ECLI:NL:RBDHA:2017:16751

Uitspraak

vonnis

RECHTBANK DEN HAAG

Team handel

zaaknummer / rolnummer: C/09/517281 / HA ZA 16-1023

Vonnis van 15 november 2017

in de zaak van

de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid

ROTTERDAM BULK TERMINAL (R.B.T.) B.V.,

gevestigd te Vlaardingen,,

advocaat mr. J.J. Schelling,

tegen

de publiekrechtelijke rechtspersoon

DE STAAT DER NEDERLANDEN (ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid),

zetelend te Den Haag,

gedaagde,

advocaat mr. S.M. van Heukelom-Verhage.

Partijen worden hierna aangeduid als RBT en de Staat.

1.De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

de dagvaarding van 16 augustus 2016,
de akte overlegging producties,
de conclusie van antwoord met producties,
het tussenvonnis waarbij een comparitie is gelast,
het proces-verbaal van comparitie van 23 maart 2017 met de daarin genoemde stukken.

1.2.

Partijen zijn in de gelegenheid gesteld schriftelijk te reageren op het proces-verbaal dat buiten hun aanwezigheid is opgemaakt. De Staat heeft daarvan gebruik gemaakt. Mede gezien het daartegen gemaakte bezwaar van RBT laat de rechtbank deze opmerkingen buiten beschouwing, aangezien deze meer omvatten dan aanvullingen van feitelijke aard.

1.3.

Tenslotte is een datum voor het wijzen van vonnis bepaald.

2.De feiten

2.1.

Op 26 oktober 2011 en 2 november 2011 heeft de Arbeidsinspectie de arbeidsplaatsen en arbeidsmiddelen van RBT geïnspecteerd.

2.2.

Op 3 november 2011 heeft de Arbeidsinspectie een mondeling bevel gegeven tot stillegging van de werkzaamheden van werkzaamheden ten aanzien van graan en houtpallets in en rond de silo’s, vlakloods en transportbanden van RBT gegeven. Dit mondeling bevel is bij besluit van 11 november 2011 van de staatssecretaris van sociale zaken en werkgelegenheid (de staatssecretaris) bevestigd. Dit besluit was – kort gezegd – gebaseerd op het volgens de Arbeidsinspectie aanwezige ernstig gevaar voor personen vanwege de mogelijkheid van stofexplosies.

2.3.

Op 22 december 2011 heeft de Arbeidsinspectie een mondeling bevel tot stillegging van de werkzaamheden gegeven, dat op 23 december 2011 is ingetrokken. Dit mondeling bevel en de intrekking daarvan zijn bij brief van 27 december 2011 bevestigd.

2.4.

Bij besluit van 23 december 2012 is het onder 2.2 bedoelde bevel tot stillegging ingetrokken ten aanzien van de silo’s.

2.5.

Op 5 januari 2012 heeft de Arbeidsinspectie een mondeling bevel gegeven dat inhield dat geen werkzaamheden mochten aanvangen ten aanzien van graan of andere brandbare stoffen. Dit mondelinge bevel is bij besluit van 10 januari 2012 bevestigd.

2.6.

Op 20 februari 2012 heeft de staatssecretaris het in het bezwaarschrift van 11 november 2011 tegen het onder 2.2 bedoelde bevel en het bij brief van 31 januari 2012 gedane verzoek tot opheffing van het bevel tot stillegging afgewezen.

2.7.

Op 26 april 2012 zijn de stilleggingsbesluiten opgeheven.

2.8.

De tegen deze besluiten gemaakte bezwaren van RBT zijn ongegrond verklaard bij besluit van 6 april 2012 (het onder 2.2 bedoelde besluit), 15 mei 2012 (de onder 2.5 en 2.6 bedoelde besluiten), 16 mei 2012 (het onder 2.4 bedoelde besluit) en 21 augustus 2012 (het onder 2.3 bedoelde besluit).

2.9.

