Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 17/8132
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 augustus 2018 in de zaak tussen
[eiser] , te [plaats] , Verenigde Staten van Amerika, eiser
(gemachtigde: mr. M.M. van Breet),
en
de Minister van Defensie, thans de Staatssecretaris van Defensie, verweerder
(gemachtigde: mr. S.R.M. van Haren).
Procesverloop
Bij besluit van 16 maart 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser voor de volledige duur van zijn plaatsingen in de Verenigde Staten van Amerika (VS) drie zogenoemde CAO-tickets voor hem en zijn gezinsleden toegekend.
Bij besluit van 17 november 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Bij aanvullende beroepsgronden heeft eiser een verklaring overgelegd van luitenant-kolonel [luitenant-kolonel] , Senior National Representative (hierna: [luitenant-kolonel] ).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft een reactie op het verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 juli 2018.
Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Regelgeving
1. Ingevolge artikel 22, eerste lid, van het Verplaatsingskostenbesluit Defensie (VKBD) heeft de defensieambtenaar die met toekenning van een tegemoetkoming in de verhuiskosten is verhuisd naar een buiten Europa gelegen land, indien de duur van de plaatsing is gesteld voor een periode langer dan twee jaren, gedurende de plaatsingstermijn eenmaal per periode van twee jaren aanspraak op een tegemoetkoming in de kosten van het reizen tussen de woning buiten Nederland en een plaats naar keuze in Nederland voor zichzelf en voor de eveneens in het land van plaatsing gevestigde gezinsleden.
In deze uitspraak wordt deze aanspraak aangeduid als: CAO-ticket(s).
Ingevolge artikel 31 van het VKBD kan de Minister van de artikelen 2 tot en met 29 afwijken voor zover toepassing gelet op het belang van dat deze regelgeving beoogd te beschermen zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
Feiten
2. Aan eiser is bij besluit van 6 augustus 2013 de functie van [functie] toegewezen met als standplaats [standplaats] ( [standplaats] ) te [plaats] , VS. De ingangsdatum van deze functietoewijzing is 19 september 2013. De verwachte einddatum was bepaald op 19 september 2016.
Aan eiser zijn als gevolg van deze plaatsing voor naar verwachting de duur van drie jaar op grond van artikel 22, eerste lid, van het VKBD twee CAO-tickets toegekend.
3. Aan eiser is bij besluit van 18 maart 2016 de functie van [functie] toegewezen, nu met de standplaats [standplaats] te [plaats] , VS. De ingangsdatum van deze functietoewijzing is 1 augustus 2016. De verwachte einddatum is 1 augustus 2019. De totale plaatsingstermijn in de VS is daardoor vijf jaar en ruim tien maanden.
Standpunten partijen
4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat een strikte toepassing van artikel 22, eerste lid, van het VKBD ertoe zou leiden dat door de tweede functietoewijzing geen nieuwe aanspraken op CAO-tickets ontstaan. In dergelijke gevallen hanteert verweerder echter een vaste gedragslijn die inhoudt dat beide plaatsingstermijnen voor de toepassing van artikel 22, eerste lid, van het VKBD bij elkaar worden opgeteld. Dit leidt tot de conclusie dat voor de totale plaatsingstermijn in de VS aan eiser drie CAO-tickets worden toegekend.
5. Eiser stelt zich op het standpunt dat door de tweede functietoewijzing en de bijkomende standplaatstoewijzing en verhuizing een nieuwe aanspraak op CAO-tickets is ontstaan, zodat eiser in plaats van één extra CAO-ticket twee extra CAO-tickets (in totaal vier) moeten worden toegekend.
Eiser doet daarnaast een beroep op het vertrouwensbeginsel en de hardheidsclausule van artikel 31 van het VKBD.
Oordeel rechtbank
6.1.
De rechtbank volgt verweerder in zijn betoog dat een letterlijke uitleg van artikel 22, eerste lid, van het VKBD meebrengt dat door de tweede plaatsing van eiser in de VS geen nieuwe aanspraak ontstaat. De zinsnede ‘is verhuisd naar een buiten Europa gelegen land’ impliceert immers dat de verhuizing niet plaatsvindt binnen een buiten Europa gelegen land. Men kan niet naar een buiten Europa gelegen land verhuizen, wanneer men reeds in dat buiten Europa gelegen land woont.
