Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/8019
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 maart 2017 in de zaak tussen
1. [eiseres]te [vestigingsplaats]
,eiseres (hierna: [eiseres] )
,eiseres (hierna: [eiseres] )
2. de minister van Infrastructuur en Milieuzetelende te Den Haag, eiser (hierna: de minister)
(gemachtigden: mr. R.D. Reinders en mr. L. Van der Meulen),
en
het college van burgemeester en wethouders van Midden-Delfland, verweerder
(gemachtigden: mr. H. Doornhof en mr. R. Janssen).
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder nadere voorwaarden aan het gebruik van de Rijksweg A4 tussen Delft en Schiedam opgelegd.
Bij besluit van 23 augustus 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van [eiseres] en de minister gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij de motivering aangevuld en een deel van de nadere voorwaarden gewijzigd. Voor het overige is het primaire besluit in stand gelaten.
[eiseres] en de minister hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 januari 2017. [eiseres] heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Namens de minister zijn verschenen [persoon 1] , [persoon 2] en [persoon 3] , bijgestaan door de gemachtigden. Namens verweerder is verschenen [persoon 4] , bijgestaan door de gemachtigden.
Overwegingen
1.1
[eiseres] heeft in opdracht van Rijkswaterstaat de Rijksweg A4 tussen Delft en Schiedam gerealiseerd. Deze weg vormt de verbinding tussen de aansluiting A4 Delft-Zuid (Kruithuisweg) en het knooppunt Kethelplein bij Schiedam. Bij besluiten van 9 april 2013 (gewijzigd bij besluit van 24 februari 2014) en 13 februari 2013 heeft verweerder aan [eiseres] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van de weg met bijbehorende kunstwerken (hierna ook: de (half) verdiepte ligging). Aan de omgevingsvergunningen zijn diverse voorschriften verbonden.
1.2
Op 29 oktober 2015 heeft [eiseres] een gebruiksmelding zoals bedoeld in artikel 1.18, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 (het Bouwbesluit) gedaan voor het brandveilig in gebruik nemen van de A4 tussen kilometer 57.400 en 60.720, inclusief de dienstgebouwen en vluchttrappenhuizen. [eiseres] heeft daarbij toegelicht dat het bouwwerk is bedoeld voor verblijf van meer dan vijftig personen. Vervolgens heeft verweerder bij het primaire besluit – gewijzigd bij het bestreden besluit – op grond van artikel 1.21 van het Bouwbesluit nadere voorwaarden aan het gebruik van de (half) verdiepte ligging opgelegd.
2. Ter zitting is onweersproken gesteld dat [eiseres] inmiddels ontmanteld is. De rechtbank is daarom van oordeel dat [eiseres] geen procesbelang bij de beoordeling van het bestreden besluit heeft. Dat betekent dat het beroep, voor zover ingesteld door [eiseres] , niet‑ontvankelijk is. Omdat de nadere voorwaarden zich richten tot de gebruiker van de weg – Rijkswaterstaat als onderdeel van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu – heeft de minister naar het oordeel van de rechtbank wel procesbelang.
3.1
Ingevolge artikel 1.18, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1, van het Bouwbesluit is het verboden om zonder of in afwijking van een gebruiksmelding een bouwwerk in gebruik te nemen of te gebruiken indien daarin meer dan vijftig personen tegelijk aanwezig zullen zijn.
3.2
De minister betoogt dat het doen van de gebruiksmelding niet kan worden geëist, zodat er voor het stellen van nadere voorwaarden geen grondslag bestaat. Uit de Nota van Toelichting bij het Bouwbesluit (Stb. 2011, 416, p. 198) en het Infoblad “Omgevingsvergunning en melding brandveilig gebruik Bouwbesluit 2012” van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties leidt de minister af dat de gebruiksmelding is bedoeld voor gebouwen waarbinnen zich mensen bevinden. De weg voldoet niet aan die beschrijving, aangezien die niet kan worden aangemerkt als een bouwwerk waarin personen aanwezig zullen zijn. Immers, de weggebruikers rijden over de weg heen. Dat de weg (half) verdiept is aangelegd, maakt dat niet anders. Dat niettemin door [eiseres] een gebruiksmelding is gedaan, doet hieraan niet af omdat die melding is gedaan op basis van een bestuurlijke afspraak, aldus de minister.
4. Tussen partijen is niet in geschil en ook de rechtbank stelt vast dat de (half) verdiept gelegen bak een bouwwerk is en dat meestal meer dan vijftig personen tegelijkertijd daarvan gebruik zullen maken. Anders dan de minister stelt, is de rechtbank van oordeel dat de weggebruikers zich tijdens het rijden door de bak in een bouwwerk bevinden. De weg met bijbehorende kunstwerken is namelijk aan de onderkant en de zijkanten afgesloten, zodat weggebruikers in de (half) verdiepte ligging rijden. De rechtbank stelt voorts vast dat in artikel 1.18, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bouwbesluit wordt gesproken van “bouwwerken”, zodat de reikwijdte van dat artikel zich dus niet beperkt tot gebouwen. Dat in de Nota van Toelichting bij het Bouwbesluit en in een infoblad uitsluitend gebouwen worden genoemd als voorbeeld van bouwwerken waarop de gebruiksmeldingsplicht geldt, maakt dat niet anders. Uit niets blijkt dat deze voorbeelden limitatief zijn bedoeld. Gelet op het voorgaande was de gebruiksmelding vereist voor het in gebruik nemen van de (half) verdiepte ligging. Dit betekent tevens dat verweerder in beginsel bevoegd is om op grond van artikel 1.21, eerste lid, van het Bouwbesluit, nadere voorwaarden aan het gebruik te stellen.
