Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/7192
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 april 2017 in de zaak tussen
Vueling Airlines SA, te Barcelona (Spanje), eiseres
(gemachtigde: mr. J.J. Croon),
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigde: mr. R.P.H. Rozenbrand).
Procesverloop
Bij besluit van 24 december 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 1 augustus 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard en de termijn zoals genoemd in de last aangepast van zes weken naar twee maanden.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het beroep is mede gericht tegen de invorderingsbesluiten van 1 augustus 2016, gewijzigd bij besluit van 1 december 2016, 22 september 2016, 3 november 2016 en 14 december 2016, waarbij in totaal een bedrag van € 1.000.000,- aan verbeurde dwangsommen is ingevorderd.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 maart 2017.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde voornoemd en mr. D. van Genderen.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde voornoemd, mr. C.J. Kuiper en N. Widjaja.
Overwegingen
Juridisch kader.
1.1.
Ingevolge artikel 4, derde lid, van Verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 295/91 (PB 2004 L 46; hierna: de Verordening), compenseert, indien passagiers tegen hun wil de toegang tot een vlucht wordt geweigerd, de luchtvaartmaatschappij die de vlucht uitvoert hen onmiddellijk overeenkomstig artikel 7, en biedt zij hun bijstand overeenkomstig de artikelen 8 en 9.
Ingevolge artikel 5 van de Verordening, voor zover thans van belang, hebben de betrokken passagiers in geval van annulering van een vlucht:
(…)
c) recht op de in artikel 7 bedoelde compensatie door de luchtvaartmaatschappij die de vlucht uitvoert, tenzij
I. I) de annulering hun tenminste twee weken voor de geplande vertrektijd wordt meegedeeld, of
II) de annulering hun tussen twee weken en zeven dagen voor de geplande vertrektijd wordt meegedeeld en hun een andere vlucht naar hun bestemming wordt aangeboden die niet eerder dan twee uur voor de geplande vertrektijd vertrekt en hen minder dan vier uur later dan de geplande aankomsttijd op de eindbestemming brengt, of
III) de annulering hun minder dan zeven dagen voor de geplande vertrektijd wordt meegedeeld en hun een andere vlucht naar hun bestemming wordt aangeboden die niet eerder dan één uur voor de geplande vertrektijd vertrekt en hen minder dan twee uur later dan de geplande aankomsttijd op de eindbestemming brengt.
Ingevolge het derde lid is een luchtvaartmaatschappij die een vlucht uitvoert, niet verplicht compensatie te betalen als bedoeld in artikel 7 indien zij kan aantonen dat de annulering het gevolg is van buitengewone omstandigheden die ondanks het treffen van alle redelijke maatregelen niet voorkomen konden worden.
1.2.
Onder annulering als bedoeld in artikel 5 van de Verordening moet tevens worden begrepen vertraging van meer dan drie uur. (Zie het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) van 19 november 2009 in de gevoegde zaken C-402/07 en C-342/07, Sturgeon, ECLI:EU:C:2009:716).
1.3.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Verordening – voor zover thans van belang – , krijgen de passagiers, wanneer naar dit artikel wordt verwezen, compensatie ten belope van:
a. a) 250 EUR voor alle vluchten tot en met 1.500 km;
b) 400 EUR voor alle intracommunautaire vluchten van meer dan 1.500 km en voor alle andere vluchten tussen 1.500 en 3.500 km;
c) 600 EUR voor alle niet onder a) of b) vallende vluchten.
(…).
1.4.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Verordening wijst elke lidstaat een instantie aan die verantwoordelijk is voor de handhaving van de verordening met betrekking tot de vluchten vanuit de zich op het grondgebied van de lidstaat bevindende luchthavens en met betrekking tot de vluchten vanuit een derde land naar deze luchthavens. In voorkomend geval neemt deze instantie de maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de rechten van de passagiers worden geëerbiedigd. De lidstaten delen de Commissie mee welke instantie overeenkomstig dit lid is aangewezen.
