeel uitmaakt van het geheel. De aanwezigheid van de zomerwoning, mede vanwege de ligging aan de Boulevard , verhoogt de waarde van het pand. Wanneer de waarde van het woonhuis daalt, daalt ook de waarde van de bijgebouwen of souterrains in dezelfde mate. Hierdoor is de geleden schade op een te laag bedrag vastgesteld.
16.2
Naar het oordeel van de rechtbank brengt de door de taxateur van de schadeadviescommissie gehanteerde systematiek van differentiatie per verdieping met zich dat ten aanzien van woonlagen van waaruit geen zicht op de zee was, zoals een souterrain, ook geen uitzichtverslechtering en dus ook geen waardedaling heeft plaatsgevonden door Kustwerk Katwijk. Dit geldt ook voor de zomerwoning. Ter zitting heeft eiseres een foto getoond waaruit kan worden afgeleid dat het overdag mogelijk is vanaf de eerste verdieping van de zomerwoning door de ramen van het woonhuis - als daarvan de gordijnen open zijn - de duinen te zien. Voor zover voorheen op deze manier uitzicht bestond op de zee, ging het niet om rechtstreeks uitzicht. Dat uitzicht hebben verweerders buiten beschouwing mogen laten. Zoals hierboven is overwogen, is naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd dat de overige elementen van de kustbeleving niet tot een verdere waardedaling leiden. De zomerwoning van eiseres hoefde daarom niet te worden betrokken bij het vaststellen van de verkoopwaarde van Boulevard [nummer] , de woning van eiseres, direct voor en na de peildatum.
Normaal maatschappelijk risico nadeelcompensatie
17.1
De rechtbank dient zich vervolgens te buigen over de vraag voor wiens rekening de berekende schade dient te komen.
17.2
Omdat de schadeadviescommissie een drempel vanwege normaal maatschappelijk risico van 5% van de waarde van de woning hanteert, komt een bedrag van 5% van de waarde van de woning op de peildatum voor vergoeding in aanmerking. Rijnland heeft nadeelcompensatie toegekend van € 22.500,-, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de datum van ontvangst van de aanvraag.
17.3
Eiseres heeft aangevoerd dat het niet gaat om een normale maatschappelijke ontwikkeling en dat Kustwerk Katwijk niet in de lijn der verwachtingen lag. De wetenschappelijke inzichten omtrent de zeespiegelstijging ontstonden volgens haar pas rond de eeuwwisseling. Zij beroept zich op de égalitéleer. Zij draagt schade ten behoeve van de bestaanszekerheid van vele anderen, aldus eiseres. Door de drempel van 5% wordt een disproportioneel groot deel van haar schade niet vergoed, zo heeft zij aangevoerd.
17.4
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 april 2014; ECLI:NL:RVS:2014:1198), is de vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico of normaal ondernemersrisico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan. Deze komt daarbij beoordelingsruimte toe. Het bestuursorgaan zal zijn vaststelling naar behoren moeten onderbouwen. De bestuursrechter toetst de besluitvorming op rechtmatigheid en daarmee dus ook aan het égalitébeginsel.
In beginsel is het met het oog op de uniformiteit en de voorspelbaarheid van de eventuele vergoeding van schade aanvaardbaar dat het bestuursorgaan bij het normaal maatschappelijk risico of normaal ondernemersrisico werkt met een vaste drempel. Dat komt de rechtszekerheid ten goede, nu de vraag of schade buiten het normaal maatschappelijk risico of normaal ondernemersrisico valt daarmee aanstonds eenvoudig kan worden beantwoord. Het bestuursorgaan zal, als daartoe op grond van de door de benadeelde verschafte gegevens aanleiding bestaat, moeten beoordelen of deze drempel ook onverkort toepassing kan vinden in de omstandigheden van het geval. Naarmate een bestuursorgaan een hoger percentage als drempel hanteert, geldt dat er zwaardere eisen aan de motivering worden gesteld.
De vraag of schade tot het normale maatschappelijke risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel. Zie de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582.
Volgens rechtspraak van de Afdeling moet de uitvoering van werkzaamheden ten behoeve van een goede en veilige kustverdediging als een normale maatschappelijke ontwikkeling in het algemeen belang worden beschouwd. Zie de tussenuitspraak van 3 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:163, inzake de kustversterking Noordwijk.
17.5
De schadeadviescommissie heeft verwezen naar de einduitspraak van de Afdeling van 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1198, inzake de kustversterking Noordwijk, waarin de Afdeling een drempel van 5% heeft gehanteerd. De Afdeling achtte relevant dat het ging om appartementen op de eerste etage die vanwege de ligging een grotere kans hadden op het ontstaan van schade. De woningen aan de Boulevard in Katwijk zijn gelegen op de begane grond of de eerste etage of zijn woningen met twee of drie etages. Gelet hierop en de nabijheid van de kustversterking acht de schadeadviescommissie het niet redelijk en billijk om voor aanvragers op de begane grond een hogere drempel te hanteren dan 5%. Hierbij heeft de schadeadviescommissie op een uitspraak gewezen van de Afdeling van 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2108, waarbij het ging om een woning vlakbij een dijk. De ligging vlakbij een dijk leidde naar het oordeel van de Afdeling tot een verhoogde kans op het ontstaan van uitzichtschade als gevolg van ophoging van de dijk.
17.6
De rechtbank ziet geen reden om te oordelen dat in strijd met het égalitébeginsel is gehandeld. De waardevermindering is niet zodanig dat deze niet gedeeltelijk voor rekening van eiseres kan worden gelaten. Gelet op de ligging van de woning aan de kust acht de rechtbank het redelijk dat een drempel van 5% is gehanteerd. De gevolgen van de drempel voor het percentage van de schade dat wordt uitbetaald, spelen bij de vaststelling daarvan geen rol.
Het betoog van eiseres faalt.
Normaal maatschappelijk risico planschade
18.1
De waardedaling van de woning van eiseres die is toe te rekenen aan het afwijkingsbesluit en de wijziging van het bestemmingsplan, is berekend op € 4.500,-: 1% van de totale waarde. Omdat dit minder is dan 2%, heeft Katwijk geen tegemoetkoming in planschade toegekend.
18.2
Eiseres kan zich niet verenigen met de toepassing van het wettelijk minimum forfait van 2%, zijnde het ‘normale maatschappelijke risico’ als aftrek op de vastgestelde vermogensschade. Het Kustwerk Katwijk past wegens het ontbreken van elke relatie met de heersende ruimtelijke ordening volgens haar geenszins binnen het leerstuk van het normale maatschappelijke risico.
18.3
Artikel 6.2, tweede lid, van de Wro is volgens vaste rechtspraak een dwingendrechtelijke bepaling. Een bestuursorgaan heeft niet de vrijheid om het minimum forfait niet toe te passen. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding om van deze rechtspraak af te wijken.
Conclusie in beide zaken
19. De beroepen zijn ongegrond.
20. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
In beide zaken
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, voorzitter, en mr. F.X. Cozijn en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in aanwezigheid van mr. L.F.A. Bouwens-Bos en mr. M.W.J. Sloots, griffiers. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 november 2018.
griffier voorzitter
Griffier M.W.J. Sloots is verhinderd
te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.