Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/3753
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 mei 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , te [vestigingsplaats 1] , eiseres
(gemachtigde: mr. H.S. Weeda),
en
het college van burgemeester en wethouders van Leiderdorp, verweerder
(gemachtigden: J.C. Borst en R.W. de Smit).
Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen:
Wereldhave Nederland B.V., te [vestigingsplaats 2] (hierna: Wereldhave),
(gemachtigde: mr. A. Kamphuis),
en
Stichting Winkelhof Leiderdorp, te [vestigingsplaats 1] (hierna: Winkelhof),
(gemachtigde: mr. S.T.J. Olierook).
Procesverloop
Bij besluit van 12 maart 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een omgevingsvergunning verleend voor de realisatie van een vestiging van Action op het perceel [adres] (het project).
Bij besluit van 11 maart 2014 heeft verweerder de bezwaren van Wereldhave en Winkelhof ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van deze rechtbank van 13 januari 2015 (zaaknummer SGR 14/3424) is het door Wereldhave en Winkelhof tegen dit besluit ingestelde beroep gegrond verklaard en is het besluit van 11 maart 2014 vernietigd. Verweerder is daarbij opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar, met inachtneming van die uitspraak.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft deze uitspraak van de rechtbank op 20 januari 2016 met verbetering van gronden bevestigd (zaaknummer 201501566/1/A1).
Bij de nieuwe beslissing op bezwaar van 5 april 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van Wereldhave en Winkelhof alsnog gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit ingetrokken en de aanvraag om een omgevingsvergunning van eiseres alsnog geweigerd.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Wereldhave en Winkelhof hebben hun zienswijzen ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 maart 2017.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [persoon 1] , bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Wereldhave heeft zich laten vertegenwoordigen door [persoon 2] en [persoon 3] , bijgestaan door de gemachtigde. Winkelhof heeft zich laten vertegenwoordigen door [persoon 4] en [persoon 5] , bijgestaan door de gemachtigde.
Overwegingen
1.1
Het project ziet op de realisatie van een vestiging van de Action op het bedrijventerrein “De Baanderij” te [vestigingsplaats 1] op [adres] (hierna: De Baanderij).
1.2
Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan “De Baanderij” rust op de percelen de bestemming “Bedrijventerrein”. Niet in geschil is dat het project in strijd is met artikel 13.1 van de planvoorschriften.
1.3
Verweerder heeft de gevraagde omgevingsvergunning voor het project verleend met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo gelezen in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2°, van de Wabo en artikel 4, aanhef en onderdeel negen, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor), zoals dat artikel luidde ten tijde van belang.
1.4
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 20 januari 2016 onder meer geoordeeld dat de omgevingsvergunning in strijd is met de notitie “Gemeentelijk detailhandelsbeleid Leiderdorp 2012-2016” (hierna: het gemeentelijk detailhandelsbeleid) nu op De Baanderij alleen een verbreding van het winkelaanbod met een (overdekt) tuincentrum is toegestaan en Holland Rijnland geen toestemming heeft gegeven voor de realisatie van het project. Verder is in hoofdstuk 3 van het gemeentelijk detailhandelsbeleid bepaald dat moet worden aangetoond dat in de Winkelhof geen fysieke ruimte is voor uitbreiding van het segment waarin de Action actief is. Naar het oordeel van de Afdeling is dit niet aangetoond. Ook is de hardheidsclausule als neergelegd in de beleidsregel “Beleidsregels beperkte afwijkingen bestemmingsplan 2013” niet van toepassing, reeds omdat deze hardheidsclausule niet is opgenomen in de beleidsregel. Bij het toetsen aan de beleidsregel is voormelde hardheidsclausule derhalve niet van belang.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van Wereldhave en Winkelhof gegrond verklaard, de omgevingsvergunning van 12 maart 2013 ingetrokken en de aanvraag van eiseres alsnog geweigerd op de grond dat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met het gemeentelijk detailhandelsbeleid.
