ECLI:NL:RBDHA:2017:15581 - Rechtbank Den Haag - Bestuurlijke lus inzake verblijfsvergunning op grond van ...

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummers: AWB 16/22643-T en AWB 16/22646

uitspraak van de enkelvoudige kamer en de voorzieningenrechter van 6 juni 2017 in de zaak tussen

[eiser/verzoeker 1] , geboren op [1994] , eiser/verzoeker 1, [eiser/verzoeker 2] , geboren op [1995] , eiser/verzoeker 2, [eiseres/verzoekster] , geboren op [1996] , eiseres/verzoekster, [eiser/verzoeker 3] , geboren op [1997] , eiser/verzoeker 3, allen van Amerikaanse nationaliteit, eisers/verzoekers

(gemachtigde: mr. C.G.J.M. Lucassen),

de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, verweerder

(gemachtigde: mr. R.P.G. van Bel).

Procesverloop

Bij afzonderlijke besluiten van 17 november 2015 (de primaire besluiten) heeft verweerder de aanvragen van eisers/verzoekers (hierna te noemen: eisers) van 17 november 2015 tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd met als doel ‘uitoefenen van het privéleven’ afgewezen. Verweerder heeft bij dat besluit ook bepaald dat eisers de Europese Unie onmiddellijk moeten verlaten en aan hen een inreisverbod opgelegd voor de duur van twee jaar.

Eisers hebben tegen de primaire besluiten bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag heeft dit verzoek op 23 november 2015 toegewezen (AWB 15/20354, AWB 15/20355, AWB 15/20356 en AWB 15/20357). Eisers mochten hun bezwaar in Nederland afwachten.

Bij besluit van 1 februari 2016 heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard voor zover het zag op de afwijzing van de aanvraag. Verweerder heeft het inreisverbod wel opgeheven. Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

Het verzoek om een voorlopige voorziening is bij uitspraak van 18 maart 2016 door deze rechtbank toegewezen (AWB 16/2614). Het beroep is vervolgens bij uitspraak van 11 mei 2016 gegrond verklaard, het besluit van 1 februari 2016 is vernietigd en verweerder is opgedragen een nieuw besluit op de bezwaren van eisers te nemen (AWB 16/2613).

Bij besluit van 4 oktober 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers nogmaals ongegrond verklaard voor zover het de afwijzing van de aanvraag betrof en gegrond voor zover het om het inreisverbod ging.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij hebben verder de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 maart 2017. Eisers 1 en 2 zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Ook waren ter zitting aanwezig [A] , de moeder van eisers, en mr. [B] , werkzaam bij Defence for Childeren. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Eisers hebben de rechtbank verzocht om vrijstelling van de verplichting om griffierecht te betalen, omdat zij niet over voldoende inkomsten of vermogen beschikken.

De rechtbank wijst dit verzoek toe. Eisers hebben voldoende aannemelijk gemaakt dat zij niet over eigen vermogen dan wel inkomsten beschikken waarmee zij het verschuldigde griffierecht voor het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening kunnen voldoen. Daarom zijn zij geen griffierecht verschuldigd.

Aan de aanvraag van eisers ligt ten grondslag dat zij al 17 jaar in Nederland verblijven en dat aan hen gelet op het recht op privéleven en familieleven dat is gewaarborgd in artikel 8 van Pro het (Europees) Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) een verblijfsvergunning moet worden verleend.