5. Ingevolge artikel 1.21, eerste lid, van het Bouwbesluit kan het bevoegd gezag na een melding van een gebruik als bedoeld in artikel 1.18, eerste lid, onderdeel a, onder 1, nadere voorwaarden opleggen aan het gebruik indien deze noodzakelijk zijn voor het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, brandgevaar en ongevallen bij brand.
6.1
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Crisis- en herstelwet (Chw), gelezen in samenhang met bijlage II, onder E, onder 5, van deze wet, is Afdeling 2 van de Chw van toepassing op alle besluiten die krachtens enig wettelijk voorschrift zijn vereist voor de ontwikkeling of verwezenlijking van de A4 Delft-Schiedam.
6.2
Bij ontvangst van het beroepschrift heeft de rechtbank aan partijen meegedeeld dat de Chw van toepassing is op deze zaak. De rechtbank is evenwel thans van oordeel dat het besluit tot het opleggen van nadere voorwaarden niet noodzakelijk was voor de ontwikkeling of verwezenlijking van de A4 Delft-Schiedam. De (half) verdiepte ligging is namelijk gerealiseerd en op grond van de gebruiksmelding in gebruik genomen. Het project A4 Delft-Schiedam was dus al voltooid. Gelet op de tekst van artikel 1.21, eerste lid, van het Bouwbesluit, heeft het al dan niet opleggen van nadere voorwaarden geen betekenis voor de vraag of de (half) verdiepte ligging in gebruik mag worden genomen. Daarbij komt dat het opleggen van nadere voorwaarden na ontvangst van een gebruiksmelding geen verplichting is, maar een discretionaire bevoegdheid. De Chw is daarom niet van toepassing op deze zaak.
7.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder op grond van artikel 1.21 van het Bouwbesluit zestien nadere voorwaarden voor het gebruik van de (half) verdiepte ligging opgelegd. De minister heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. De Bezwaarschriftencommissie Midden-Delfland heeft op 17 mei 2016 geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren, het primaire besluit wat betreft diverse voorwaarden te herroepen, of – indien mogelijk – de voorwaarden nader te motiveren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van de minister gegrond verklaard, een deel van de nadere voorwaarden gewijzigd en het primaire besluit voor het overige – onder aanvulling van de motivering – in stand gelaten.
7.2
De minister kan zich met geen van de zestien nadere voorwaarden verenigen omdat zij – samengevat – niet noodzakelijk zijn, niet zien op brandveiligheid of het gebruik van het bouwwerk dan wel reeds zijn opgenomen in de omgevingsvergunning, de gebruiksmelding of anderszins zijn afgesproken.
Nadere Voorwaarde 1
8.1
Nadere voorwaarde 1 luidt als volgt:
“Het bouwwerk mag alleen maar worden gebruikt in overeenstemming met de verplichtingen die in het kader van het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, brandgevaar en ongevallen bij brand, voortvloeien uit de omgevingsvergunningen, onverminderd de geldende wettelijke voorschriften. Verder mag het gebruik geen afbreuk doen aan het integraal veiligheidsplan en de factsheets, voor zover deze betrekking hebben op het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, brandgevaar en ongevallen bij brand.”
Verweerder stelt zich op het standpunt dat niets in de weg staat aan het stellen van gebruiksvoorwaarden waaraan reeds wordt voldaan op grond van een omgevingsvergunning of een andere afspraak. Volgens verweerder is nadere voorwaarde 1 bovendien van een andere aard dan de omgevingsvergunningvoorschriften omdat de omgevingsvergunning alleen voorschriften met betrekking tot bouwen bevat en niet met betrekking tot gebruik.
Voor zover de verplichtingen op grond van de omgevingsvergunning zijn herhaald, biedt de nadere voorwaarde naar zijn mening een overzichtelijk en daarmee aanvullend rechtstreeks afdwingbaar publiekrechtelijk kader.
8.2
De minister betoogt dat nadere voorwaarde 1 niet kan worden gesteld. Dit is al geregeld in de vergunningvoorschriften. De noodzaak tot het stellen van deze nadere voorwaarde ontbreekt dus, want voor zover niet aan de voorschriften van de omgevingsvergunning wordt voldaan, kan verweerder op grond van de vergunning handhavend optreden. Verder wordt het integraal veiligheidsplan al in acht genomen. Ook is deze nadere voorwaarde in strijd met de rechtszekerheid. De factsheets zijn geen bindende documenten maar discussiedocumenten; per factsheet wordt een bepaald aspect behandeld, vaak vanuit verschillende invalshoeken van de betrokken partijen. Zodoende is niet duidelijk wanneer afbreuk wordt gedaan aan het integraal veiligheidsplan en de factsheets.
9.1
De rechtbank is van oordeel dat voorwaarden die op grond van het Bouwbesluit direct op het (gebruik van het) bouwwerk van toepassing zijn, niet tevens als nadere voorwaarde mogen worden opgelegd. Dit is ook opgenomen in de Nota van Toelichting op het Bouwbesluit (Stb. 2011, 416, p. 200). Tegen overtreding van voorwaarden die rechtstreeks op grond van het Bouwbesluit van toepassing zijn kan op grond van het Bouwbesluit handhavend worden opgetreden. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen voorschriften die reeds in de omgevingsvergunning zijn opgenomen evenmin tevens als nadere voorwaarde worden gesteld. Deze voorwaarden kunnen immers niet als
naderevoorwaarden worden aangemerkt en tegen overtreding van de vergunningvoorschriften kan ook zonder die nadere voorwaarden handhavend worden opgetreden.
naderevoorwaarden worden aangemerkt en tegen overtreding van de vergunningvoorschriften kan ook zonder die nadere voorwaarden handhavend worden opgetreden.
9.2
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder de eerste volzin van nadere voorwaarde 1 niet in redelijkheid heeft kunnen opleggen.