Ingevolge het derde lid moeten de door de lidstaten vastgestelde sancties voor overtreding van deze verordening doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.
1.5.
Ingevolge artikel 11.15, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 1°, van de Wet luchtvaart is de minister van Verkeer en Waterstaat (thans: de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu) bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens de Verordening.
Besluiten.
2. Bij besluit van 24 december 2015 heeft verweerder eiseres een last onder dwangsom opgelegd ter voorkoming van verdere overtredingen van Verordening (EG) nr. 261/2004. De last houdt in dat, indien passagiers om compensatie verzoeken, eiseres binnen zes weken na dat verzoek:
- compensatie aan de verzoeker dient te betalen, althans
- dient aan te tonen aan de passagiers dat de annulering of vertraging het gevolg is van buitengewone omstandigheden die ondanks het treffen van alle redelijke maatregelen niet voorkomen konden worden.
Daarbij is bepaald dat eiseres bij overtreding een dwangsom verbeurt van
- € 60.000,- per vlucht voor elke geconstateerde overtreding op een vlucht van 1.500 km of minder en;
- € 96.000,- per vlucht voor elke geconstateerde overtreding op een vlucht tussen 1.500 en 3.000 km. De maximaal te verbeuren dwangsom is bepaald op € 1.000.000,-.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de last onder dwangsom gehandhaafd, maar het bezwaar gegrond verklaard ten aanzien van de termijn waarbinnen eiseres compensatie dient te betalen of dient aan te tonen dat de vertraging of annulering het gevolg is van buitengewone omstandigheden. Verweerder heeft deze termijn alsnog gesteld op twee maanden.
Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiseres artikel 7 van de Verordening stelselmatig schendt door compensatieverzoeken op een gestandaardiseerde manier af te wijzen en, pas na benaderd te zijn door de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), deze compensatieverzoeken alsnog toe te wijzen.
4. Bij invorderingsbesluit van 1 augustus 2016 (Ib 1) heeft verweerder een bedrag aan verbeurde dwangsommen ingevorderd van € 396.000,-. Naar aanleiding van het besluit op bezwaar is bij besluit van 1 december 2016 (Ib 1a) het invorderingsbesluit van 1 augustus 2016 gewijzigd en is het bedrag aan verbeurde dwangsommen bepaald op € 180.000,-. Bij invorderingsbesluit van 22 september 2016 (Ib 2) is een bedrag aan verbeurde dwangsommen ingevorderd van € 156.000,-. Bij invorderingsbesluit van 3 november 2016 is een bedrag aan verbeurde dwangsommen ingevorderd van € 276.000,-. Bij invorderingsbesluit van 14 december 2016 (Ib 3) is vastgesteld dat eiseres een bedrag van € 408.000,- aan dwangsommen heeft verbeurd. Aangezien daarmee het totaal te verbeuren bedrag van € 1.000.000,- wordt overschreden is het in te vorderen bedrag bepaald op € 388.000,-.
Het geschil
4. Tussen partijen is in geschil of verweerder bevoegd was tot het opleggen van de last onder dwangsom en bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot het opleggen van de last onder dwangsom. Voorts is in geschil of verweerder terecht heeft vastgesteld dat dwangsommen zijn verbeurd en is overgegaan tot invordering daarvan.
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
Bevoegdheid.
5.1.