Dat aan eiser een tegemoetkoming in de verhuiskosten is toegekend acht de rechtbank daarbij niet van belang, nu in artikel 22, eerste lid, van het VKBM de toekenning van CAO-tickets niet louter afhankelijk is gesteld van het verkrijgen van een verhuiskostenvergoeding, maar tevens is vereist dat naar een buiten Europa gelegen land wordt verhuisd.
Daarbij merkt de rechtbank overigens op dat verweerder heeft betwist dat de tegemoetkoming in de verhuiskosten eiser is toegekend op grondslag van een opgelegde verhuisverplichting op grond van artikel 2, derde lid, aanhef en onder c, van het VKBD, hetgeen bevestiging vindt in het besluit van 17 maart 2016 met betrekking tot de tegemoetkoming in de kosten van een bezichtigingsreis naar [plaats] /[standplaats] ( [plaats] ). Verweerder heeft met de toekenning van een tegemoetkoming in de verhuiskosten dan ook niet erkend dat eiser is verplaatst naar een land buiten Nederland, nog los van de vraag of de toekenning van een tegemoetkoming in de verhuiskosten op een onjuiste grondslag – eiser verbleef immers reeds in het buitenland – zou moeten leiden tot andere aanspraken, zoals het toekennen van CAO-tickets, op diezelfde onjuiste grondslag.
6.2.
De rechtbank acht de door verweerder gehanteerde vaste gedragslijn dat in een situatie als hier aan de orde de termijnen van de beide plaatsingen bij elkaar worden opgeteld niet onredelijk of onjuist.
Voor zover eisers stelling dat deze gedragslijn nieuw en niet bekend gemaakt is juist zou zijn, merkt de rechtbank op dat deze gedragslijn eiser niet benadeelt, nu immers, indien artikel 22, eerste lid, van het VKBD strikt naar de letter wordt geïnterpreteerd, de tweede plaatsing van eiser tot het geheel niet toekennen van extra CAO-tickets zou leiden.
Vertrouwensbeginsel
6.3.
Met betrekking tot het beroep op het vertrouwensbeginsel oordeelt de rechtbank als volgt.
6.4.
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat van de kant van het tot beslissen bevoegde orgaan een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging is gedaan, die bij de betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen heeft gewekt (Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van beroep van 21 december 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:4415).
6.5.
[luitenant-kolonel] , eisers directe leidinggevende, heeft op 19 januari 2018 schriftelijk verklaard dat voorafgaande aan de besprekingen over de functietoewijzing te [plaats] , in een telefonisch overleg in februari 2016 door kapitein [kapitein] (hierna: [kapitein] ), [functie] bij het Dienstencentrum Internationale Ondersteuning Defensie, (DCIOD) is toegezegd dat bij de nieuwe plaatsing van eiser nieuwe CAO-tickets worden toegewezen.
[luitenant-kolonel] heeft verder verklaard dat hij, na de plaatsing van eiser te [plaats] , op 1 en 2 september 2016 tijdens een bijeenkomst te Washington DC met de toenmalige clustermanager Amerika van DCIOD, Luitenant-ter-zee der eerste klasse [clustermanager] , clustermanager VS binnen DCIOD (hierna: [clustermanager] ) heeft gesproken. Zij is volgens [luitenant-kolonel] het administratief bevoegd gezag. Zij heeft aangegeven dat eiser een CAO-ticket had verbruikt tijdens een reis in maart 2014, terwijl deze CAO-reis, door persoonlijke familieomstandigheden van eiser en zijn gezin, omgezet kon worden in een calamiteitenreis door middel van het indienen van een verzoek.
Verder blijkt uit de verklaring van [luitenant-kolonel] dat hij van mening is dat eiser aanspraak kan maken op 2 extra CAO-tickets, dat hij daarover op 19 september 2016 telefonisch contact heeft gehad met de opvolgend clustermanager Amerika en dat hij daarna eiser heeft verzocht een rekest in te dienen om alsnog twee CAO-tickets toegewezen te krijgen.
6.6.
Verweerder heeft erkend dat [clustermanager] er aanvankelijk abusievelijk van is uitgegaan dat eiser door zijn tweede plaatsing recht verkreeg op twee extra CAO-tickets en dat zij dit heeft meegedeeld aan [luitenant-kolonel] . De rechtbank stelt vast dat dit ook blijkt uit haar e-mail van 12 september 2016 aan [luitenant-kolonel] .