4. De rechtbank heeft het beroep van eisers tegen het eerste besluit op bezwaar van 1 februari 2016 gegrond verklaard, omdat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat tussen eisers en hun moeder geen sprake is van ‘more than normal emotional ties’ die maken dat er sprake is van gezinsleven tussen eisers en hun moeder. Dit is in zoverre relevant dat als er wel sprake is van ‘more than normal emotional ties’ verweerder zal moeten beoordelen of eisers en hun moeder het gezinsleven buiten Nederland kunnen uitoefenen.
Verweerder is bij de beantwoording van de vraag of er ‘more than normal emotional ties’ zijn, naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende ingegaan op de stelling van eisers. Zij hebben betoogd dat zij nog geen eigen gezin hebben, dat de familiebanden gelet op hun culturele achtergrond zeer sterk is en dat eiseres gedragsproblemen heeft en daardoor in een bijzondere afhankelijkheidsrelatie staat tot haar moeder. Verweerder heeft bij zijn besluitvorming wel bekeken of eisers eventueel elders het familieleven konden uitoefenen. Hij heeft zich volgens de rechtbank niet zonder nadere motivering op het standpunt kunnen stellen dat eisers met hun moeder in Amerika, dan wel in Servië gezinsleven kunnen uitoefenen. Om die reden heeft de rechtbank het besluit op bezwaar vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen.

5. Verweerder heeft bij het nu bestreden besluit opnieuw een belangenafweging gemaakt en geconcludeerd dat eisers niet voor de gevraagde verblijfsvergunning in Nederland in aanmerking komen en dat verwacht wordt dat zij terugkeren naar de Verenigde Staten, het land waar zij de nationaliteit van bezitten.

6. Ter zitting heeft verweerder zijn standpunt echter gewijzigd. Hij heeft toegelicht dat hij uitgaat van de heelheid van het gezin van eisers. Dit betekent dat eisers en hun moeder niet gescheiden zullen worden uitgezet en dus geen sprake zal zijn van strijd met het door artikel 8 van Pro het EVRM beschermde gezinsleven. In de verblijfsprocedure van de moeder van eisers is komen vast te staan dat zij op dit moment staatloos is. Verweerder ziet echter nog mogelijkheden voor haar om toegang te krijgen tot Servië, het land waar haar ouders (de grootouders van eisers) ook zijn toegelaten. Van eisers wordt verwacht dat zij, samen met hun moeder, zullen vertrekken naar Servië. Verweerder heeft bij het bestreden besluit alleen een belangenafweging gemaakt waarbij is uitgegaan van een terugkeer van eisers naar de Verenigde Staten. Daar waar Verenigde Staten is vermeld, moet dus nu Servië worden gelezen, aldus verweerder. De uitkomst blijft echter gelijk: het privéleven dat eisers hier hebben opgebouwd biedt hen geen recht op verblijf in Nederland en zij zullen Nederland dus moeten verlaten.

7. De rechtbank concludeert dat verweerder zijn motivering ingrijpend heeft gewijzigd. Omdat deze motivering niet blijkt uit het bestreden besluit, is het beroep om die reden al gegrond. De rechtbank zal in deze uitspraak onderzoeken of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven. Met andere woorden: heeft verweerder afdoende onderbouwd dat ook als Servië als land van terugkeer wordt gezien voor het hele gezin, de belangenafweging die in het kader van artikel 8 van Pro het EVRM wordt uitgevoerd, niet leidt tot een verblijfsvergunning?

8. Uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (het EHRM) - onder meer de arresten Rodrigues da Silva en Hoogkamer tegen Nederland van 31 januari 2006, nr. 50435/99, Osman tegen Denemarken van 14 juni 2011, nr. 38058/09, Nunez tegen Noorwegen van 28 juni 2011, nr. 55597/09, en het arrest Butt tegen Noorwegen van 4 december 2012, nr. 47017/09 en de rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), bijvoorbeeld de uitspraak van 13 juli 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BJ7527), volgt dat bij de belangenafweging in het kader van het door artikel 8 van Pro het EVRM beschermde recht op eerbiediging van het privéleven of het familie- en gezinsleven een 'fair balance' moet worden gevonden tussen het belang van de betrokken vreemdeling en diens familie enerzijds en het Nederlands algemeen belang dat is gediend bij het voeren van een restrictief toelatingsbeleid anderzijds. Daarbij moeten alle voor die belangenafweging van betekenis zijnde feiten en omstandigheden kenbaar worden betrokken.