De rechtbank is voorts van oordeel dat de in beroep overgelegde factsheets geen concrete normen bevatten. Ook heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt dat het integraal veiligheidsplan (dat zich niet in het dossier bevindt) wel concrete normen bevat. De plicht geen afbreuk te doen aan de factsheets en het integraalveiligheidsplan is naar het oordeel van de rechtbank dan ook te vaag en onbepaald om als nadere voorwaarde te kunnen worden opgelegd. Omdat nadere voorwaarde 1 in zoverre in strijd is met de rechtszekerheid, had ook de tweede volzin van nadere voorwaarde 1 niet in redelijkheid als nadere voorwaarde kunnen worden opgelegd.
Nadere voorwaarde 2
10.1
Nadere voorwaarde 2 luidt als volgt:
“Onverminderd artikel 1.16 van het Bouwbesluit 2012, moeten de voorzieningen en installaties beschreven in de omgevingsvergunningen en onderhavige beschikkingen worden onderhouden zoals beschreven in de toelichting op de gebruiksmelding, welke toelichting bij dit document als bijlage is gevoegd. Bij de gemeente is dit document op 19 november 2015 ingeboekt onder nummer 2015-35877. Indien in deze beschikking daaromtrent nadere voorschriften zijn opgenomen gaan deze boven andere voorschriften.”
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hetgeen in de toelichting op de gebruiksmelding is opgenomen over het onderhoud van de voorzieningen en installaties door middel van deze nadere voorwaarde verplicht dient te worden uitgevoerd.
Van een doorkruising van de onderhoudsverplichtingen van artikel 1.16 van het Bouwbesluit is geen sprake omdat dit artikel niet op alle voorzieningen en installaties in de (half) verdiepte ligging – bijvoorbeeld de mobiele brandblusapparaten, sleutelkastje en de slagboom die de dienstweg nabij de Zuidkade afsluit – van toepassing is.
10.2
De minister betoogt dat reeds uit de bewoording van nadere voorwaarde 2 blijkt dat deze dubbelop is. Het onderhoud is immers geborgd via artikel 1.16 van het Bouwbesluit en ook in de gebruiksmelding is het onderhoud beschreven en vastgelegd. Dit geldt ook voor de sleutelkastjes en de slagboom. Deze nadere voorwaarde is voorts onduidelijk en daardoor in strijd met de rechtszekerheid.
11. De rechtbank is van oordeel dat de toelichting behoort bij de gebruiksmelding en daar ook deel van uitmaakt. Op grond van artikel 1.18, eerste lid, van het Bouwbesluit, is het de minister verboden om de (half) verdiepte ligging in afwijking van de gebruiksmelding – en dus ook in afwijking van de toelichting daarop – in gebruik te nemen. Indien de minister niet overeenkomstig de (toelichting bij de) gebruiksmelding handelt, kan verweerder dus handhavend optreden. Dit brengt naar het oordeel van de rechtbank met zich dat voorwaarden die reeds op grond van de gebruiksmelding handhaafbaar zijn, niet tevens als nadere voorwaarde kunnen worden opgelegd. Van een nadere voorwaarde is dan immers geen sprake. Gelet op het voorgaande heeft verweerder nadere voorwaarde 2 dan ook niet in redelijkheid kunnen opleggen.
Nadere voorwaarde 3
12.1
Nadere voorwaarde 3 luidt als volgt:
“De gebruiker draagt er zorg voor dat de maximale snelheid niet hoger mag zijn dan 100 km/u.”
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de begrenzing van de maximumsnelheid betrekking heeft op het gebruik door deze weggebruikers en daarom in rechtstreeks verband staat met het gebruik van het bouwwerk. Bovendien beperkt een lagere snelheid het risico ingeval van brand.
12.2
De minister betoogt dat de maximumsnelheid in het tracébesluit reeds is vastgesteld op 100 km/u. Niet verweerder maar de minister is bevoegd de maximumsnelheid te reguleren. Mocht de maximumsnelheid in de toekomst worden gewijzigd, dan kan verweerder daartegen rechtsmiddelen aanwenden. Voorts heeft verweerder niet onderbouwd waarom de maximumsnelheid van 100 km/u noodzakelijk is uit een oogpunt van brandveilig gebruik.
13. De rechtbank stelt voorop dat ingevolge artikel 1.21, eerste lid, van het Bouwbesluit, nadere voorwaarden uitsluitend mogen worden opgelegd indien deze noodzakelijk zijn voor het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, brandgevaar en ongevallen bij brand. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het rechtstreekse verband met brandveiligheid van nadere voorwaarde 3 niet aangetoond. Bovendien kan verweerder rechtsmiddelen aanwenden tegen een eventueel verkeersbesluit waarin de maximumsnelheid wordt gewijzigd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder nadere voorwaarde 3 dan ook niet in redelijkheid kunnen opleggen.
Nadere voorwaarde 4
14.1
Nadere voorwaarde 4 luidt als volgt:
“Ten tijde van een incident dient de openbare verlichting onverwijld op de maximale stand ingeschakeld te worden. De gebruiker van het bouwwerk treft voorzieningen dat bij een incident deze inschakeling ook daadwerkelijk onverwijld plaatsvindt.”
Verweerder heeft aan deze voorwaarde ten grondslag gelegd dat de wegbeheerder overweegt de openbare verlichting niet permanent en/of niet in de maximale stand te laten branden. Indien een incident plaatsvindt, is het voor de vluchtende personen en de hulpverleners van groot belang dat de openbare verlichting op de maximale stand brandt. Met nadere voorwaarde 4 wordt het inschakelen van verlichting bij een incident handhaafbaar.
