Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/7223
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 oktober 2018 in de zaak tussen
[eiser]en de
[eiser], te [plaats] , hierna tezamen en in enkelvoud, eiser
[eiser], te [plaats] , hierna tezamen en in enkelvoud, eiser
(gemachtigde: mr. A.P. van Delden),
en
het college van burgemeester en wethouders van Zoeterwoude, verweerder
(gemachtigden: drs. P.M. Ceelen, O. Groeneweg en G.M.C. Marmelstein).
Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen:
1. [derde-partij 1]te [plaats] ,
(gemachtigde: mr. S.W. Boot)
2. [derde-partij 2]te [plaats] ,
hierna tezamen aangeduid als belanghebbenden.
Procesverloop
Bij besluit van 9 februari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser, op verbeurte van een dwangsom van € 25.000,- per maand, gelast binnen twee maanden na de datum van verzending van dat besluit (1) de aanleg van een pad inclusief dammen over de percelen kadastraal bekend gemeente [plaats] , sectie [sectie] , nummers [1] , [2] en [3] te onderbreken over een aaneengesloten lengte van 20 meter en de grond te herstellen in de oorspronkelijke situatie en over het resterende deel van het pad de asfaltlaag te verwijderen, alsmede (2) het dempen van een sloot (de eerste sloot ten noorden van de [adres 2] ) ongedaan te maken door de situatie op de percelen te herstellen in de oorspronkelijk situatie.
Bij besluit van 26 juli 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en de bezwaren van belanghebbenden gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de last gewijzigd.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 28 maart 2017 heeft verweerder een bedrag van € 50.000,- ingevorderd als verbeurde dwangsommen. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep mede betrekking op deze invorderingsbeschikking.
De zaak is gevoegd met de zaken SGR 17/2911, SGR 17/2169, SGR 17/3205 en SGR 17/3089 behandeld op de zitting van 24 oktober 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Belanghebbenden en mr. Boot zijn verschenen. De rechtbank heeft ter zitting het onderzoek geschorst en bepaald dat het vooronderzoek wordt hervat.
De rechtbank heeft op 21 november 2017 de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB) als deskundige benoemd.
De rechtbank heeft op 4 december 2017 ter plaatse van het betreffende kavel een gerechtelijke plaatsopneming en bezichtiging (descente) gehouden. De STAB heeft tijdens de descente onderzoek verricht en op 2 januari 2018 een deskundigenbericht uitgebracht.
Partijen hebben hun zienswijze op het deskundigenbericht uitgebracht.
Op verzoek van partijen heeft de rechtbank een nieuwe zitting gehouden op 27 september 2018. De zaak is hierbij opnieuw gevoegd behandeld met de zaken SGR 17/2911, SGR 17/2169, SGR 17/3205 en SGR 17/3089. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Belanghebbenden en mr. Boot zijn verschenen. De gevoegde zaken zijn weer gesplitst en heden wordt in deze zaken afzonderlijk uitspraak gedaan.
Overwegingen
1.1
Belanghebbenden hebben verweerder in mei en juni 2015 om handhaving van het bestemmingsplan verzocht. Op 10 juni 2015 heeft verweerder geconstateerd dat de eerste sloot ten noorden van de [adres 2] was gedempt en er een kavelpad was aangelegd van 200 meter lang met een oppervlakte van ongeveer 850 m², welk pad was opgebouwd uit asfalt en puin tot een diepte van in ieder geval 58 cm.
1.2
Omtrent de handhavingsverzoeken heeft verweerder advies ingewonnen van Adviesbureau Clevin en van de Omgevingsdienst West-Holland. Verweerder heeft eiser bij brief van 11 augustus 2015 op de hoogte gebracht van de constatering en medegedeeld dat eiser de grond van, onder en bij het pad diende te herstellen in de oorspronkelijke situatie, dan wel dat hij voor een aangepast pad een omgevingsvergunning diende aan te vragen.
1.3
Omdat de strijd met het bestemmingsplan voortduurde, heeft verweerder bij het primaire besluit een tweetal lasten onder dwangsom opgelegd. Tegen dit besluit hebben ook belanghebbenden bezwaar gemaakt.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder eiser gelast binnen twee maanden na de datum van verzending van dat besluit het zonder vergunning aangelegde, geasfalteerde pad (inclusief de zonder vergunning gerealiseerde dammen) over en binnen de percelen, kadastraal bekend gemeente [plaats] , sectie [sectie] , nummers [1] , [2] en [3] , volledig (de asfaltlaag en de gehele onderlaag van puin en wegendoek) te verwijderen en de grond ter plaatse te herstellen in de oorspronkelijke situatie (dus: de ruimte die ontstaat door het verwijderen van de fundering en het asfalt van het pad op te vullen met grond die vergelijkbaar is met de grond van de percelen waarin het pad ligt en de grond in te zaaien met gras). Indien eiser niet volledig voldoet aan de last verbeurt hij daarvoor een dwangsom van € 25.000,- per maand, tot een maximum van € 100.000,-. Bij besluit van 20 september 2016 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot en met 29 november 2016.