RBT heeft beroep ingesteld tegen de onder 2.7 bedoelde beslissingen op bezwaar. Op 27 oktober 2014 heeft de rechtbank Rotterdam dit beroep gegrond verklaard ten aanzien van het bezwaar tegen de onder 2.3 en 2.6 bedoelde besluiten. Deze beslissingen op bezwaar zijn vernietigd. De rechtbank heeft het onder 2.6 bedoelde besluit van 20 februari 2012 herroepen. Voor het overige is het beroep ongegrond verklaard.

2.10.

Op 2 maart 2016 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de uitspraak van de rechtbank Rotterdam bevestigd. Voor zover van belang is daartoe het volgende overwogen:

“10. Anders dan R.B.T. kennelijk veronderstelt, heeft de rechtbank aldus geen oordeel gegeven over de mogelijkheid tot intrekking van de bevelen op 20 februari 2012, maar terecht haar oordeel beperkt tot de constatering dat het verzoekschrift van R.B.T, van 31 januari 2012 de staatssecretaris tot nader onderzoek had moeten bewegen en dat het besluit van 20 februari 2012 herroepen diende te worden omdat bij gebreke aan dat onderzoek in strijd met artikel 3:2 van de Awb bij de voorbereiding van dat besluit niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten is vergaard.”

2.11.

Samengevat bestaat de onder 3. van de uitspraak van de Afdeling aangeduide onzorgvuldige voorbereiding van het besluit van 20 februari 2012 eruit dat is vastgehouden aan de in de besluiten van 2 november 2011 en 5 januari 2012 en de conclusies van het explosievenveiligheidsdocument (EVD) dat RBT in november 2011 op aanwijzing van de staatssecretaris had laten opstellen door Maes Advies. Bij brief van 30 januari 2012 had Maes Advies echter de conclusies van het EVD genuanceerd. De Afdeling overweegt hierover:

“
Maes Advies heeft echter bij brief van 30 januari 2011 de conclusies van het EVD van december 2011 genuanceerd en gesteld dat, gezien de aard van de activiteiten van R.B.T., die zich beperken tot het verplaatsen en het opslaan van producten zonder aanvullende bewerking ervan, en de door R.B.T. getroffen technische en organisatorische maatregelen, geen ernstig gevaar voor personen door de mogelijkheid van stofexplosies bestaat. Volgens Maes Advies vindt tijdens het transport van de producten geen stofvorming plaats, omdat dat met grote en lange bandtransporteurs gebeurt, waarbij het getransporteerde product veelal in rust is. Er is slechts stofvorming tijdens het inbrengen en het uitladen van de producten in de silo’s en de vlakloods en bij de overstortpunten van het transportsysteem. De stofconcentratie is hierbij echter met grote waarschijnlijkheid niet zodanig dat er een explosieve omgeving is. Dat geen ernstig gevaar aanwezig is, kan volgens Maes Advies uit het EVD van december 2011 worden afgeleid. (...) De situatie bij R.B.T. op het moment van het opstellen van het EVT voldeed strikt genomen niet aan de ATEX 137-normen. Met het oog daarop verdient het aanbeveling de in het EVD genoemde aanvullende maatregelen te treffen. Dit betekent echter uitdrukkelijk niet dat bij afwezigheid van die maatregelen ernstig gevaar voor personen aanwezig is, aldus Maes Advies. Ten slotte noemt zij in de brief van 30 januari 2012 diverse door R.B.T. getroffen organisatorische en technische maatregelen om de effecten van een stofexplosie zoveel mogelijk te beperken.

R.B.T. heeft deze brief van Maes Advies met het verzoekschrift van 31 januari 2012 aan de staatssecretaris toegezonden. Gelet op de door Maes Advies in de brief gemaakte nuancering van de conclusies van het EVD van december 2011 heeft de staatssecretaris bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 20 februari 2012 ten onrechte geen nader onderzoek naar de actuele situatie verricht en slechts volstaan met de vaststelling dat blijkens de inhoud van het verzoekschrift niet alle te nemen maatregelen, genoemd in het EVD, waren getroffen en zich op grond daarvan op het standpunt gesteld dat nog steeds ernstig gevaar voor personen bestond.”

3.Het geschil

3.1.