14.2
De minister betoogt dat dit geen gebruiksvoorschrift is, maar een bouwtechnische eis die bovendien niet ziet op het aspect brandveiligheid. Voorts zijn bij de omgevingsvergunning reeds voorwaarden omtrent verlichting opgenomen. In de gebruiksmelding is ook aangegeven dat ten tijde van een incident – indien nodig – de verlichting tot het maximale niveau zal worden opgeschaald. De maatregel is daarnaast al uitgevoerd: bij het aanschakelen van het
motor traffic management systemschakelt de openbare verlichting automatisch op. Daarmee is de veiligheid afdoende geborgd, zodat de noodzakelijkheid van nadere voorwaarde 4 ontbreekt.
motor traffic management systemschakelt de openbare verlichting automatisch op. Daarmee is de veiligheid afdoende geborgd, zodat de noodzakelijkheid van nadere voorwaarde 4 ontbreekt.
15. De rechtbank overweegt dat uit de toelichting op de gebruiksmelding volgt dat tijdens een incident – indien nodig – de verlichting naar het maximale lichtniveau zal worden opgeschakeld. Daarmee is dit aspect naar het oordeel van de rechtbank voldoende geborgd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder nadere voorwaarde 4 niet in redelijkheid kunnen opleggen.
Nadere voorwaarde 5
16.1
Nadere voorwaarde 5 luidt als volgt:
“Indien zich een incident in het bouwwerk geen gebouw zijnde voordoet, waarbij het noodzakelijk is de toegang tot de weg af te sluiten, zorgt de wegbeheerder onverwijld voor een adequate afsluiting van de toegang tot het bouwwerk door inzet van de vaste elektronische informatieborden en verkeersregelinstallaties. Naast de inzet van middelen omschreven in de toelichting op de gebruiksmelding zet de gebruiker van het bouwwerk onverwijld voldoende menskracht en extra afzetmiddelen in om de toegang effectief af te zetten. Een incident waarbij deze afsluiting in ieder geval dient plaats te vinden, is een situatie waarbij gevaarlijke stoffen vrij (kunnen) komen en personen uit het bouwwerk moeten vluchten.”
Verweerder stelt zich op het standpunt dat deze nadere voorwaarde noodzakelijk is vanwege het unieke karakter van de (half) verdiepte ligging. Dit brengt bijzondere risico’s met zich, zoals de verminderde bereikbaarheid bij incidenten en het verminderde vermogen tot zelfredding van de gebruikers in geval van incidenten in de landtunnel. Omdat alleen bouwtechnische voorzieningen onvoldoende zijn om de brandveiligheid te waarborgen, zijn ook nadere voorwaarden ten aanzien van het gebruik noodzakelijk.
16.2
De minister betoogt dat deze voorwaarde reeds is geborgd in de gebruiksmelding. Daarin is namelijk vermeld dat bij een incident kan worden besloten de (half) verdiepte ligging volledig voor verkeer af te sluiten. Het verkeer zal met de aanwezige wegsignalering, verkeerslichten en dynamische routeinformatiepanelen (DRIPS) een andere route opgestuurd worden. Met de matrixborden kan de toegang tot de verdiepte ligging volledig worden afgesloten. Deze voorzieningen zijn ook al aangebracht. Voorts kunnen hulpdiensten de locatie van het incident bereiken via de vluchtstroken. De veiligheid is dus reeds afdoende geborgd, zodat verweerder geen nadere voorwaarden mag stellen.
17. Naar het oordeel van de rechtbank is nadere voorwaarde 5 dubbelop ten opzichte van de gebruiksmelding. In de toelichting op de gebruiksmelding is namelijk opgenomen dat bij een incident kan worden besloten de verdiepte ligging volledig voor verkeer af te sluiten. Door middel van de ter plaatse aanwezige wegsignalering, verkeerslichten en DRIPS kan het verkeer een andere route opgestuurd worden en met de matrixborden kan de toegang volledig worden afgesloten. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank geborgd dat – indien noodzakelijk – de (half) verdiepte ligging zal worden afgesloten. De rechtbank overweegt voorts dat verweerder ter zitting heeft toegelicht dat met de tweede volzin wordt bedoeld dat – naast de aanwezige politie-inzet – ook personeel van Rijkswaterstaat beschikbaar moet worden gesteld zodat de politie niet teveel word belast. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de noodzaak daarvan niet aannemelijk gemaakt. Verweerder heeft nadere voorwaarde 5 aldus niet in redelijkheid kunnen opleggen.
Nadere voorwaarde 6
18.1
Nadere voorwaarde 6 luidt als volgt:
“De trappenhuizen en de zich daarin bevindende deuren tussen de Rijksweg en de dienstwegen moeten in twee richtingen kunnen functioneren. Van de zijde van Rijksweg richting dienstweg moeten de deuren ontsluiten met een panieksluiting. Van de zijde van de dienstweg richting Rijksweg moeten de deuren geopend kunnen worden met een sleutel. Deze sleutel bevindt zich in een sleutelkluis naast de deur, waarvan de sleutelcode schriftelijk bekend moet worden gemaakt aan de hulpverleningsdiensten en aan de overige partners betrokken bij rampen en crises. Onverminderd de wettelijke voorschriften en hetgeen in de bijlagen bij de gebruiksmelding is beschreven, dienen de trappenhuizen, aanpalende bruggen en betonnen trappen periodiek op functionele bruikbaarheid te worden geïnspecteerd. De trappenhuizen dienen schoon en bruikbaar te zijn. Verder dienen de trappenhuizen, aanpalende bruggen en betonnen trappen veilig bruikbaar te zijn als vlucht- en calamiteitenroute.”
Deze voorwaarde is volgens verweerder niet reeds in de omgevingsvergunningen en de gebruiksmelding geborgd, omdat daarin slechts bouwtechnische eisen zijn opgenomen. Nadere voorwaarde 6 ziet daarentegen op het gebruik van het bouwwerk.
