Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/9351
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 mei 2017 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.H.W. Bodelier),
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder
(gemachtigde: drs. A.W. Lameijer).
Procesverloop
Bij besluit van 10 maart 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 11 oktober 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 april 2017.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [persoon 1] en [persoon 2] , bijgestaan door de gemachtigde en mr. J.H. Christ. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [persoon 3] en [persoon 4] .
Overwegingen
1. Bij besluit van 15 januari 2008 heeft verweerder aan [bedrijf] B.V., de rechtsvoorganger van eiseres, een omgevingsvergunning op grond van de Wet Milieubeheer (Wm) verleend voor het veranderen van een inrichting en voor het in werking hebben na die verandering van de gehele inrichting of onderdelen daarvan, waarmee die verandering samenhangt. Het betreft een inrichting aan de [bedrijf] voor de opslag van minerale olie, olieproducten en plantaardige olie in landtanks met een totale capaciteit van circa 580.000 kubieke meter. Ook vindt verlading van deze producten plaats door middel van schepen en tankwagens, alsmede het opslaan en blenden van ethanol. Aan de vergunning zijn in paragraaf 3 voorschriften opgenomen over emissies naar de lucht.
2.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd op de grond dat is geconstateerd dat eiseres tussen 27 december 2015 en 19 januari 2016 meerdere keren voorschrift 3.9 heeft overtreden. Eiseres is gelast binnen een week na inwerkingtreding van de last onder dwangsom (blijvend) te voldoen aan voorschrift 3.9 van voornoemde omgevingsvergunning. Bij gebreke daarvan verbeurt zij een dwangsom van € 30.000,-- voor de eerste keer dat verweerder constateert dat geur afkomstig van de inrichting buiten de inrichting waarneembaar is, € 60.000,- voor de tweede keer, € 90.000,- voor de derde keer, € 120.000,- voor de vierde keer en € 150.000,- voor de vijfde keer met een maximum van € 450.000,-. Hierbij is vermeld dat eiseres per week maximaal één dwangsom kan verbeuren.
2.2
Verweerder heeft het primaire besluit onder verwijzing naar het advies van de Bezwarencommissie van de provincie Zuid-Holland van 8 september 2016 in bezwaar gehandhaafd.
3. Eiseres voert aan dat er geen basis is voor de last onder dwangsom, aangezien er ten tijde van het primaire besluit geen sprake was van een actuele overtreding en evenmin een gegronde vrees voor herhaling. Eiseres heeft zelfs onverplicht maatregelen genomen om geuroverlast buiten de inrichting te voorkomen. Verweerder had dan ook geen aanleiding om te veronderstellen dat eiseres nogmaals geuroverlast buiten de inrichting zou veroorzaken.
4. In artikel 3.9 van de voorschriften is bepaald dat de emissies van de installaties zodanig beperkt moeten zijn dat onder normale omstandigheden (dat wil zeggen alle werkzaamheden in de inrichting die volgens de vergunning mogen worden uitgevoerd, in- en uitbedrijfname inbegrepen) buiten de inrichting geen geur afkomstig van de inrichting waarneembaar is.
5.1
Medewerkers van de Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond (DCMR) hebben in de periode van 27 december 2015 tot en met 22 januari 2016 in elk geval wekelijks en vaak ook meermalen per week naar aanleiding van geurhinderklachten uit de omgeving onderzoek gedaan. Uit de van deze onderzoeken opgemaakte verslagen blijkt dat eiseres in vrijwel alle gevallen de veroorzaker was van de geconstateerde geurhinder. De geurhinder is ontstaan door overslag van stookolie naar vooral tanks 361, 608 en 459. Dit wordt door eiseres ook niet bestreden. Hiermee staat vast dat zij voorschrift 3.9 in de periode december 2015 - januari 2016 herhaaldelijk heeft overtreden. Voorts is uit de verslagen op te maken dat eiseres, zoals zij zelf ook betoogt, in deze periode maatregelen heeft genomen om geurhinder bij de tanks te voorkomen, onder andere door langzamer over te pompen, desondanks bleef er geurhinder optreden.
5.2
De rechtbank wijst erop dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in haar uitspraak van 7 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:663 heeft over-wogen dat de gestelde omstandigheid dat geen gegronde vrees bestaat dat de overtreding opnieuw zal plaatsvinden, geen bijzondere omstandigheid is op grond waarvan het bestuursorgaan van het opleggen van de last had behoren af te zien. Eenzelfde situatie doet zich hier voor naar het oordeel van de rechtbank. Dat de aanlevering van de stookolie op het moment dat de last onder dwangsom werd opgelegd reeds was gestaakt waardoor de effectiviteit van de door eiseres genomen maatregelen niet kon worden nagegaan, maakt dit niet anders. Evenmin is vereist dat er op het moment van de oplegging van de last sprake is van een actuele overtreding.
5.3
Gelet op het voorgaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank aan eiseres een last onder dwangsom mogen opleggen.
6.1
Eiseres betoogt dat voorschrift 3.9 niet zag op de situatie ten tijde van de opgetreden geurhinder, omdat er geen sprake was van normale bedrijfsomstandigheden. Hier betrof het een incident, als bedoeld in artikel 17.1 van de Wet milieubeheer, aangezien het één partij stookolie betrof, die in delen werd overgeslagen en die onverwacht veel geurhinder veroorzaakte.