Eiseres voert in de eerste plaats aan dat naar Nederlands recht het recht op compensatie dient te worden geëffectueerd door het instellen van een vordering bij de civiele rechter. Verweerder is dan ook niet bevoegd in een individueel geval te besluiten tot bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen jegens een luchtvaartmaatschappij om betaling van compensatie af te dwingen. Zou hij dat wel zijn dan zou hij moeten beoordelen of de civiele vordering toewijsbaar is en daarmee de civiele procedure doorkruisen. Ook de beoordeling door verweerder of sprake is van stelselmatig overtreden van artikel 7 van de Verordening vergt een beoordeling van de gegrondheid van aanspraken van een individuele passagier op compensatie. Deze beoordeling is echter voorbehouden aan de civiele rechter, zodat, indien verweerder zich deze bevoegdheid aanmeet, dat kan leiden tot onverenigbare rechtelijke uitspraken over dezelfde aanspraken op compensatie. Verweerder is dus niet bevoegd tot het afdwingen van verplichtingen tot compensatie door het opleggen van een last onder dwangsom. Slechts wanneer uit uitspraken van civiele rechters blijkt dat sprake is van stelselmatige schending van artikel 7 van de Verordening is verweerder bevoegd handhavend op te treden, aldus eiseres.
5.2.
De rechtbank volgt dit betoog van eiseres niet. De rechtbank is van oordeel dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) volgt dat verweerder weliswaar niet bevoegd is handhavend op te treden in individuele gevallen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 15 februari 2017; ECLI:NL:RVS:2017:422), maar dat daaruit niet volgt dat verweerder niet bevoegd is handhavend op te treden bij stelselmatige overtreding van artikel 7 van de Verordening, waarbij de last erop is gericht de luchtvaartmaatschappij te dwingen tot het treffen van structurele maatregelen ter voorkoming van overtredingen.
Dat verweerder bevoegd is handhavend op te treden bij stelselmatige overtreding van artikel 7 van de Verordening volgt ook uit een passage uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 11.15 en 11.16 van de Wet luchtvaart (Kamerstukken II 2005/06, 30 456, nr. 3, blz. 6) waarin wordt gesproken over het inzetten van handhavingsmiddelen na indiening van een klacht van een passagier.
Deze passage luidt als volgt:
"Allereerst zal een klacht van een passagier worden voorgelegd aan de luchtvaartmaatschappij om deze te stimuleren tot een juiste afhandeling te komen in lijn met de verordening. Indien dit niet gebeurt, zal de inspectie bij overtreding haar handhavingsmiddelen gebruiken.
Speerpunt in de handhaving is dat een luchtvaartmaatschappij in voorkomende gevallen wordt gemaand tot het treffen van structurele maatregelen ter voorkoming van overtredingen. Luchtvaartmaatschappijen dienen aldus binnen een kort tijdsbestek voorzieningen te hebben getroffen die garanderen dat overtredingen niet meer zullen voorkomen. Blijven maatregelen uit dan kan een last onder dwangsom opgelegd. In het kader van een last onder dwangsom kan juist als voorwaarde worden gesteld dat de luchtvaartmaatschappij haar verplichtingen nakomt jegens passagiers. Een dergelijke aanpak doet ook werkelijk recht aan de verordening waarvan de kern van de zaak is dat luchtvaartmaatschappijen hun verplichtingen tegenover passagiers nakomen."
Voorts heeft de Afdeling in haar hiervoor genoemde uitspraak van 15 februari 2017, onder verwijzing naar deze passage uit de wetgeschiedenis overwogen:
“5.5.3. In deze passages is weliswaar vermeld dat naar aanleiding van een klacht van een individuele passagier onder omstandigheden handhavend zal worden opgetreden jegens een luchtvaartmaatschappij, maar uit deze passages kan niet worden afgeleid dat dit handhavend optreden dient te bewerkstelligen dat een luchtvaartmaatschappij aan de desbetreffende passagier alsnog de compensatie als bedoeld in de Verordening betaalt. Integendeel: in de passages wordt juist gesproken over het treffen van structurele maatregelen ter voorkoming van overtredingen, in plaats van over maatregelen om een specifieke overtreding ongedaan te maken. Daarnaast wordt met algemene bewoordingen gesproken over het nakomen door luchtvaartmaatschappijen van verplichtingen jegens passagiers en niet over het nakomen van verplichtingen jegens de passagier die een klacht heeft ingediend.”
