Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/2199
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 februari 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.M.S. van den Berg),
en
de minister van Veiligheid en Justitie, verweerder
(gemachtigde: mr. T.J. Sterkenburg).
Procesverloop
Bij besluit van 28 augustus 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder in reactie op het verzoek van eiseres op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) om openbaarmaking van twee expertrapporten van de heer M. Witteveen ( Witteveen ) en alle correspondentie en informatie hierover binnen verweerders ministerie, aangegeven over drie documenten te beschikken en het verzoek om openbaarmaking hiervan afgewezen.
Bij besluit van 12 februari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres hiertegen gegrond verklaard. Verweerder heeft het primaire besluit gedeeltelijk herroepen. Verder heeft verweerder in het bestreden besluit vermeld negen nieuwe documenten te hebben gevonden, waarvan hij van een aantal gedeeltelijk openbaarmaking heeft geweigerd en van twee openbaarmaking in het geheel heeft geweigerd.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 22 april 2016 ter zake een deel van de stukken een beroep gedaan op artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Eiseres heeft de rechtbank bij brief van 10 mei 2016 toestemming gegeven om mede op basis van de betreffende stukken uitspraak te doen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft Witteveen aangemerkt als derde-belanghebbende in deze procedure. Witteveen heeft per e-mail van 13 januari 2017 bericht geen gebruik te maken van zijn recht om als belanghebbende aan deze procedure deel te nemen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 januari 2017.
Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is [persoon 1] namens verweerder verschenen.
Overwegingen
1. Eiseres, als journaliste werkzaam, heeft op 23 juni 2015 verzocht om openbaarmaking van twee rapporten van Witteveen , waarin hij als adviseur internationale misdrijven zijn ervaringen met genocide processen in Rwanda heeft neergelegd. Deze rapporten heeft Witteveen opgesteld op het verzoek van de National Public Prosecution Authority in Rwanda, welke autoriteit verantwoordelijk is voor uitleveringsverzoeken. Eiseres heeft tevens verzocht om openbaarmaking van alle correspondentie en informatie binnen verweerders ministerie, die betrekking heeft op deze rapporten.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder openbaarmaking van drie documenten afgewezen. Het betrof de twee rapporten van Witteveen (in het bestreden besluit aangeduid als documenten 1 en 9) en diverse e-mailberichten tussen Witteveen , het Openbaar Ministerie en het ministerie van Veiligheid en Justitie (document 8). Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres hiertegen gegrond verklaard. Verweerder heeft het primaire besluit herroepen, voor zover het de rapporten betreft. Deze zijn alsnog openbaar gemaakt. Ten aanzien van document 8 heeft verweerder het primaire besluit enkel herroepen voor zover het de in dit document opgenomen persoonsgegevens betreft. Wegens persoonlijke beleidsopvattingen blijft verweerder openbaarmaking voor het overige weigeren. Verder heeft verweerder in het bestreden besluit aangegeven negen extra documenten te hebben gevonden, genummerd 2 tot en met 7 en 10 tot en met 12. Verweerder heeft openbaarmaking van documenten 2, 4, 5, 7, 10 en 12 gedeeltelijk geweigerd en openbaarmaking van documenten 6 en 11 geheel geweigerd.
3. Eiseres heeft het geschil in beroep beperkt tot de vraag of verweerder openbaarmaking van documenten 2, 5, 7, 8 en 10 gedeeltelijk heeft mogen weigeren en openbaarmaking van documenten 6 en 11 geheel heeft mogen weigeren. Tegen de weigering persoonsgegevens openbaar te maken verzet zij zich niet.
4. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, kennis genomen van de door verweerder vertrouwelijk overgelegde documenten.
5.1
Eiseres voert aan weinig vertrouwen te hebben in de volledigheid van de door verweerder uitgevoerde zoekslag, omdat er in de bezwaarfase negen extra documenten zijn geïnventariseerd. Verweerder betwist dat meer documenten aanwezig zijn bij zijn ministerie, maar dit is volgens eiseres onduidelijk en niet te controleren. Ter zitting heeft eiseres voorts aangevoerd dat verweerder haar verzoek om openbaarmaking te beperkt heeft opgevat door zich te beperken tot correspondentie van en naar Witteveen .
5.2
De rechtbank volgt verweerder in zijn in het verweerschrift ingenomen standpunt dat eiseres met de enkele vaststelling dat in de bezwaarfase meer documenten zijn geïnventariseerd, niet aannemelijk heeft gemaakt dat meer relevante documenten aanwezig zouden zijn bij verweerder. De stelling dat verweerder het verzoek om openbaarmaking te beperkt heeft opgevat, heeft eiseres eerst ter zitting aangevoerd en kan reeds daardoor niet tot het door eiseres gewenste resultaat leiden.
6.1
Eiseres voert aan dat verweerder bij de belangenafweging onvoldoende gewicht heeft toegekend aan het belang van openbaarheid van de betrokken documenten. Zij wijst op de vermeende invloed van Rwanda op in Nederland dienende uitleveringszaken en de mogelijkheden van het Rwandese rechtsstelsel met betrekking tot de behandeling van genocidezaken. Eiseres wijst op de politieke situatie in Rwanda en stelt dat Nederland de plicht heeft zoveel mogelijk in de openbaarheid te brengen om "druk van de ketel te halen".
6.2
De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat de Wob het belang van openbaarmaking voor een goede en democratische besluitvorming als een op zichzelf staand belang vooronderstelt. Bij de te verrichten belangenafweging wordt het algemene of publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie afgezet tegen de door de weigeringsgronden te beschermen belangen. Het gewicht van het algemene of publieke belang is niet afhankelijk van het onderwerp waarop de documenten betrekking hebben. Dit volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), bijvoorbeeld de uitspraken van 17 februari 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BL4132), 22 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1234) en 24 juni 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1942).
