Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/9955
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 mei 2017 in de zaak tussen
[eiseres] ( [eiseres] ), te [vestigingsplaats] , en
[eiser], te [woonplaats] , eisers
[eiser], te [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. J. Geelhoed),
en
het college van burgemeester en wethouders van Westland, verweerder
(gemachtigden: mr. G.P.H.A. Pijnenburg en A. Falkenberg).
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 29 maart 2016 (de primaire besluiten) heeft verweerder eisers gelast om binnen zestien weken na verzenddatum van dat besluit het gebruik van het perceel [adres] te staken en gestaakt te houden voor zover:
de bedrijfsruimte wordt gebruikt voor andere doeleinden dan voor een volwaardig en doelmatig glastuinbouwbedrijf;
de kas wordt gebruikt voor opslag die niet ten dienste staat van een ter plaatse gevestigd glastuinbouwbedrijf;
het kantoor gebruikt wordt voor andere doeleinden dan voor een volwaardig en doelmatig glastuinbouwbedrijf,
bij gebreke waarvan eisers een dwangsom verbeuren van € 5.000,-- per keer dat wordt geconstateerd dat hieraan niet wordt voldaan, met een maximum van € 25.000,--.
Bij besluit van 30 november 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers gegrond verklaard en de last ten aanzien van het kantoor ingetrokken. Voorts heeft verweerder daarbij een nieuwe begunstigingstermijn van zes weken gesteld.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 april 2017. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Op 10 mei 2012 en 6 juli 2015 hebben toezichthoudende ambtenaren van de gemeente Westland geconstateerd dat het perceel [adres] niet wordt gebruikt overeenkomstig het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Op dit perceel bevinden zich kassen met een oppervlakte van 3293 m2, een opslagruimte van 662 m2 en een bedrijfsruimte van 733 m2, die worden gebruikt door [eiser] . [eiser] heeft recht van opstal op de bedrijfsruimte en het deel van de kas waar het strijdige gebruik plaatsvindt. [eiseres] is eigenaar van de grond. Gebleken is dat de bedrijfsruimte is ingericht als Italiaans dorp, met daarin onder meer een kapperszaak, een kapel en tal van Italiaanse attributen. Daarnaast is gebleken dat de bedrijfsruimte wordt aangeboden en gebruikt voor onder meer evenementen, bijeenkomsten, feesten en partijen. Voorts is de kas gedeeltelijk in gebruik voor privéopslag en houtbewerkingsmachines.
1.2
In de constateringsbrief van 7 september 2012 heeft verweerder het voorgaande aan [eiseres] kenbaar gemaakt en heeft verweerder tevens vermeld dat naar aanleiding hiervan zal worden onderzocht of de geconstateerde strijdigheden gelegaliseerd kunnen worden of dat deze door [eiseres] dienen te worden beëindigd.
1.3
Bij brief van 3 december 2015 heeft verweerder aan eisers het voornemen bekend gemaakt tot het opleggen van een last onder dwangsom. Hieraan is ten grondslag gelegd dat het perceel wordt gebruikt in strijd met de geldende bestemming, hetgeen verweerder in strijd acht met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
1.4
Naar aanleiding hiervan heeft [eiseres] bij brief van 17 december 2015 een zienswijze ingediend.
1.5
Op 8 februari 2016 heeft wederom een controle plaatsgevonden, waarbij gebleken is dat de bedrijfsruimte vol is gezet met tafels en dat in het atelier meerdere houtbewerkings-machines stonden.
1.6
Bij de primaire besluiten heeft verweerder eisers gelast om binnen zestien weken na verzenddatum van dat besluit het gebruik van het perceel [adres] te staken en gestaakt te houden voor zover:
a. de bedrijfsruimte wordt gebruikt voor andere doeleinden dan voor een volwaardig en doelmatig glastuinbouwbedrijf, hetgeen betekent dat de ruimte niet meer mag worden gebruikt voor feesten, partijen, evenementen, et cetera. Dit betekent ook dat [eiseres] het Italiaanse dorp en alle daartoe behorende zaken moet verwijderen uit de bedrijfsruimte.