De rechtbank is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat verweerder bevoegd is handhavend op te treden tegen stelselmatige overtreding van artikel 7 van de Verordening. Daarbij heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat, nu het stelselmatig overtreden van de Verordening niet is benoemd als een aparte overtreding in de Verordening, hij zijn opdracht tot het handhavend optreden tegen het stelselmatig overtreden slechts kan vervullen door te treden in de vraag of eiseres in individuele gevallen artikel 7 heeft overtreden. In zoverre is verweerder dan ook bevoegd in het kader van de opgelegde last onder dwangsom te beoordelen of in individuele gevallen de Verordening is overtreden. Dat de civiele rechter onder omstandigheden ook een oordeel zal kunnen uitspreken over diezelfde individuele gevallen, maakt niet dat verweerders bevoegdheid om handhavend op te treden tegen stelselmatige overtreding van de Verordening, daarmee in strijd is.
Deugdelijkheid van de last
6.1.
Eiseres voert verder aan dat de opgelegde last ondeugdelijk is. Een last moet geschikt zijn om de overtreding weg te nemen of te voorkomen. Een last tot het aantonen binnen twee maanden van buitengewone omstandigheden als bedoeld in de Verordening, heeft geen relevante betekenis voor de naleving van de verplichting om compensatie te betalen.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat hij met dit onderdeel van de last beoogt en mag beogen de structurele ongemotiveerde weigering van claims te voorkomen. De verplichting die uit artikel 5 van de Verordening voortvloeit betreft immers het compenseren van passagiers voor geannuleerde of langdurig vertraagde vluchten, tenzij de luchtvaartmaatschappij kan aantonen dat de annulering of vertraging het gevolg is van buitengewone omstandigheden die ondanks het treffen van alle redelijke maatregelen niet voorkomen konden worden. Verweerder dient dus passagiers als bedoeld in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening binnen een redelijke termijn te compenseren of jegens deze passagiers te onderbouwen dat sprake is van buitengewone omstandigheden als hiervoor bedoeld. Daarnaast dient eiseres passagiers bij instapweigering te compenseren. De last strekt er dus naar het oordeel van de rechtbank toe om stelselmatige overtreding van de artikelen 4 en 5 in verbinding met artikel 7 van de Verordening weg te nemen of te voorkomen. Er is derhalve sprake van een deugdelijke last.
Strijdigheid met het dwangsomverbod?
7.1.
Eiseres voert voorts aan dat het instrument van de bestuurlijke last onder dwangsom niet mag strekken tot het nakomen van vermeende civielrechtelijke verbintenissen tot betaling van een geldsom. Dit is tot uitdrukking gebracht in artikel 611a, eerste lid, laatste zin, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. Dit artikellid heeft ook gelding in het bestuursrecht, zo blijkt uit artikel 8:72, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
7.2.
Ingevolge artikel 8:72, zesde lid, van de Awb kan de bestuursrechter bepalen dat, indien of zolang het bestuursorgaan niet voldoet aan een uitspraak, het bestuursorgaan aan een door hem aangewezen partij een in de uitspraak vast te stellen dwangsom verbeurt. De artikelen 611a, vierde lid, 611b tot en met 611d en 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing.
Dit artikellid heeft betrekking op de tenuitvoerlegging van bestuursrechtelijke uitspraken. Dit artikellid staat niet in de weg aan het opleggen van een last onder dwangsom door een bestuursorgaan in geval van overtreding van een publiekrechtelijk verplichting, te weten de verplichting om passagiers als bedoeld in artikel 4, derde lid, en passagiers als bedoeld in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening binnen een redelijke termijn te compenseren of jegens laatstbedoelde passagiers te onderbouwen dat sprake is van buitengewone omstandigheden als in de Verordening.
Oneigenlijk gebruik van de last onder dwangsom?