7.1
Verweerder heeft openbaarmaking van documenten 2, 5 en 8 gedeeltelijk geweigerd en documenten 6 en 11 geheel geweigerd, mede op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Volgens verweerder is de informatie uit deze documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevat het persoonlijke beleidsopvattingen.
7.2
Eiseres voert hiertegen aan dat zonder aanvullende motivering niet valt in te zien waarom openbaarmaking van een geanonimiseerde, samengevatte of tot feiten beperkte versie van de documenten niet mogelijk is.
7.3
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Het tweede lid bepaalt dat over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm.
7.4
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:647), volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor zichzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid.
Zoals de Afdeling meerdere malen heeft overwogen (zie voornoemde uitspraak van 4 maart 2015), blijkt uit de wetsgeschiedenis dat het doel van de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten (Kamerstukken II, 19 859, nr. 3, blz. 14 en 38).
De beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm is in beginsel aan het bestuursorgaan overgelaten. Het bestuursorgaan heeft hieromtrent beleidsvrijheid die de rechtbank marginaal toetst.
7.5
Ook documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, worden aangemerkt als documenten bedoeld voor intern beraad, indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld (zie onder meer de uitspraak van 18 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH3251).
7.6
De rechtbank volgt verweerder dat de weggelakte informatie in document 2 (emailbericht van Witteveen aan het ministerie van Veiligheid en Justitie van 26 september 2014) door Witteveen is opgesteld ten behoeve van intern beraad en zijn persoonlijke opvatting bevat over uitlevering van een genocide verdachte naar Rwanda. Ook volgt de rechtbank verweerder dat document 5 (emailbericht van Witteveen aan het ministerie van Veiligheid en Justitie van 26 maart 2015) en document 6 (bijlage met bevindingen omtrent uitlevering naar Rwanda bij dit e-mailbericht) enkel door Witteveen zijn opgesteld met de bedoeling dat dit zou dienen voor zichzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Hetgeen hiervan niet openbaar is gemaakt bevat Witteveens bezwaren tegen uitleveringen naar Rwanda, die gelet op zijn interne oogmerk bij het opstellen hiervan als zijn persoonlijke opvattingen aangemerkt kunnen worden. Document 8 (diverse emailberichten tussen Witteveen , het Openbaar Ministerie en het ministerie van Veiligheid en Justitie van 1 en 2 juni 2015) is eveneens opgesteld ten behoeve van intern beraad en de weggelakte delen bevatten de persoonlijke opvattingen over het concept van het tweede rapport van Witteveen van zowel Witteveen zelf, als van een medewerker van het Openbaar Ministerie en van het ministerie van Veiligheid en Justitie. Ook document 10 (e-mailbericht van Witteveen aan het ministerie van Veiligheid en Justitie van 12 juni 2015) is opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevat de persoonlijke opvatting van Witteveen . Dat het volledig geweigerde document 11 (memo van Witteveen aan [persoon 2] , Chief Appeals and Legal Advisory Division MICT van 18 juni 2015) volgens het door eiseres ter zitting ingenomen standpunt openbaar zou moeten worden gemaakt omdat Witteveen hieruit reeds in het openbaar heeft geciteerd toen hij sprak voor de commissie Veiligheid en Justitie in de Tweede Kamer, volgt de rechtbank niet, nu eiseres niet heeft onderbouwd welke passages door Witteveen zijn geciteerd. Voorts overweegt de rechtbank dat dit document door Witteveen (als bijlage bij zijn e-mailbericht van 19 juni 2015) naar het ministerie van Veiligheid en Justitie is verzonden met de bedoeling dat deze informatie zou dienen voor gebruik binnen de overheid. Omdat deze informatie de persoonlijke opvattingen bevat van Witteveen over het rechtssysteem in Rwanda in het kader van de bestuurlijke aangelegenheid van uitleveringen, heeft verweerder ook hiervan openbaarmaking kunnen weigeren.
Verweerder heeft, gelet op de aard en de inhoud van de hierboven besproken geweigerde informatie, naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid af kunnen zien van toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob. De stelling van eiseres dat verweerder dit onvoldoende heeft gemotiveerd, volgt de rechtbank niet.
8.1
Verweerder heeft de openbaarmaking van document 7 (diverse emailberichten tussen Witteveen , het United Nations Development Programme en het ministerie van Veiligheid en Justitie van 24 mei 2015 tot en met 2 juni 2015) gedeeltelijk geweigerd omdat de betreffende passages volgens verweerder buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. In het verweerschrift heeft verweerder toegelicht dat deze passages niet op deze bestuurlijke aangelegenheid zien, maar op een tussen Rwanda en Nederland bestaand panel alsmede meer in algemene zin op de opbouw van de rechtstaat in Rwanda.
8.2
Eiseres bestrijdt bij gebrek aan wetenschap dat de betreffende passages buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen.
8.3
De rechtbank stelt vast, na het raadplegen van deze passages, dat deze zien op de onderwerpen zoals door verweerder toegelicht en dat zij daarmee buiten de reikwijdte van het verzoek van eiseres vallen.
9. De conclusie is dat verweerder op bovenstaande gronden openbaarmaking van de betreffende documenten of gedeeltes daarvan heeft kunnen weigeren. De overige aan de weigering ten grondslag gelegde gronden, voor zover bestreden, behoeven derhalve geen bespreking.
10. Het beroep is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Soffers, voorzitter, en mr. M.M. Meijers en mr. A.G.J. van Ouwerkerk, leden, in aanwezigheid van mr. M.E. Pluymaekers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 februari 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.