De last onder dwangsom
3.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser met de uitgevoerde werken en/of werkzaamheden de aanlegverboden van de artikelen 4.6.1 en 22.3.1 van het geldende bestemmingsplan heeft overtreden. Het alsnog verlenen van een omgevingsvergunning voor het pad acht verweerder niet mogelijk. Daarbij heeft verweerder overwogen dat de aanleg van het pad heeft geleid tot een onevenredige aantasting van de landelijke waarden van dit deel van [X] . De aanleg van het pad voldoet volgens verweerder niet aan het in 2012 vastgestelde Beeldkwaliteitplan landelijk gebied [plaats] (Beeldkwaliteitplan).
3.2
Eiser betoogt dat voor het aanleggen van het pad geen omgevingsvergunning was vereist. Het pad is immers gerealiseerd in het kader van regulier onderhoud, als bedoeld in artikel 4.6.2 van de planregels. Van een overtreding van het bestemmingsplan is dan ook geen sprake.
3.3
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Landelijk Gebied”. Het betrokken perceel heeft de bestemmingen “Agrarisch met waarden-Natuur en landschapswaarden (AW-NL)” en “Waarde-Archeologie”.
Volgens artikel 4.1 zijn de voor “AW-NL” aangewezen gronden onder meer bestemd voor het behoud en de versterking van de aanwezige natuur- en landschaps-waarden, waarbij het open veenweidegebied met het karakteristieke slotenpatroon en waardevolle doorzichten behouden dient te worden.
Volgens artikel 4.6.1, aanhef en onder a, b en f, van de planregels is het, voor zover hier van belang, verboden op of in de gronden met de bestemming “AW-NL” zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning (aanlegvergunning) van burgemeester en wethouders grondwerkzaamheden uit te voeren dieper dan 40 cm en te ontginnen (onder andere egaliseren, ophogen, afgraven en diep ploegen), sloten te graven, te dempen en af te dammen, alsmede paden aan te leggen of te verharden.
Volgens artikel 4.6.2, aanhef en onder a, ten eerste, en onder b, ten eerste, van de planregels is, voor zover van belang, het verbod zoals genoemd in artikel 4.6.1 niet van toepassing op werken en werkzaamheden die betrekking hebben op normaal onderhoud en op het aanleggen van paden binnen het bouwvlak voor zover dit voor een doelmatige bedrijfsvoering noodzakelijk is.
3.4
De rechtbank volgt het standpunt van verweerder dat het veranderen van een modderpad in een geasfalteerde weg niet valt aan te merken als normaal onderhoud, maar dit verre te buiten gaat. Gelet hierop, was voor de aanleg van een pad een aanlegvergunning nodig. Vast staat dat eiser het pad heeft aangelegd zonder daarover te beschikken. Eiser heeft daarmee gehandeld in strijd met artikel 4.6.1, aanhef en onder a en f, van de planregels. Dit betekent dat sprake is van een overtreding. De beroepsgrond slaagt niet.
4.1
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 8 juni 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BQ7427).
4.2
Eiser voert aan dat in het onderhavige geval sprake is van zicht op legalisatie en verwijst hiervoor naar de verleende omgevingsvergunningen van 19 september 2016 en 15 februari 2017.
4.3
De rechtbank is van oordeel dat ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom geen concreet zicht op legalisatie bestond. Bij zijn aanvraag om een omgevingsvergunning van 21 maart 2016 heeft eiser het asfaltpad willen legaliseren. Deze aanvraag is evenwel niet gehonoreerd. De door eiser genoemde vergunningen zien op twee delen van het pad met een andere uitvoering (betonplaten in plaats van asfalt) dan aanvankelijk aangevraagd. Daarbij heeft verweerder zich evenals bij het bestreden besluit van 29 juli 2016 gebaseerd op het hierboven genoemde advies van de Omgevingsdienst West-Holland (omgevingsdienst) dat het asfaltpad tot een onevenredige aantasting van de landschaps- en natuurwaarde leidde. De beroepsgrond slaagt niet.