8.1
Eiseres voert verder aan dat het instrument van de last onder dwangsom is gegeven als herstelsanctie of als preventieve sanctie. Een dergelijke sanctie dient te strekken tot herstel van de rechtmatige toestand of het voorkomen dat een dreigende onrechtmatige toestand ontstaat. De opgelegde last onder dwangsom strekt daartoe echter niet. Deze heeft feitelijk tot doel ordenend in te grijpen in de civielrechtelijke verhouding tussen passagiers en eiseres. Daarmee is de opgelegde last onder dwangsom in strijd met artikel 5:7 en artikel 5:21 van de Awb en met het verbod van détournement de pouvoir.
8.2.
Aangezien eiseres eerder meerdere keren artikel 7 heeft overtreden, is de rechtbank van oordeel dat verweerder een last om dwangsom mocht opleggen ter voorkoming van stelselmatige herhaling van deze overtreding. Van een preventieve sanctie is daarmee geen sprake. De last onder dwangsom is gericht op handhaving van een publiekrechtelijk gebod, namelijk het voorkomen van verdere stelselmatige overtreding van artikel 7 van de Verordening, zodat geen sprake is van het opleggen van een last onder dwangsom voor een ander doel dan waarvoor de bevoegdheid tot op opleggen van een last onder dwangsom is gegeven.
Legaliteit
9.1.
Eiseres betoogt dat op grond van artikel 5 in verbinding met artikel 7 van de Verordening geen rechtsplicht bestaat tot compensatie of tot het aantonen van het bestaan van buitengewone omstandigheden binnen een bepaalde termijn en dus ook niet binnen de bij de last onder dwangsom opgelegde termijn van twee maanden. Deze termijn is gebaseerd op de richtsnoeren van de Europese Commissie, maar deze richtsnoeren hebben geen bindend karakter. Ook uit de Verordening, andere wetgeving of de rechtspraak is niet een dergelijke termijn af te leiden. Het staat eiseres vrij verzoeken tot compensatie af te handelen binnen de termijn zoals zij dat volgens haar intern werkproces wenst te doen.
9.2.
De rechtbank is van oordeel dat reeds uit de strekking van artikel 5 in verbinding met artikel 7 van de Verordening volgt dat de compensatie dan wel het aantonen dat sprake is van buitengewone omstandigheden als bedoeld in de Verordening binnen een redelijke termijn moet geschieden. Indien aan deze verplichting geen termijn zou worden verbonden, zou deze verplichting immers bij uitblijven van een reactie op een verzoek zinledig zijn. Aan verweerder komt naar het oordeel van de rechtbank beoordelingsvrijheid toe ten aanzien van de vraag welke termijn als redelijk kan worden aangemerkt om aan het gebod van artikel 5 in verbinding met artikel 7 te voldoen in het kader van het opleggen van een last onder dwangsom. Verweerder mocht bij de bepaling van deze termijn aansluiten bij de “Richtsnoeren voor de interpretatie van Verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en van Verordening (EG) nr. 2027/97 van de Raad betreffende de aansprakelijkheid van luchtvervoerders bij ongevallen, zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 889/2002 van het Europees Parlement en de Raad (hierna: Richtsnoeren).
In deze Richtsnoeren is onder 7.1. onder meer vermeld:
“Om ervoor te zorgen dat de klachtenprocedures efficiënt worden afgehandeld en om rechtszekerheid voor luchtvaartmaatschappijen en eventuele andere betrokken ondernemingen te garanderen, beveelt de Commissie aan dat passagiers het advies krijgen om eventuele klachten binnen een redelijke termijn in te dienen bij de nationale handhavingsinstantie van het land waar het incident heeft plaatsgevonden, wanneer zij van oordeel zijn dat luchtvaartmaatschappijen hun rechten hebben geschonden. Passagiers mogen pas een klacht indienen bij een nationale handhavingsinstantie wanneer zij eerst hun beklag hebben gedaan bij de luchtvaartmaatschappij en geen bevredigend antwoord hebben gekregen van de luchtvaartmaatschappij of het niet eens zijn met het antwoord. De Commissie beveelt luchtvaartmaatschappijen aan om binnen twee maanden antwoord te geven en geen beperkingen op te leggen wat het gebruik van een van de officiële talen van de EU betreft.”