3.1
De rechtbank zal eerst ingaan op de juridische gevolgen van de uitspraak van de Afdeling. Namens Winkelhof is in dat verband betoogd dat door de uitspraak van de Afdeling het primaire besluit is herroepen, zodat verweerder geen nieuwe beslissing op bezwaar had mogen nemen. Slechts op deze wijze wordt correct gevolg gegeven aan de uitspraak van de Afdeling die de uitspraak van de rechtbank bevestigt met verbetering van gronden. Een andere behandeling, waarin wel een nieuwe beslissing op bezwaar wordt genomen, houdt een ongelijke behandeling in van twee gelijkwaardige besluiten.
3.2
De rechtbank volgt Winkelhof hierin niet en overweegt daartoe als volgt. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 20 januari 2016 de uitspraak van de rechtbank niet vernietigd, maar bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. Het gevolg daarvan is dat de beslissing van de rechtbank dat verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar dient te nemen, in stand is gebleven. Verweerder heeft dan ook terecht een nieuwe beslissing op het bezwaar genomen.
4. Eiseres voert aan dat verweerder had dienen te beoordelen of de aanvraag van eiseres ten tijde van het bestreden besluit in strijd was met het gemeentelijk of regionale detailhandelsbeleid. Voorts had verweerder dienen te beoordelen of een beroep op de hardheidsclausule kan slagen.
5.1
Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit op 5 april 2016 gold hetzelfde gemeentelijk detailhandelsbeleid als ten tijde van het nemen van het primaire besluit. Volgens dit detailhandelsbeleid is op De Baanderij een verbreding van het winkelaanbod met een (overdekt) tuincentrum toegestaan. Daarnaast kan volgens het detailhandelsbeleid voor een aantal op het moment al in beeld zijnde ontwikkelingen omgevingsvergunning worden verleend in afwijking van het bestemmingsplan op het moment dat Holland Rijnland deze ontwikkelingen toestaat.
5.2
De Afdeling heeft in haar uitspraak geoordeeld dat de vestiging van Action op De Baanderij op twee punten in strijd is met het gemeentelijk detailhandelsbeleid. De rechtbank sluit zich daarbij aan. Niet is gebleken van een wijziging op dit punt. Vaststaat dat het project niet ziet op de realisering van een tuincentrum. In het gemeentelijk detailhandelsbeleid wordt een beleidswijziging aangekondigd met betrekking tot de in beeld zijnde ontwikkelingen. Deze is niet in de voorziene vorm vastgesteld. Wel heeft Holland Rijnland in 2014 een wijziging in het beleid doorgevoerd ten aanzien van de vestiging van detailhandel in de segmenten sport en spel, hobby en bruin- en witgoed. Action valt echter niet onder een van deze segmenten. Nog steeds is niet gebleken van toestemming van Holland Rijnland voor de realisering van het project op het moment van het bestreden besluit. Dit betekent dat de rechtbank niet toekomt aan de vraag of er in de Winkelhof fysieke ruimte is voor Action.
5.3
Ten aanzien van de beroepsgrond van eiseres dat verweerder ten onrechte niet de hardheidsclausule als neergelegd in artikel 2.3 van de beleidsregel “Beleidsregels beperkte afwijkingen bestemmingsplan 2013, tweede wijziging” (hierna: Beleidsregels beperkte afwijkingen) heeft toegepast, overweegt de rechtbank als volgt.
5.4
Ingevolge artikel 2.3 van de Beleidsregels beperkte afwijkingen blijft het college van burgemeesters en wethouders (het college) bevoegd om af te wijken van deze beleidsregels wanneer wordt voldaan aan de in dat artikel gestelde voorwaarden.
5.5
Uit voornoemd artikel volgt dat het college in bepaalde gevallen bevoegd is om af te wijken van de in de Beleidsregels beperkte afwijkingen opgenomen beleidsregels. Nu deze hardheidsclausule echter niet is opgenomen in het gemeentelijke detailhandelsbeleid is de hardheidsclausule niet van toepassing, zoals ook de Afdeling in meergenoemde uitspraak reeds heeft geoordeeld. Bij het toetsen van het gemeentelijk detailhandelsbeleid is de hardheidsclausule uit artikel 2.3 van de Beleidsregels beperkte afwijkingen dan ook niet van belang.