18.2
De minister betoogt dat de voorgeschreven uitvoering van de vluchtdeuren reeds is opgenomen in de voorschriften 24 en 25 bij de omgevingsvergunning en in de gebruiksmelding. De inspectie op bruikbaarheid is overbodig. In de gebruiksmelding is aangegeven dat de calamiteitenwegen, inclusief de toegang tot de trappenhuizen, door Rijkswaterstaat worden onderhouden. Nadere voorwaarde 6 is dus ook niet noodzakelijk.
19. De rechtbank volgt de minister in zijn stelling dat nadere voorwaarde 6 wat betreft de bepalingen over de deuren en de trappenhuizen bouwkundige eisen bevat die gelet op de tekst van artikel 1.21, eerste lid, van het Bouwbesluit, niet toelaatbaar zijn. De rechtbank overweegt voorts dat in de toelichting op de gebruiksmelding is opgenomen dat de calamiteitenwegen, inclusief de toegangen tot de vluchttrappenhuizen, door Rijkswaterstaat worden onderhouden. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank voldoende geborgd dat de vluchtroutes bruikbaar zijn. Verder heeft verweerder niet betwist dat de sleutelkluis reeds is gerealiseerd. Naar het oordeel van de rechtbank vloeit het bekendmaken van de code aan hulpverleningsdiensten daaruit zodanig logisch voort dat het opnemen van een nadere voorwaarde daarover geen redelijk belang dient. Verweerder heeft nadere voorwaarde 6 aldus niet in redelijkheid kunnen opleggen.
Nadere voorwaarde 7
20.1
Nadere voorwaarde 7 luidt als volgt:
“Onverminderd de voorschriften 20 en 21 (bij de omgevingsvergunning) moet de verlichting in de trappenhuizen zodanig worden onderhouden dat deze automatisch aangaat zodra een vluchtdeur wordt geopend (verlichting vluchtroute). Verder moet de verlichting blijvend met de schakelaar kunnen worden ingeschakeld met een knop vanaf de dienstweg (verlichting calamiteitenroute). De schakeling moet voorts zodanig blijven dat de bij het trappenhuis gelegen opstelplaats gelijktijdig wordt aangelicht. De gebruiker van het bouwwerk moet periodiek de installatie en de werking ervan controleren.”
Verweerder stelt zich op het standpunt dat nadere voorwaarde 7 geen bouwtechnische voorwaarde is. Bij een incident is het van groot belang dat alle vlucht- en calamiteitenroutes goed verlicht zijn.
20.2
De minister betoogt dat de inschakeling van de verlichting bij de trappenhuizen vanaf de (half) verdiepte ligging naar de dienstweg reeds in de voorschriften bij de omgevingsvergunning is geregeld (voorschriften 19 tot en met 25). De eisen dat de verlichting automatisch aangaat en dat deze met een schakelaar kan worden ingeschakeld vanaf de dienstweg zijn bouwtechnisch van aard. Voorts is het primaire doel van de vluchtroute het creëren van een veilige vluchtweg voor de gebruikers, niet het faciliteren van een calamiteitenroute voor hulpdiensten. De schakelaar bij de dienstweg is dus niet noodzakelijk voor brandveilig gebruik. Het automatisch inschakelen van de verlichting indien hulpverleners gebruik maken van de route is evenmin een vereiste voor brandveilig gebruik. Bovendien kunnen de hulpverleners de vluchtdeur vanuit het trappenhuis openen, zodat de verlichting automatisch gedurende één uur wordt ingeschakeld.
21. De rechtbank stelt vast dat verweerder niet betwist dat de verlichting zodanig is aangelegd dat deze zowel automatisch als handmatig kan worden ingeschakeld. In de toelichting op de gebruiksmelding is opgenomen dat de nood- en oriëntatieverlichting door Rijkswaterstaat zodanig wordt onderhouden dat deze zijn functie behoudt. Nadere voorwaarde 7 is in zoverre dubbelop ten opzichte van de gebruiksmelding. De voorwaarde dat de verlichting blijvend met de schakelaar moet kunnen worden ingeschakeld is een bouwtechnisch voorschrift en dus niet toelaatbaar als nadere voorwaarde. Verweerder heeft nadere voorwaarde 7 aldus niet in redelijkheid kunnen opleggen.
Nadere voorwaarde 8
22. Nadere voorwaarde 8 luidt als volgt:
“De afgesloten dienstwegen langs de A4DS moeten tweemaal per jaar worden geïnspecteerd en in ieder geval na een vorstperiode of na hevige regenval. Indien deze wegen niet meer voldoen aan de eisen van (het samenstel van):
- de artikelen 6.37 van het Bouwbesluit;
- de voorschriften 28, 29, 30 en 31 van de omgevingsvergunning van 09-04-2013, in samenhang met de op basis van deze voorschriften aangeleverde en/of goedgekeurde stukken;
- de inpasbaarheid in het landschap overeenkomstig het rapport van 28-09-2015;
- de in het kader van de omgevingsvergunning van 9 april na het nemen van deze beschikking goedgekeurde documenten;
moet direct tot herstel worden overgegaan in een staat overeenkomstig bedoelde documenten.”
Verweerder stelt zich op het standpunt dat in de omgevingsvergunningen en het Bouwbesluit geen onderhoudsverplichtingen zijn opgenomen. Met nadere voorwaarde 8 is daarom beoogd te waarborgen dat van de aangebrachte voorzieningen slechts gebruik kan worden gemaakt wanneer zij regelmatig worden geïnspecteerd.
23. De rechtbank volgt de minister in zijn standpunt dat reeds uit de omschrijving van nadere voorwaarde 8 volgt dat deze aspecten in de omgevingsvergunning en het Bouwbesluit zijn geborgd en daarom niet als nadere voorwaarde mogen worden gesteld. Voorts is in de toelichting op de gebruiksmelding opgenomen dat Rijkswaterstaat de dienstwegen onderhoudt. Inpasbaarheid in het landschap heeft geen betrekking op brandveiligheid. Verweerder heeft nadere voorwaarde 8 aldus niet in redelijkheid kunnen opleggen.