Voorts stelt de rechtbank vast dat in het nationale bestuursrecht een termijn van acht weken om inhoudelijk te reageren op een verzoek in het algemeen redelijk wordt geacht (vergelijk artikel 4:13 van de Awb).
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder met de in de last onder dwangsom opgenomen termijn van twee maanden binnen de grenzen van een redelijke uitleg van artikel 5 in verbinding met artikel 7 van de Verordening is gebleven.
Overtreding?
10.1.
Eiseres betoogt dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding als bedoeld in artikel 5:1 van de Awb. Er is geen sprake van een nalaten bestaande uit een stelselmatig weigeren tot het betalen van compensatie. Eiseres is uiteindelijk steeds tot compensatie overgegaan. Het aanvankelijk afwijzen van compensatieverzoeken levert geen overtreding op, nu de Verordening niet voorschrijft dat binnen een bepaalde dwingende termijn tot compensatie moet worden over gegaan. Eiseres heeft het recht de vaststelling van haar burgerlijke rechten en plichten ten opzichte van haar passagiers aan het oordeel van de civiele rechter over te laten.
Mocht er een verplichting tot compensatie dan wel tot aantonen van buitengewone omstandigheden bestaan, dan nog kan eiseres geen schending van dat gebod worden verweten. Eiseres betwist namelijk dat jegens de betreffende passagiers een verplichting tot het betalen van compensatie heeft bestaan. Deze verzoeken zijn door haar terecht afgewezen, maar eiseres heeft er geen heil in gezien in een civielrechtelijke procedure de verschuldigdheid van compensatie ter discussie te stellen.
Eiseres wijst er daarbij op dat er ook andere afwijzingsgronden bestaan dan het bestaan van buitengewone omstandigheden die niet met het treffen van redelijke maatregelen voorkomen hadden kunnen worden, zoals het niet tijdig, binnen de termijn genoemd in artikel 6:89 van het Burgerlijk Wetboek (BW) ingediend hebben van een klacht bij de luchtvaartmaatschappij.
10.2.
Verweerder heeft ter onderbouwing van de door hem geconstateerde overredingen in individuele gevallen verwezen naar de lijsten die bij het primaire besluit en het besluit op bezwaar zijn overgelegd.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat uit deze lijsten en het feit dat eiseres desgevraagd geen procesbeschrijving van de claimafhandelingsprocedure heeft overgelegd naar voren komt dat eiseres gedurende langere tijd – in ieder geval vanaf 2014 – compensatieverzoeken van passagiers stelselmatig afwijst, regelmatig met een standaardtekst, zonder dat blijkt dat deze afwijzingen specifiek op de vluchtsituatie van de betreffende vluchten betrekking hebben en dat eiseres direct tot betaling overgaat bij het doorsturen van een klacht door de ILT aan eiseres. Eiseres handelt dus in strijd met de verplichting genoemd in artikel 7 van de Verordening door te werken met een piepsysteem waarbij alleen passagiers worden gecompenseerd die vasthoudend zijn en een klacht hebben ingediend. Dit is in strijd met het karakter van de compensatieplicht. Gelet daarop heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres stelselmatig niet voldoet aan de verplichting van artikel 5 in verbinding met artikel 7 van de Verordening, doordat zij, na een aanvankelijke onterechte afwijzing, wanneer wordt ‘gepiept’ alsnog compensatie betaalt. Verweerder heeft dan ook op goede gronden vastgesteld dat sprake is van een overtreding als bedoeld in artikel 5:1 van de Awben was op grond van de vaststelling dat eiseres stelselmatig artikel 7 van de Verordening heeft overtreden bevoegd een last onder dwangsom op te leggen ter voorkoming van herhaalde overtredingen.