RBT vordert dat de Staat bij uitvoerbaar bij voorraad verklaard vonnis wordt veroordeeld tot betaling aan RBT van:

I € 365.077,90, vermeerderd met wettelijke rente vanaf 20 februari 2012, althans 26 april 2012, althans de datum van dagvaarding;

II € 55.645,17, vermeerderd met wettelijke rente vanaf 15 mei 2012, althans de datum van dagvaarding;

III € 76.786,71, vermeerderd met wettelijke rente vanaf de datum van dagvaarding;

IV de buitengerechtelijke incassokosten ex artikel 6:96 lid 2 sub c BW;

V de proceskosten;

VI de nakosten.

3.2.

De Staat voert verweer.

3.3.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.

4.De beoordeling

4.1.

De aanleiding voor deze procedure is gelegen in de herroeping van het besluit van 20 februari 2012. RBT stelt dat dit besluit onrechtmatig is en vordert schadevergoeding in de vorm van gederfde winst en kosten van de bezwaar- en beroepsprocedure over het herroepen besluit.

4.2.

Voor vergoeding van schade in de vorm van kosten van de bezwaar- en beroepsprocedure, staat een met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang open bij de bestuursrechter, die op grond van artikel 8:75 Awb bij uitsluiting bevoegd is een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij heeft moeten maken in verband met de behandeling van het bezwaar tegen een besluit en van het beroep bij de bestuursrechter. De burgerlijke rechter dient daarom de eiser die vergoeding van de kosten van een bestuursrechtelijke bezwaar- of beroepsprocedure vordert, in beginsel niet-ontvankelijk te verklaren, ook als die vordering gegrond is op onrechtmatige daad.

4.3.

De resterende vordering ziet op gederfde winst, die volgens RBT het gevolg is van het herroepen besluit van 20 februari 2012. Gezien de herroeping van dit besluit, staat de onrechtmatigheid van dit besluit vast.

4.4.

Het herroepen besluit had betrekking op de vraag of, zoals RBT op 31 januari 2012 had verzocht, de voor RBT ongunstig stilleggingsbesluiten moesten worden ingetrokken. De stilleggingsbesluiten waren gebaseerd op artikel 28 lid 1 Arbowet. Daarin is aan de daartoe aangewezen toezichthouder de bevoegdheid gegeven te bevelen dat door hem aangewezen werkzaamheden op door hem aangewezen plaatsen worden gestaakt, dan wel niet mogen worden aangevangen, indien naar zijn redelijk oordeel die werkzaamheden ernstig gevaar opleveren voor personen. Op grond het vierde lid van deze bepaling trekt de toezichthouder dit bevel in, zodra naar zijn oordeel geen ernstig gevaar meer aanwezig is.

4.5.

De onrechtmatigheid van het herroepen besluit is gelegen in de onzorgvuldige voorbereiding daarvan. Samengevat was bij de beoordeling van de aanwezigheid van het ernstig gevaar, geen onderzoek gedaan naar de actuele situatie. Daarbij was, terwijl het EVD door Maes Advies was genuanceerd, volstaan met de vaststelling dat niet alle in het EVD genoemde maatregelen waren getroffen.

4.6.

De herroeping van het besluit van 20 februari 2012 heeft geen verandering gebracht in de voor RBT ongunstige situatie waarin de stilleggingsbesluiten van kracht bleven.

4.7.

Nu het besluit van 20 februari 2012 is herroepen vanwege de onzorgvuldige voorbereiden en niet op inhoudelijke gronden, dient de staatssecretaris opnieuw in de zaak te voorzien met een nieuw besluit op het ‘herleefde’ verzoek van RBT van 31 januari 2012. In dat nieuwe besluit dient te worden beoordeeld of op 20 februari 2012 op de voet van artikel 28 lid 4 Arbowet grond bestond voor intrekking van de stilleggingsbesluiten.

4.8.