Nadere voorwaarde 9
24.1
Nadere voorwaarde 9 luidt als volgt:
“De hekken tussen de afgesloten dienstwegen en de Oostveenseweg zijn afgesloten met een slot. De sleutel van dat slot bevindt zich in een kluisje bij dat hek. Het sleutelkluisje moet eenvoudig bereikbaar zijn en blijven vanaf de Oostveenseweg en vanaf de dienstweg. De kluis is voorzien van een cijfercode, die schriftelijk bekend moet worden gemaakt aan de hulpverleningsdiensten en aan de overige partners betrokken bij rampen en crises. De hekken worden zodanig onderhouden dat de hekken goed en snel bruikbaar blijven.”
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de hekken, de sleutel en het sleutelkluisje weliswaar op grond van de omgevingsvergunningen zijn aangebracht, maar dat hierin niets is geregeld over het gebruik van de voorzieningen.
24.2
De minister betoogt dat de afsluiting van de hekken is voorgeschreven in voorschrift 26 bij de omgevingsvergunning. Het inspecteren en onderhouden is afdoende geborgd in de gebruiksmelding omdat daarin is aangegeven dat Rijkswaterstaat de toegangshekken en sleutelkastjes zodanig onderhoudt dat deze hun functie in de beheerfase behouden.
25. De rechtbank overweegt dat verweerder niet heeft betwist dat de afsluiting van de hekken is opgenomen in de omgevingsvergunning. Voorts is in de toelichting op de gebruiksmelding inderdaad geborgd dat de toegangshekken en sleutelkastjes worden onderhouden. Zoals onder 19 is overwogen, is de nadere voorwaarde dat de code van de sleutelkluis schriftelijk bekend moet worden gemaakt aan hulpverleningsdiensten niet noodzakelijk. Verweerder heeft nadere voorwaarde 9 niet in redelijkheid kunnen opleggen.
Nadere voorwaarde 10
26. Nadere voorwaarde 10 luidt als volgt:
“De slagboom bij de toegang tot de westelijke dienstweg moet voor hulpverleningsdiensten automatisch opengaan na activering met een transponder. Voor voertuigen die niet over een transponder beschikken moet de slagboom te bedienen zijn met een sleutelschakelaar. De sleutel van de schakelaar bevindt zich in het kluisje bij dat hek. Het sleutelkluisje moet eenvoudig bereikbaar zijn en blijven vanaf de Oostveenseweg en vanaf de dienstweg. De kluis is voorzien van een cijfercode, die schriftelijk bekend moet worden gemaakt aan de hulpverleningsdiensten en aan de overige partners betrokken bij rampen en crises. De slagboom wordt zodanig onderhouden dat de hekken goed en snel bruikbaar blijven.”
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de slagboom, de sleutelschakelaar en het kluisje weliswaar op grond van de omgevingsvergunningvoorschriften zijn aangebracht, maar dat over het gebruik daarvan niets geregeld in de omgevingsvergunning.
27. De rechtbank volgt de minister in zijn stelling dat deze nadere voorwaarde 10 voor wat betreft het onderhoud van de slagboom dubbelop is ten opzichte van de gebruiks-melding. In de toelichting op de gebruiksmelding is tevens opgenomen dat de slagboom middels transponders opent maar ook kan worden geopend door middel van een sleutel die zich in een sleutelkluis bevindt. Gelet op hetgeen onder 19 is overwogen, is de nadere voorwaarde voor wat betreft het bekendmaken van de code van de sleutelkluis niet noodzakelijk. Verweerder heeft nadere voorwaarde 10 aldus niet in redelijkheid kunnen opleggen.
Nadere voorwaarde 11
28. Nadere voorwaarde 11 luidt als volgt:
“Onverminderd artikel 1.16 van het Bouwbesluit 2012 inspecteert de gebruiker van het bouwwerk de droge blusleidingen en aanhorigheden (waaronder vulpunten, vul-puntkasten, aanduidingen, etc.) en zorgt bij gebreken (waaronder ook verminderde bruikbaarheid) voor onverwijld herstel. Inspectie vindt in ieder geval plaats nadat de droge blusleiding en aanhorigheden zijn gebruikt na een oefening of na inzet na een incident.”
Verweerder stelt zich op het standpunt dat nadere voorwaarde 11 niet reeds in de omgevingsvergunning is geborgd. Voorts is in artikel 1.16 van het Bouwbesluit slechts voorzien in een algemene zorgplicht ten aanzien van het adequaat beheren, onderhouden en controleren van aangewezen installaties.
Er is niet gewaarborgd dat inspectie in ieder geval dient plaats te vinden na een oefening of na inzet van een incident. Artikel 1.16 van het Bouwbesluit wordt dus niet doorkruist, maar nader ingevuld.
29. De rechtbank is van oordeel dat deze nadere voorwaarde niet noodzakelijk is, nu de droge blusleidingen en aanhorigheden reeds op grond van artikel 1.16, eerste lid, van het Bouwbesluit adequaat dienen te worden beheerd, onderhouden en gecontroleerd. Verweerder heeft de toegevoegde waarde van de voorwaarde dat inspectie plaats dient te vinden na gebruik van de droge blusleiding en aanhorigheden naar het oordeel van de rechtbank niet aangetoond. Nadere voorwaarde 11 is naar het oordeel van de rechtbank dus dubbelop ten opzichte van het Bouwbesluit en had niet in redelijkheid kunnen worden opgelegd.