b. de kas wordt gebruikt voor opslag die niet ten dienste staat van een ter plaatse gevestigd glastuinbouwbedrijf, hetgeen betekent dat de houtbewerkings-machines, dakpannen, motorvoertuigen, de biechtstoel en alle andere zaken die niet worden gebruikt ten dienste van het glastuinbouwbedrijf moeten worden verwijderd uit de kas.
c. het kantoor gebruikt wordt voor andere doeleinden dan voor een volwaardig en doelmatig glastuinbouwbedrijf,
bij gebreke waarvan eisers een dwangsom verbeuren van € 5.000,-- per keer dat wordt geconstateerd dat hieraan niet wordt voldaan, met een maximum van € 25.000,--. Hierbij is vermeld dat per week maximaal één dwangsom kan worden verbeurd.
2.1
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eisers, conform het advies van de Commissie Bezwaarschriften Westland van 14 november 2016, gegrond verklaard en de last ten aanzien van het kantoor ingetrokken. Voorts heeft verweerder daarbij een nieuwe begunstigingstermijn van zes weken gesteld. In het bestreden besluit is overwogen dat sprake is van het gebruiken van gronden met de bestemming “Agrarisch-glastuinbouw” voor privégebruik, hetgeen niet conform de bestemming is. Dit betekent dat alle zich in de bedrijfsruimte bevindende zaken die tot het Italiaanse dorp behoren, waaronder bijvoorbeeld de auto’s en de Italiaanse gebouwtjes moeten worden verwijderd. Voor zover het bouwwerken betreft is daarvoor nimmer vergunning verleend en kan deze ook niet worden verleend. Daarom doet zich volgens verweerder tevens strijd voor met de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en 2.3a van de Wabo. Er is volgens verweerder in dit geval geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhavend optreden zou moeten worden afgezien. Daarom is terecht besloten tot het opleggen van een last onder dwangsom.
Verweerder stelt zich, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuurs-rechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 20 februari 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ1684) op het standpunt dat het in de zienswijze van 17 december 2015 gedane verzoek onvoldoende concreet is om als verzoek om een besluit te nemen te kunnen worden aangemerkt. Daarnaast bestaat volgens verweerder onduidelijkheid over de vraag voor welk afwijkend gebruik [eiseres] vergunning zou willen aanvragen, hetgeen gelet op het feit dat geen aanvraag is ingediend op de gebruikelijke wijze via het omgevingsloket voor haar rekening en risico komt. Hierbij heeft verweerder verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2825). Voorts merkt verweerder op dat de aanvraag van 11 mei 2004 geen betrekking heeft op legalisering van het gebruik van de bedrijfsruimte, zoals is geconstateerd. Volgens verweerder moet het ervoor worden gehouden dat nimmer op deze aanvraag is beslist. Ten slotte wijst verweerder erop dat het nieuwe handhavingsbeleid waarop eisers doelen, zijnde de beleidsregel “Strijdig gebruik duurzame glastuinbouw-gronden Westland 2017”, op 31 januari 2017 door hem is vastgesteld.
2.2
Bij besluit van 22 december 2016 heeft verweerder besloten de begunstigings-termijn te verlengen tot zes weken na de uitspraak in deze procedure.
3. Eisers voeren primair aan dat voor het bestaande gebruik van de bedrijfsruimte in het gebouw een vergunning van rechtswege is ontstaan, omdat de brief van eisers van 17 december 2015 aan verweerder als een aanvraag moet worden gekwalificeerd waarop verweerder niet tijdig heeft beslist. De argumenten van verweerder waarom geen vergunning van rechtswege is ontstaan kunnen volgens eisers niet standhouden.
Subsidiair voeren eisers aan dat verweerder onvoldoende belang heeft gehecht aan de aanvraag om legalisatie die al in 2004 namens [eiseres] is ingediend. Voorts heeft verweerder volgens eisers ten onrechte niet het nieuwe handhavingsbeleid toegepast, omdat in dit geval niet in geschil is dat een reconstructie van het glastuinbouwgebied ter plaatse niet op korte termijn kan plaatsvinden, aangezien daarvoor een watergang moet worden verlegd.