6.1
De rechtbank volgt eiseres evenmin in haar standpunt dat het project dient te worden getoetst aan het nieuwe regionale beleid “Retailvisie Leidse Regio 2025” (Retailvisie). In dit verband is van belang dat deze Retailvisie pas op 6 juli 2016 is vastgesteld terwijl verweerder het bestreden besluit reeds op 5 april 2016 heeft genomen. Weliswaar heeft de gemeente Leiderdorp op 7 maart 2016 ingestemd met de Retailvisie, dit was echter onder de voorwaarde dat de overige deelnemende gemeenten unaniem tot vaststelling over zouden gaan. Op 6 juli 2016 heeft de gemeente Leiden als laatste van de deelnemende gemeenten de Retailvisie vastgesteld, waardoor deze pas op die datum in werking is getreden. Verweerder heeft dan ook terecht bij het nemen van het bestreden besluit niet getoetst aan de Retailvisie.
6.2
Nu het regionale beleid ten tijde van het bestreden besluit, gelet op het voorgaande, gelijkluidend was aan het beleid zoals dat gold ten tijde van het primaire besluit en de Afdeling in haar uitspraak reeds heeft geoordeeld dat het project in strijd is met het regionale beleid, heeft verweerder terecht geen aanleiding gezien om de omgevingsvergunning alsnog te verlenen.
7.1
Eiseres voert ten slotte nog aan dat de wijziging van het regionale beleid van Holland Rijnland, dat in het gemeentelijk detailhandelsbeleid als uitgangspunt is genomen, en waarmee geen rekening is gehouden bij het vaststellen van het gemeentelijk detailhandels beleid alsmede de wijziging van het regionale beleid door de komst van de Retailvisie dermate bijzondere omstandigheden zijn dat verweerder gebruik had moeten maken van zijn afwijkingsbevoegdheid op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Eiseres verwijst ter onderbouwing van haar standpunt naar een uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840, waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat het bestuursorgaan alle omstandigheden van het geval dient te betrekken in zijn beoordeling en dient te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen.
7.2
In haar uitspraak van 20 januari 2016 heeft de Afdeling reeds geoordeeld dat de door eiseres aangevoerde omstandigheid dat met de wijziging van het regionale beleid van Holland Rijnland, dat in het gemeentelijk detailhandelsbeleid als uitgangspunt is genomen, geen rekening is gehouden bij het vaststellen van het gemeentelijk detailhandels beleid, geen bijzondere omstandigheid is als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. De rechtbank ziet in hetgeen door eiseres is aangevoerd geen aanleiding om op dit punt anders te oordelen dan de Afdeling in haar uitspraak heeft gedaan.
7.4
Dat verweerder voornemens was ten tijde van het bestreden besluit het beleid te wijzigen in het beleid zoals opgenomen in de Retailvisie maakt als zodanig nog niet dat dit beleid voorafgaand aan het van kracht worden daarvan al had moeten worden toegepast in dit geval. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het hier niet gaat om een bijzondere omstandigheid die maakt dat het handelen overeenkomstig het thans geldende beleid gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen, op grond waarvan verweerder toekomstig beleid had moeten toepassen. Daarbij speelt een rol dat, tot het moment van inwerkingtreding van het nieuwe beleid, niet is uitgesloten dat daarin onderdelen worden gewijzigd. Uit de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016 volgt, in tegenstelling tot dat wat eiseres lijkt te betogen, ook niet dat wijzigingen in toekomstig beleid per definitie zouden moeten leiden tot het aannemen van bijzondere omstandigheden die maken dat het handelen overeenkomstig het thans geldende beleid gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen.
8. Het beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, voorzitter, en mr. D.A.J. Overdijk en mr. J.E. van den Brink, leden, in aanwezigheid van mr. F. Willems - Gerritse, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 mei 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.