Nadere voorwaarde 12
30.1
Nadere voorwaarde 12 luidt als volgt:
“De gebruiker van het bouwwerk spant zich ervoor in dat het vervoer van gevaarlijke stoffen verboden is, dan wel zich in ieder geval beperkt tot Categorie C. Met name in geval van stremming van andere wegen dan de A4DS bevordert de gebruiker van het bouwwerk dat een omleiding van het verkeer met gevaarlijke stoffen niet via de A4DS plaatsvindt. Indien geconstateerd wordt dat deze verkeersmaatregel frequent wordt overtreden, neemt de gebruiker van het bouwwerk voor zover mogelijk passende handhavingsmaatregelen.”
Verweerder stelt zich op het standpunt dat met deze nadere voorwaarde een inspanningsverplichting is opgelegd voor het leveren van inbreng bij de relevante besluitvormingstrajecten. Hoewel vervoer van gevaarlijke stoffen reeds is verboden, is deze nadere voorwaarde noodzakelijk omdat het overheidsbeleid veranderlijk is.
30.2
De minister betoogt dat verweerder niet bevoegd is nadere voorwaarden aan het vervoer van gevaarlijke stoffen te stellen. Voorts is als gevolg van het besluit van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 11 november 2015 uitsluitend vervoer van gevaarlijke stoffen tot categorie C over de weg in de (half) verdiepte ligging toegestaan. Het traject is evenmin als omleidingsroute aangewezen. Dat betekent dat de (half) verdiepte ligging alleen op basis van crisiscoördinatie als omleidingsroute kan worden gebruikt. Dat dient in overeenstemming met de burgemeester van Midden-Delfland te geschieden. Bovendien is de noodzakelijkheid van deze nadere voorwaarde niet onderbouwd.
31. De rechtbank stelt vast dat verweerder niet heeft betwist dat de (half) verdiepte ligging slechts mag worden gebruikt voor vervoer van gevaarlijke stoffen tot Categorie C en dat ingeval van crisiscoördinatie toestemming van de burgemeester nodig is om daarvan af te kunnen wijken. Gelet daarop is nadere voorwaarde 12 naar het oordeel van de rechtbank niet noodzakelijk, zodat verweerder deze voorwaarde niet in redelijkheid heeft kunnen opleggen.
Nadere voorwaarde 13
32.1
Nadere voorwaarde 13 luidt als volgt:
“Onverminderd artikel 1.16 van het Bouwbesluit 2012 zorgt de gebruiker van het bouwwerk dat bij een incident of calamiteit met (potentieel) vloeistoflekkage onverwijld het dienstgebouw met menskracht wordt bezet, om de pomp uit te schakelen als dat nodig is om vervuiling van het oppervlaktewater en/of ongewenste chemische reacties te voorkomen.”
Verweerder stelt zich op het standpunt dat deze voorwaarde niet afdoende is geregeld in artikel 1.16 van het Bouwbesluit, omdat dit artikel niet van toepassing is op de pomp. Bovendien ziet nadere voorwaarde 13 specifiek op het gebruik van de installaties. Verweerder heeft hier ter zitting aan toegevoegd dat deze voorwaarde ziet op brandveiligheid, vanwege het risico op chemische reacties met vloeistoffen.
32.2
De minister betoogt dat deze voorwaarde reeds in artikel 1.16 van het Bouwbesluit is geborgd en bovendien niet ziet op brandveiligheid, maar op verontreiniging van oppervlaktewater. Daarnaast is de voorgeschreven calamiteitenknop voor de pomp opgenomen in de toelichting op de gebruiksmelding en ook aangebracht. Ter zitting heeft de minister daaraan toegevoegd dat water dat uit de (half) verdiepte ligging wordt weggepompt niet op het oppervlaktewater wordt geloosd en ook niet mag worden geloosd, maar wordt weggepompt naar wadi’s en dus niet in het oppervlakte- of grondwater terechtkomt.
33. Verweerder heeft de stellingen van de minister ter zitting niet betwist. Naar het oordeel van de rechtbank is de noodzaak van nadere voorwaarde 13 in dit licht bezien niet aannemelijk gemaakt, zodat verweerder deze voorwaarde niet in redelijkheid heeft kunnen opleggen.
Nadere voorwaarde 14
34. Nadere voorwaarde 14 luidt als volgt:
“De gebruiker van het bouwwerk moet zorgen dat de aanwezige C2000 installatie in de (half) verdiepte ligging zodanig onderhouden wordt dat het C2000 systeem goed blijft functioneren.”
Verweerder stelt dat deze nadere voorwaarde noodzakelijk is omdat hulpverleners via het C2000 systeem met elkaar en met de meldkamer kunnen communiceren. Een goede werking daarvan is dus noodzakelijk in het kader van de brandveiligheid. Met de standaarddekking van het digitale netwerk C2000 kan de voor de (half) verdiepte ligging benodigde ‘binnenhuisdekking’ niet worden gegarandeerd. De bijzondere radiotechnische installatie die in het bouwwerk is aangelegd voorziet in een koppeling aan het C2000-netwerk.
35. De rechtbank volgt de minister in zijn betoog dat reeds in de toelichting op de gebruiksmelding is opgenomen dat Rijkswaterstaat het C2000 systeem onderhoudt, zodat dit systeem tijdens incidenten zijn functie behoudt. Het voorgeschreven onderhoud wordt meegenomen in het reguliere onderhoud. Naar het oordeel van de rechtbank is deze nadere voorwaarde dus dubbelop ten opzichte van de gebruiksmelding. Verweerder heeft nadere voorwaarde 14 niet in redelijkheid kunnen opleggen.
Nadere voorwaarde 15
36.1
Nadere voorwaarde 15 luidt als volgt:
“De gebruiker van het bouwwerk moet zorgen dat de hulppostkasten type F in de (half) verdiepte ligging zodanig onderhouden wordt dat het systeem goed blijft functioneren.”
Volgens verweerder is het in het belang van het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, brandgevaar en ongevallen bij brand essentieel dat de aanwezige hulppostkasten – een bijzondere voorziening die niet is opgenomen in regelgeving – in stand blijven.