Overtreder
4. De rechtbank stelt vast dat verweerder zowel [eiseres] als [eiser] heeft aangeschreven. Nu beiden het in de hoedanigheid van eigenaar van de gronden respectievelijk gebruiker van de gronden het feitelijk en juridisch in hun macht hebben om aan de strijdige situatie een einde te maken, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht beiden als overtreder aangemerkt.
Bouwen zonder vergunning
5.1
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden een project uit te voeren bestaande uit het bouwen van een bouwwerk zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning en dat in stand te houden.
5.2
Niet in geschil is dat zich in de bedrijfsruimte bouwwerken bevinden waarvoor een omgevingsvergunning is vereist. De rechtbank stelt vast dat hetgeen eisers stellen over de aanvraag die in 2015 zou zijn gedaan -en waarop niet tijdig zou zijn beslist- uitsluitend ziet op het strijdige gebruik en geen betrekking heeft op bouwwerken. Nu eisers voor de bouwwerken geen omgevingsvergunning hebben aangevraagd en/of verweerder hiervoor geen omgevingsvergunning heeft verleend, heeft het bouwen plaatsgevonden zonder dat daarvoor de benodigde omgevingsvergunning is verleend.
De bouwwerken zijn dus opgericht in strijd met het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Op grond van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo is het verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten. Aangezien de zonder vergunning gerealiseerde bouwwerken in strijd met genoemd artikel in stand zijn gelaten, was verweerder bevoegd daartegen handhavend op te treden.
Gebruiken in strijd met de bestemming
6.1
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Glastuinbouwgebied Westland”.
Ingevolge artikel 3.1, aanhef en onder a., van de planregels zijn de voor "Agrarisch - Glastuinbouw" (A-GT) aangewezen gronden bestemd voor een volwaardig en doelmatig glastuinbouwbedrijf, zoals beschreven in Bijlage 1.
6.2
Onder een glastuinbouwbedrijf wordt ingevolge artikel 1.41 van de planregels verstaan een volwaardig en doelmatig bedrijf gericht op het voortbrengen van producten en het leveren van diensten door middel van het duurzaam en intensief telen en verzorgen van gewassen, geheel of hoofdzakelijk met behulp van kassen en de daarbij behorende bouwwerken en installaties.
6.3
Ingevolge artikel 33.1.1 van de planregels wordt onder strijdig gebruik, als bedoeld in artikel 7.2 van de Wet ruimtelijke ordening in samenhang met artikel 2.1, lid 1, onder c., van de Wabo, ten minste verstaan het gebruik van de gronden voor privégebruik van gronden met de bestemming "Agrarisch – Glastuinbouw", met uitzondering van het niet strijdige privégebruik als omschreven in artikel 3, lid 3.4.1, onder a.
6.4
Ingevolge artikel 3.4.1, aanhef en onder a., van de planregels wordt tot een strijdig gebruik van de gronden en bouwwerken in elk geval gerekend het gebruik voor privégebruik van gronden en bouwwerken met een grotere oppervlakte dan 1.000 m², te meten aansluitend aan het hoofdgebouw van de woning (inclusief de woning).
6.5
Nu zowel de bedrijfsruimte als de opslagruimte/kas wordt gebruikt voor privédoeleinden betreft dit in totaal een oppervlakte van 1395 m², zijnde meer dan 1000 m², zodat sprake is van strijdig gebruik als bedoeld in artikel 3.4.1., aanhef en onder a. , van de planregels. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat privégebruik van gronden op basis van artikel 33.1.1 van de planregels niet is toegestaan.