6.7.
De rechtbank is van oordeel dat eiser aan het zich hier voordoende feitencomplex niet een rechtens te honoreren verwachting heeft kunnen ontlenen dat hem naar aanleiding van zijn tweede plaatsing twee extra tickets toegekend zouden worden.
6.8.
De mededeling van [kapitein] tijdens het telefoongesprek in februari 2016 dat bij de nieuwe plaatsing van eiser nieuwe CAO-tickets worden toegewezen, is onvoldoende concreet om hierin een toezegging te zien dat eiser bij zijn nieuwe plaatsing twee extra CAO-tickets zullen worden toegekend in plaats van één.
6.9.
Hoewel van de kant van verweerder blijkens de e-mail van [clustermanager] van 12 september 2012 de indruk is gewekt dat eiser aanspraak zou kunnen maken op twee extra CAO-tickets, blijkt uit de gang van zaken ook dat aanvankelijk onduidelijkheid c.q. verschil van inzicht bestond over het aantal toe te kennen CAO-tickets in een situatie als die van eiser. Om daarover duidelijkheid te verkrijgen werd eiser dan ook aangeraden een formeel rekest in te dienen. Eiser had op grond daarvan kunnen en in ieder geval redelijkerwijs moeten begrijpen dat met de e-mail van 12 september 2016 dan wel met het gesprek tussen [luitenant-kolonel] en [clustermanager] op 1 of 2 september 2016 niet beoogd was een toezegging te doen of definitief uitsluitsel te geven over de vraag of eiser recht had op twee extra tickets. Dit uitsluitsel zou pas gegeven zijn met een beschikking op zijn rekest.
Bovendien heeft [clustermanager] in de vragen van eiser en [luitenant-kolonel] aanleiding gezien de aanspraak van eiser op CAO-tickets nader te laten uitzoeken. Ruim vóór eisers aanvraag heeft [persoon X] bij e-mail van 24 oktober 2016 op heldere wijze uiteengezet welke aanspraken eiser (nog) heeft en dat verweerders standpunt is dat wanneer een plaatsing in de VS direct gevolgd wordt door een nieuwe plaatsing de tijdsduur van beide plaatsingen bij elkaar worden opgeteld en dat deze gehele periode het CAO-recht van de medewerker bepaalt.
De rechtbank volgt verweerder dus in zijn betoog dat van een ondubbelzinnige toezegging van de kant van verweerder geen sprake is. Tot slot is van belang dat de
e-mail van 12 september 2016 niet is gericht aan eiser maar aan [luitenant-kolonel] en dat het gesprek op 1 of 2 september 2016 niet met eiser is gevoerd met [luitenant-kolonel] , zodat evenmin van een rechtstreekse toezegging aan eiser sprake is.
Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.
Hardheidsclausule
6.10.
Eiser stelt dat indien hij niet op grond van artikel 22 van het VKBM aanspraak kan maken op de gewenste CAO-tickets het onder de gegeven omstandigheden niet meer dan redelijk is dat twee extra CAO-tickets met toepassing van de hardheidsclausule worden toegekend. Er is sprake van een uitzonderlijke situatie. In het besluit van 17 maart 2016 met betrekking tot de tegemoetkoming in de kosten van een bezichtigingsreis heeft verweerder erkend dat van een uitzonderlijke situatie sprake is. Deze uitzonderlijke situatie is met name gelegen in de grote afstand tussen de plaatsen van tewerkstelling in [plaats] en [plaats] .
6.11.
De rechtbank is van oordeel dat van een zo uitzonderlijke situatie dat verweerder daarin aanleiding had moeten zien met toepassing van de hardheidsclausule twee extra CAO-tickets in plaats van één extra CAO-ticket toe te kennen geen sprake. Eisers plaatsing in de VS bedraagt vooralsnog een termijn van in totaal bijna zes jaar. Gelet op het uitgangspunt van het VKBM dat per twee jaar een CAO-ticket wordt verstrekt doet zich in eisers situatie met de toekenning van in totaal drie CAO-tickets geen uitzonderlijke situatie voor.
6.12.
Het beroep is ongegrond
6.13.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, rechter, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 augustus 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.