6.1
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat, gelet op de tijdsduur waarover de geurhinder optrad, niet gesproken kan worden van een incident. Bovendien valt, gelet op de omgevingsvergunning, acceptatie van stook-olie onder de normale bedrijfsvoering van eiseres. Het is aan eiseres om er zorg voor te dragen dat er in een dergelijk geval toch geen geurhinder optreedt.
6.2
Volgens eiseres is het besluit onduidelijk, omdat er onder het kopje “Besluit” iets anders staat vermeld dan dat eiseres binnen één week na inwerkingtreding van deze beschikking (blijvend) dient te voldoen aan voorschrift 3.9 van uw omgevingsvergunning van 5 maart 2008. Gelet op voorschrift 3.9 behorende bij de omgevingsvergunning is voldoende duidelijk dat alleen een dwangsom is verbeurd indien de geuroverlast wordt veroorzaakt door werkzaamheden die vallen onder normale bedrijfsomstandigheden. Dat eiseres hierbij de vrijheid krijgt om zelf te kiezen welke maatregelen zij treft om geurover-last te voorkomen, maakt niet dat de last te ruim is geformuleerd. Het betoog slaagt niet.
7.1
Eiseres brengt naar voren dat verweerder zich niet heeft gehouden aan zijn eigen geurbeleid. Daarin wordt aangegeven dat pas handhavend wordt opgetreden als een bedrijf onvoldoende maatregelen neemt om geuroverlast terug te dringen. Dat houdt in dat een bedrijf eerst in staat moet worden gesteld om zelf maatregelen te nemen alvorens handhavend kan worden opgetreden.
7.2
De rechtbank stelt vast dat eiseres met deze opmerking doelt op de laatste zin van de laatste alinea van paragraaf 5.4 van het geurbeleid. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat deze alinea blijkens de aanhef alleen betrekking heeft op stankklachten die worden veroorzaakt door incidenten. Daarvan is hier geen sprake, omdat het accepteren van stookolie en het overslaan van deze olie naar andere tanks onder de normale bedrijfsvoering van eiseres valt. In een dergelijk geval is niet de laatste alinea maar de eerste alinea van paragraaf 5.4 van het geurbeleid van toepassing. In deze eerste alinea staat vermeld dat bij gebleken tekortkomingen in de naleving overeenkomstig de handhavingsstrategie een traject wordt ingezet om de situatie in overeenstemming te brengen met de vergunningvoor-schriften. Ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat voor eiseres met behulp van de provinciale handhavingsstrategie het te volgen handhavingstraject is uitgezet. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee toereikend gemotiveerd dat verweerder niet is afgeweken van zijn beleid in deze. Het betoog faalt.
8. Volgens eiseres is de last onder dwangsom te ruim geformuleerd. Onder het kopje “Besluit” wordt de situatie waarin een dwangsom verbeurd raakt niet beperkt tot geurhinder onder normale bedrijfsomstandigheden. Dit is in strijd met de inhoud van voorschrift 3.9 en ook met hetgeen wordt vermeld onder het kopje “te nemen maatregelen”. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het besluit op geen enkele wijze dat verweerder buiten het bepaalde in voorschrift 3.9 treedt. Van onduidelijkheid op dit punt dan wel een te ruime last is dan ook geen sprake. De beroepsgrond faalt.
9.1
Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling van 8 juni 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BQ7427).
9.2
Niet is gebleken dat ten tijde van belang enig concreet zicht op legalisatie van de overtreding bestond. Ook overigens is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken van bijzondere omstandigheden die verweerder hadden moeten nopen tot afzien van handhavend optreden.
10.1
Eiseres acht de dwangsommen onevenredig hoog en niet gemotiveerd.
10.2
Ingevolge artikel 5:32b, derde lid, van de Awb dient de dwangsom in redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat de overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling van 30 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:849).
10.3
Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat een interne accountant onderzoek heeft gedaan naar de financiële situatie van eiseres, onder meer naar de opbrengst van het aannemen van een partij olie en de winst die eiseres hiermee genereert. De interne accountant heeft vervolgens geadviseerd om de hoogte van de totaal te verbeuren dwangsommen op ongeveer € 400.000,- vast te stellen. Deze hoogte past ook binnen de normaal gesproken aan bedrijven opgelegde dwangsommen. Vervolgens heeft verweerder de dwangsom verhoogd per extra overtreding.
10.4
De rechtbank is van oordeel dat verweerder op deze manier de hoogte van de dwangsommen per overtreding en de hoogte van het maximaal te verbeuren bedrag ter zitting toereikend heeft gemotiveerd en dat verweerder de bedragen in redelijkheid op deze hoogte heeft kunnen vaststellen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres haar betoog niet met concrete gegevens heeft onderbouwd, waaruit zou kunnen blijken dat de financiële aannames van verweerder die ten grondslag liggen aan de hoogte van de dwangsommen onjuist zijn. Het betoog faalt.
11. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, voorzitter, en mr. A.L. Frenkel en mr. B. Bastein, leden, in aanwezigheid van mr. F. Willems-Gerritse, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 mei 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.