6.6
Het betoog van eisers dat voor dit gebruik van rechtswege vergunning is verleend kan naar het oordeel van de rechtbank niet slagen. De Commissie Bezwaarschriften Westland heeft in haar advies geconstateerd dat op 12 mei 2004 een aanvraag is gedaan voor een bouwvergunning ten behoeve van enige bouwwerken in de bedrijfsruimte, waarop niet is beslist. Niet in geding is dat dit, gezien het toentertijd geldende wettelijke regime, niet meebrengt dat er sprake is van een van rechtswege verleende vergunning. In de zienswijze van [eiseres] van 17 december 2015 was opgenomen dat het gezamenlijke oordeel van partijen dat het perceel zonder reconstructie in dit bijzondere geval tot het moment van reconstructie binnen de bestemming geen enkele reële gebruiksmogelijkheid heeft, grote gevolgen heeft. In deze zienswijze was vermeld dat indien en voor zover noodzakelijk eisers hierbij verzoeken om verlening van een tijdelijke afwijking als bedoeld in artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht voor het afwijkend gebruik van de bedrijfsruimte van het bestemmingsplan tot het moment van reconstructie (en in ieder geval maximaal tot de wettelijke mogelijkheden). Blijkens het gespreksverslag zienswijze van 27 januari 2016 heeft gemachtigde van eisers verklaard dat verweerder 10 jaar geleden een besluit heeft genomen dat wordt afgezien van handhavend optreden tegen overtredingen op het in geding zijnde perceel, hetgeen bij verweerder niet bekend bleek te zijn. Voorts is in dit verslag vermeld dat gemachtigde van eisers dit besluit zou toezenden.
Gelet hierop en op hetgeen gemachtigde van eisers ter zitting heeft verklaard, betreft het in de zienswijze van 17 december 2015 gedane verzoek om verlening van een tijdelijke afwijking voor afwijkend gebruik een voorwaardelijk verzoek dat pas aan de orde kan zijn nadat duidelijkheid is verkregen over eventuele besluitvorming door verweerder in het verleden omtrent het perceel. De rechtbank stelt vast dat gemachtigde van eisers bij brief van 7 maart 2016 te kennen heeft gegeven dat onderzoek in het archief geen vergunning heeft opgeleverd.
Nu ten tijde van het nemen van de primaire besluiten het onderzoek door verweerder naar eventuele vergunningverlening in het verleden nog niet was afgerond, was op dat moment de voorwaarde waaronder aanvraag om omgevingsvergunning is gedaan niet vervuld. Aangezien in het advies van de Commissie Bezwaarschriften Westland van 14 november 2016 is vermeld dat op 11 mei 2004 een aanvraag om bouwvergunning ten behoeve van enige bouwwerken in de bedrijfsruimte is ingediend waarop nimmer is beslist, stelt de rechtbank vast dat in ieder geval op 14 november 2016 het onderzoek was afgerond. Uitgaande van deze datum als begin van de beslistermijn, was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit de termijn om op de aanvraag te beslissen in ieder geval nog niet verstreken. Op dat moment kon daarom van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning geen sprake zijn.
6.7
Gelet hierop zijn de activiteiten ter plaatse in strijd met de regels van het geldende bestemmingsplan. Er doet zich dan ook strijd voor met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Verweerder was daarom bevoegd ook daartegen handhavend op te treden.
Beginselplicht tot handhaving
7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling van 6 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:920).
Bijzondere omstandigheden
8.1
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten derde, van de Wabo is verweerder bevoegd in een geval als hier aan de orde een omgevingsvergunning te verlenen.
Naar vaste jurisprudentie van de Afdeling, zie bijvoorbeeld haar uitspraak van 9 maart 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP7166), is het enkele feit dat verweerder niet bereid is toestemming te verlenen om af te wijken van het bestemmingsplan in beginsel voldoende voor het oordeel dat geen concreet zicht bestaat op legalisatie.
8.2
Verweerder heeft hierover in de primaire besluiten overwogen dat het beleid erop is gericht toename van ander gebruik van agrarische grond te weren. Volgens verweerder kan het perceel in kwestie nog prima worden gebruikt voor de glastuinbouw. De kas en de bedrijfsruimte kunnen als zodanig worden gebruikt, bijvoorbeeld (al dan niet na herstructurering) als onderdeel van een groter tuinbouwbedrijf. Daarom is naar het oordeel van de rechtbank, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 9 maart 2011, in dit geval geen concreet zicht op legalisatie aanwezig.
8.3
Wat eisers hebben gesteld over het nieuwe beleid kan naar het oordeel van de rechtbank niet slagen, nu de beleidsregel “Strijdig gebruik duurzame glastuinbouwgronden Westland 2017” pas op 31 januari 2017 door verweerder is vastgesteld, zijnde na de datum van het bestreden besluit.
8.4
Ook overigens is de rechtbank niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving dient te worden afgezien.
Slotsom
9. Het beroep is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.P.M. Meskers, rechter, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 mei 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.