Gezien haar vordering tot betaling van schadevergoeding vanwege de herroeping van het besluit van 20 februari 2012, heeft RBT nog steeds belang bij een beslissing op haar verzoek van 31 januari 2012. Deze beslissing vergt een beoordeling van de staatssecretaris over de vraag of in februari 2012 sprake was van ‘ernstig gevaar’ (zie artikel 28 lid 4 Arbowet), die kan worden getoetst in een bestuursrechtelijke rechtsgang tegen die beslissing. Gelet op de partijdiscussie daarover in deze zaak, moet het nog altijd mogelijk zijn om een besluit te nemen op het verzoek van RBT van 31 januari 2012, door op grond van de voorhanden zijnde informatie te beslissen of in februari 2012 al dan niet ernstig gevaar aanwezig was.

4.9.

De staatssecretaris heeft (nog) geen nieuw besluit genomen op het verzoek van RBT van 31 januari 2012. Wel heeft de Staat in deze procedure betoogd dat in februari 2012 geen grond voor intrekking van de stilleggingsbesluiten bestond, omdat toen nog altijd sprake was van een ernstig gevaar. De rechterlijke beoordeling van de vraag of in februari 2012 sprake was van ‘ernstig gevaar’ dient plaats te vinden in de daarvoor bestemde rechtsgang bij de bestuursrechter, nadat een nieuw besluit is genomen op het verzoek van RBT. Er is geen plaats voor beoordeling van dit geschilpunt door de burgerlijke rechter in deze procedure; de burgerlijke rechter is ‘restrechter’ in gevallen waarin geen andere, met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang openstaat waarin hetzelfde resultaat kan worden bereikt.

4.10.

Hoewel dit mogelijk als omslachtig en tijdrovend voorkomt, is dit de gerede weg. Hier doet zich niet een situatie voor zoals bedoeld in HR 11 oktober 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2169 ( [… 1] / [… 2] ), waarin ondanks het bestaan van een met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang waarin hetzelfde resultaat kan worden bereikt, toch plaats is voor beoordeling door de burgerlijke rechter. Genoemd arrest heeft – samengevat – betrekking op toetsing door de burgerlijke rechter van voorschriften waarvan betrokkene de werking rechtstreeks ondervindt, zoals verboden die met een bestuursrechtelijke of strafrechtelijke sanctie worden bedreigd en geen mogelijkheid tot ontheffing of vergunning kennen. Ten aanzien daarvan kan van een betrokkene niet worden gevergd dat hij strafvervolging of het opleggen van bestuursdwang uitlokt teneinde exceptieve toetsing van een volgens hem onverbindende of buiten werking te stellen voorschrift uit te lokken. Evenmin kan in de regel van een betrokkene worden gevergd dat hij, uitsluitend teneinde de vraag of de regeling onverbindend is aan het oordeel van de rechter te kunnen onderwerpen, een vergunning of ontheffing aanvraagt om zich aldus de toegang tot de bestuursrechtelijke rechtsgang te kunnen verschaffen.

4.11.

In de onderhavige zaak is een geheel andere situatie aan de orde. Het gaat in deze zaak niet over een rechtstreeks werkend algemeen verbindend voorschrift. Hier dient nog altijd een besluit te worden genomen op het ‘herleefde’ verzoek van RBT. Zoals hiervoor is overwogen, vergt die beslissing een beoordeling van de staatssecretaris, waartegen een bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat. Die nieuwe beslissing is noodzakelijk om de vordering tot betaling van schadevergoeding van RBT te kunnen beoordelen.

4.12.

Het voorgaande leidt tot de slotsom dat RBT niet-ontvankelijk is in haar vorderingen. In het gegeven dat dit mede het gevolg is van het feit dat na herroeping van het besluit van 20 februari 2012 kennelijk over het hoofd is gezien dat een nieuwe beslissing moest worden genomen op het verzoek van RBT van 31 januari 2012 – hetgeen primair de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris is – ziet de rechtbank grond om de proceskosten te compenseren.

5.De beslissing

De rechtbank

5.1.

verklaart RBT niet-ontvankelijk in haar vorderingen;

5.2.

compenseert de proceskosten in dier voege dat partijen ieder hun eigen kosten dragen.

Dit vonnis is gewezen door mr. L. Alwin en in het openbaar uitgesproken op 15 november 2017.