4.4
Eiser doet een beroep op het vertrouwensbeginsel onder verwijzing naar een brief van verweerder van 14 januari 2014, waarin wordt vermeld dat aanleg van een verhard pad dat een ontsluiting zou geven op de [adres 2] vergunningvrij is.
4.4.1
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 1 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2577) is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel vereist dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan een rechtens te honoreren verwachting kan worden ontleend.
4.4.2
Naar het oordeel van de rechtbank bevat de brief van 14 januari 2014 niet een toezegging, zoals door eiser betoogd. In deze brief van verweerder wordt gesproken over een “kavelpad” zonder dat de uitvoering daarvan nader wordt omschreven. Dat een geasfalteerd pad in de lengte zoals door eiser gerealiseerd zou zijn toegestaan, volgt niet uit deze brief. Bovendien is de brief niet aan eiser gericht maar aan Stichting [stichting] Zuid-Holland. Dit betekent dat eiser geen gerechtvaardigde verwachtingen aan de brief van 14 januari 2014 kon ontlenen. De beroepsgrond slaagt niet.
4.5
Uit het voorgaande volgt dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is evenmin gebleken. De rechtbank is daarom van oordeel dat er zich geen bijzondere omstandigheden voordoen die verweerder ertoe hadden moeten brengen af te zien van handhavend optreden. Verweerder heeft in redelijkheid tot handhaving over kunnen gaan.
5. Het beroep voor zover gericht tegen het opleggen van de last onder dwangsom, is ongegrond.
De invordering
6.1
Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. De rechtbank verwijst in dat kader naar de uitspraak van de Afdeling van 15 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3704).
6.2
Eiser acht bijzondere omstandigheden aanwezig. Hij stelt dat de huidige situatie inmiddels is gelegaliseerd. Hem kan niet worden verweten dat hij – in afwachting van de gevraagde omgevingsvergunningen – de situatie niet heeft teruggebracht tot de oorspronkelijke situatie.
6.3
De rechtbank leidt uit het constateringsrapport van 2 januari 2017 af dat op dat moment nog niet was voldaan aan de last. Weliswaar was de asfalt over het totale kavelpad verwijderd en was er een onderbreking van 20 meter van het pad aangebracht, maar de ondergrond (puingranulaat) was niet verwijderd. Ook op 7 februari 2017 was dit nog niet het geval, zo blijkt uit het constateringsrapport van die dag.
6.4
De rechtbank stelt voorop dat ten tijde van de constateringen aan eiser alleen een omgevingsvergunning was verleend voor het aanleggen van een kavelpad (over een deel van de lengte van het perceel) en de bouw van twee dammen. Dit betekent dat de aanwezigheid van het puingranulaat buiten het vergunde kavelpad nog steeds een overtreding van de last inhield. Eiser heeft daarom niet (tijdig) volledig aan de last voldaan en dit betekent dat er een dwangsom van rechtswege is verbeurd. Eerst bij de verlening op 15 februari 2017 aan eiser van een omgevingsvergunning voor het aanleggen van twee agrarische paden: een pad met een lengte van 50 meter achter [adres 1] en een pad met een lengte van 6 meter nabij de [adres 2] was geen sprake meer van een overtreding, omdat de situatie vanaf die datum was gelegaliseerd.
6.5
De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat in december 2016 sprake was van dezelfde feitelijke situatie als geconstateerd op 2 januari 2017 en 7 februari 2017. Dit betekent dat er over twee maanden (december en januari) een dwangsom is verbeurd. Verweerder is daarom terecht overgegaan tot invordering van € 50.000,- aan dwangsommen.
7. Uit het voorgaande volgt dat de beroepsgronden niet slagen, zodat het beroep ongegrond is.
8. Het beroep van de belanghebbenden Van [derde-partij 2] en [derde-partij 1] op artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), in verband met de overschrijding van de redelijke termijn voor de behandeling van bezwaar en beroep, honoreert de rechtbank niet. Zij hebben immers geen beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en de rechtbank ziet niet in op welke wijze zij in hun belangen zijn geschaad door de overschrijding van de redelijke termijn. Voor het toekennen van de verzochte schadevergoeding ziet de rechtbank daarom geen grond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding van belanghebbenden [derde-partij 2] en [derde-partij 1] af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, voorzitter, en mr. M.M. Meessen en mr. A.C. de Winter, leden, in aanwezigheid van mr. F.M.E. Schulmer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 oktober 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.