Belangenafweging; evenredigheid dwangsom
11.1.
Eiseres voert aan dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot het opleggen van de last onder dwangsom heeft kunnen komen. Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd dat eiseres door de vermeende overtreding op de relevante markt daadwerkelijk een merkbaar concurrentievoordeel heeft. Aangezien eiseres passagiers wel compenseert, maar niet altijd binnen de door verweerder gewenste termijn, is er geen concurrentievoordeel.
Verder voert eiseres aan dat het nadeel dat een passagier ondervindt door het tijdelijk uitblijven van compensatie miniem is, terwijl uit niets blijkt dat eiseres concurrentievoordeel geniet door de vermeende overtreding. In dat licht staat de hoogte van de opgelegde dwangsommen in een wanverhouding tot de zwaarte van het door de vermeende overtreding geschonden belang, hetgeen in strijd is met artikel 5:32b, derde lid, van de Awb.
11.2.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de stelselmatige overtreding van artikel 7 van de Verordening eiseres een financieel voordeel oplevert dat hieruit bestaat dat passagiers die recht hebben op compensatie, maar na de standaardafwijzing geen klacht hebben ingediend bij verweerder, ten onrechte compensatie wordt onthouden. Verweerder heeft in het bestreden besluit overtuigend gemotiveerd dat eiseres per vertraagde vlucht afhankelijk van de lengte van de vlucht een concurrentievoordeel kan behalen van € 45.000,- tot € 72.000,-, bestaande uit niet uitgekeerde compensatiebedragen, in aanmerking genomen dat 90% van de luchtvloot van eiseres bestaat uit vliegtuigen van het type A320 dat 180 passagiers kan vervoeren.
Gelet op dit potentiële concurrentievoordeel voor eiseres, acht de rechtbank de hoogte van de dwangsom niet onevenredig.
Rechtszekerheidsbeginsel
12.1.
Eiseres voert voorts aan dat het is te verwachten dat in veel gevallen niet duidelijk zal zijn of eiseres verplicht is tot compensatie en of zij de last moet naleven. De aanwezigheid van een civielrechtelijke verplichting tot compensatie zal veelal niet eenduidig kunnen worden vastgesteld. Bovendien kan over het begrip “buitengewone omstandigheden” als bedoeld in de Verordening juridische onzekerheid of verdeeldheid tussen passagier en luchtvaartmaatschappij ontstaan.
Het is uiteindelijk aan de civiele rechter om te beoordelen of er ten aanzien van een vlucht sprake is buitengewone omstandigheden als bedoeld in de Verordening.
12.2.
De rechtbank is van oordeel dat de last niet in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Eiseres voldoet immers niet alleen aan de last door te compenseren, maar ook door – in geval van toepasselijkheid van artikel 5 van de Verordening – aan te tonen aan de passagiers dat de annulering of vertraging in het specifieke geval het gevolg is van buitengewone omstandigheden die ondanks het treffen van alle redelijke maatregelen niet voorkomen had kunnen worden.
Verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat indien eiseres zich beroept op het bestaan van buitengewone omstandigheden van haar gevergd kan worden dat zij dit standpunt voorziet van een houdbare motivering. Gelet op het arrest van het HvJ EU van 17 september 2015 in de zaak C-257/14 (Van der Lans) hoeft het vaststellen van het bestaan van buitengewone omstandigheden niet zodanig ingewikkeld te zijn dat aan deze motiveringsverplichting niet binnen de gestelde termijn van twee maanden kan worden voldaan. Bovendien heeft verweerder aangegeven eiseres behulpzaam te kunnen zijn bij de beoordeling van de vraag of de oorzaak van de annulering of vertraging van de vlucht is aan te merken als buitengewone omstandigheid en daarover binnen drie weken uitsluitsel te kunnen geven.