36.2
De minister betoogt dat in de gebruiksmelding is aangegeven dat de hulppostkasten type F worden aangebracht. Het onderhoud valt onder het reguliere onderhoud dat door Rijkswaterstaat wordt uitgevoerd.
37. De rechtbank overweegt dat in de toelichting op de gebruiksmelding is opgenomen dat in de (half) verdiepte ligging hulppostkasten type F zijn aangebracht. Daarbij is weliswaar niet specifiek opgenomen dat deze hulppostkasten worden onderhouden zodat deze hun functie behouden, maar niet aannemelijk is dat deze hulppostkasten buiten het reguliere onderhoud door Rijkswaterstaat zouden vallen. Nadere voorwaarde 15 is naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet noodzakelijk, zodat verweerder deze voorwaarde niet in redelijkheid heeft kunnen opleggen.
Nadere voorwaarde 16
38.1
Nadere voorwaarde 16 luidt als volgt:
“De gebruiker van het bouwwerk zorgt voor en onderhoudt een ontruimings- en calamiteitenplan voor de (half) verdiepte ligging van de A4DS. In dat plan wordt beschreven op welke wijze de ontruiming van het bouwwerk is georganiseerd en wat het aandeel daarvan is van de gebruiker. Verder beschrijft het plan de overige activiteiten van de gebruiker in het kader van het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, brandgevaar en ongevallen bij brand voor dit deel van de A4DS, waaronder de maatregelen als bedoeld in de voorwaarden 4, 5 en 13 van deze beschikking. Verder is de (telefonische) bereikbaarheid van de gebruiker beschreven. Het ontruimings- en calamiteitenplan wordt na vaststelling of wijziging integraal gezonden naar de drie hulpverleningsdiensten van de veiligheidsregio’s Haaglanden en Rotterdam alsmede naar de gemeenten Midden-Delfland en Schiedam.”
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het in het kader van de brandveiligheid belangrijk is dat de activiteiten die de gebruiker van het bouwwerk moet ondernemen goed aansluiten op de activiteiten van de hulpverleningsdiensten en die van de gemeenten.
38.2
De minister betoogt dat op grond van artikel 6.23 van het Bouwbesluit een ontruimingsplan slechts is vereist bij een brandmeldinstallatie als bedoeld in artikel 6.20 van het Bouwbesluit. Omdat het Bouwbesluit voor de (half) verdiepte ligging geen brandmeldinstallatie voorschrijft, is een ontruimingsplan niet vereist. Voorts is het opstellen van een ontruimings- en calamiteitenplan niet in aanvullend bestuurlijk verband overeengekomen. De veiligheidsregio’s hebben ook niet gevraagd om een ontruimings- en calamiteitenplan. De minister betoogt tot slot dat Rijkswaterstaat, de gemeenten en de hulpdiensten zich gezamenlijk intensief operationeel hebben voorbereid op de ingebruikname van de (half) verdiepte ligging, waarbij calamiteitenplannen en -procedures onderling zijn afgestemd.
Daarbij zijn ook specifieke bereikbaarheidskaarten voor de hulpdiensten vastgesteld. Verder heeft een uitgebreide opleiding en (gezamenlijke) oefening plaatsgevonden, onder meer met behulp van computervisualisaties. Daarmee is het brandveilig gebruik van de (half) verdiepte ligging voldoende gewaarborgd, aldus de minister.
39. Tussen partijen is niet in geschil dat het opstellen van een ontruimings- en calamiteitenplan ziet op brandveilig gebruik en dat dit niet reeds uit het Bouwbesluit voortvloeit of in de omgevingsvergunning of de gebruiksmelding is opgenomen. Dat het opstellen van een ontruimings- en calamiteitenplan volgens het Bouwbesluit niet is vereist voor de (half) verdiepte ligging, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat dit niet als nadere voorwaarde kan worden opgelegd. Bovendien heeft verweerder de noodzakelijkheid van een alle deelplannen omvattend totaalplan in het kader van de brandveiligheid toereikend gemotiveerd. Dat het opstellen van een ontruimings- en calamiteitenplan niet in bestuurlijk verband is afgesproken, leidt niet tot een ander oordeel. De beroepsgronden van de minister ten aanzien van nadere voorwaarde 16 worden derhalve verworpen. Gelet op hetgeen in het voorgaande over nadere voorwaarden 4, 5 en 13 is overwogen, is de zinssnede “waaronder de maatregelen als bedoeld in de voorwaarden 4, 5 en 13 van deze beschikking” evenwel ten onrechte in nadere voorwaarde 16 opgenomen.
Slotoverwegingen
40. Gelet op het voorgaande is het beroep van de minister gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien in die zin dat het primaire besluit – voor zover daarbij de nadere voorwaarden 1 tot en met 15 zijn opgelegd – wordt herroepen. De rechtbank ziet voorts aanleiding te bepalen dat de zinssnede “waaronder de maatregelen als bedoeld in de voorwaarden 4, 5 en 13 van deze beschikking” uit nadere voorwaarde 16 wordt geschrapt. Verder bepaalt de rechtbank dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
41. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan de minister het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
42. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door de minister gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep, voor zover ingesteld door [eiseres] , niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep, voor zover ingesteld door de minister, gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, voor zover daarbij nadere voorwaarden 1 tot en met 15 zijn gesteld en voor zover daarbij in nadere voorwaarde 16 de zinssnede “waaronder de maatregelen als bedoeld in de voorwaarden 4, 5 en 13 van deze beschikking” is opgenomen;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het griffierecht van € 334,- aan de minister te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van de minister van € 990,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, voorzitter, en mr. A.L. Frenkel en mr. F.X. Cozijn, leden, in aanwezigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 maart 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.