Hieraan doet niet af dat bij individuele vorderingen in incidentele gevallen de civiele rechter anders kan oordelen dan verweerder.
Invorderingsbesluiten.
13.1.
Eiseres heeft met betrekking tot de verbeurde dwangsommen ten aanzien van vlucht VY 8323 van 21 februari 2016 (Ib 1), vlucht VY 8305 van 3 april 2016 (Ib 1), vlucht VY 3325 van 23 april 2016 (Ib 1), vlucht VY8357 van 24 april 2016 (Ib 2) en vlucht VY8341 van 28 april 2016 (Ib 2) gesteld dat zij aan de last heeft voldaan door binnen twee maanden aan de passagier compensatie te betalen. Het aanvankelijk afwijzen van deze claims levert volgens eiseres geen overtreding van de last op. Uit de last is niet af te lezen dat de eerste reactie op een gegrond compensatieverzoek toewijzend dient te zijn, aldus eiseres.
13.2.
De rechtbank stelt vast dat de verbeurdverklaringen van de dwangsom ten aanzien van vlucht VY 8323 van 21 februari 2016 (Ib 1), vlucht VY 8305 van 3 april 2016 (Ib 1) en vlucht VY 3325 van 23 april 2016 (Ib 1) bij Ib 1a zijn komen te vervallen. Ten aanzien van de twee overige genoemde vluchten is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet aan de last is voldaan doordat eiseres aanvankelijk de claim heeft afgewezen, terwijl er sprake was van een instapweigering. Bij een instapweigering biedt de Verordening niet de mogelijkheid zich te beroepen op buitengewone omstandigheden. Eiseres heeft door de claim aanstonds af te wijzen het zogenoemde “piepsysteem” voortgezet in strijd met de last.
14.1.
Ten aanzien van de vluchten VY8357 van 24 april 2016 (Ib 2) en VY8341 van 28 april 2016 (Ib 2) heeft eiseres tevens gesteld dat de instapweigering (artikel 4 van de Verordening) niet onder de last valt, maar slechts de annulering en vertraging van meer dan drie uren (artikel 5 van de Verordening).
14.2.
De rechtbank is van oordeel dat, nu de last onder dwangsom is gebaseerd op artikel 7 van de Verordening, zowel de instapweigering als de annulering en vertraging van meer dan drie uren onder de last zijn begrepen. Immers, zowel ingevolge artikel 4 als ingevolge artikel 5 van de Verordening is de luchtvaartmaatschappij compensatieplichtig als bedoeld in artikel 7 van de Verordening.
15.1.
Ten aanzien van de vluchten VY 8305 van 20 maart 2016 (Ib 1a) en VY 8305 van 21 maart 2016 (Ib 1a) heeft eiseres betoogd dat geen dwangsommen zijn verbeurd, omdat bij die vluchten sprake was van buitengewone omstandigheden als bedoeld in artikel 5, derde lid, van de Verordening, namelijk stakingsacties. Bovendien heeft zij binnen twee maanden na ontvangst van het compensatieverzoek uitvoerig aan ILT uiteengezet dat sprake was van staking.
15.2.
Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat ten aanzien van beide vluchten dwangsommen zijn verbeurd.
Eiseres heeft immers niet binnen twee maanden aan de om compensatie verzoekende passagiers aangetoond dat er sprake is van buitengewone omstandigheden, maar heeft de verzoeken om compensatie standaard afgewezen. Daarmee is niet voldaan aan de last dat jegens de om compensatie verzoekende passagier moet worden aangetoond dat sprake is van buitengewone omstandigheden.
16. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, voorzitter, en mr. M. Dam en
mr. M.M. Meijers, leden, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 april 2017.
mr. M.M. Meijers, leden, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 april 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.