9. Verweerder heeft zijn beleid neergelegd in paragraaf 4 van de openbare werkinstructie 2015/4 van 9 oktober 2015. Dit beleid is volgens verweerder een neerslag van de rechtspraak van het EHRM. Verweerder stelt zich op het standpunt dat slechts in zeer uitzonderlijke omstandigheden het weigeren of beëindigen van verblijfsrecht van een vreemdeling zal leiden tot een schending van het recht op privéleven. In beginsel is het niet onredelijk om van personen die in Nederland privéleven hebben opgebouwd te verlangen dat zij elders nieuw privéleven opbouwen. Zoals gezegd gaat verweerder daarbij in eisers situatie uit van de heelheid van het gezin en het gegeven dat de moeder van eisers geen verblijfsvergunning wordt verleend. Hoe langer de vreemdeling in Nederland heeft verbleven, hoe aannemelijker het is dat hij hier privéleven heeft opgebouwd. Privéleven bestaat uit de optelsom van alle banden die de vreemdeling met Nederland is aangegaan, zoals het spreken van de taal, het volgen van een opleiding, het hebben van (vrijwilligers)werk, het deelnemen aan verenigingsleven, het aangaan van vriendschappen en het aangaan en onderhouden van (familie)relaties, etc.
Het hebben van privéleven in Nederland betekent echter nog niet dat het weigeren van verblijf leidt tot een schending van het recht op het uitoefenen van dat privéleven. Het uitgangspunt is dat, wil van schending sprake kunnen zijn, de banden die de vreemdeling is aangegaan met Nederland de gebruikelijke banden moeten overstijgen. Dus: de normale binding die ontstaat met Nederland enkel door het langdurige verblijf hier te lande is niet voldoende om een schending van privéleven aan te nemen, aldus verweerder.

10. Verweerder heeft zich bij het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat in het geval van eisers geen sprake is van een bijzondere binding met Nederland, zoals hij in het beleid heeft verwoord als eis voor toelating.

11. Eisers hebben in beroep betoogd dat verweerder een onjuist toetsingskader hanteert. Het in het beleid neergelegde vereiste van de bijzondere binding met Nederland, volgt namelijk niet uit de rechtspraak van het EHRM en ook niet van de ABRvS. Verweerder moet onderzoeken of er ‘exceptional circumstances’ zijn die maken dat wanneer het verblijf niet wordt toegestaan sprake is van schending van het recht op privéleven.

12. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn wijze van beoordelen. Verweerder heeft niet kunnen aantonen waarop hij baseert dat de nadruk zou moeten liggen op de bijzondere binding met Nederland en hij heeft er desgevraagd ter zitting ook geen concrete invulling aan kunnen geven, anders dan de opmerking dat eisers actief zouden moeten zijn geweest in verenigingsleven. De rechtspraak van het EHRM noch de rechtspraak van de ABRvS bieden aanknopingspunten voor dit door verweerder vereiste van ‘bijzondere binding’ met Nederland. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de ABRvS van 2 mei 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1285), waarin de ABRvS verweerder ook niet is gevolgd in deze manier van toetsing. In die uitspraak heeft de ABRvS geoordeeld dat de betrokken vreemdeling moet worden geacht zeer sterkte banden met Nederland te hebben reeds wegens het feit dat hij op negenjarige leeftijd naar Nederland is gekomen en sindsdien – inmiddels meer dan zeventien jaar - in Nederland heeft verbleven. Daar komt bij dat de vreemdeling in Nederland basisonderwijs, voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs heeft gevolgd. De rechtbank is van oordeel dat de jurisprudentie van het EHRM geen aanknopingspunten biedt voor het standpunt van verweerder dat eisers aannemelijk moeten maken een bijzondere binding met Nederland te hebben in de vorm van bijvoorbeeld een verenigingsleven. De beroepsgrond van eisers slaagt.

13. De rechtbank concludeert dat eisers, net als de vreemdeling in de hiervoor genoemde uitspraak van de ABRvS, zeer sterke banden hebben met Nederland. Het gaat hier om jong volwassenen die op zeer jonge leeftijd naar Nederland zijn gekomen. Zij verblijven hier sinds 1998 en dus al zeventien jaar (vrijwel hun hele leven) en zijn na hun aankomst in Nederland niet teruggekeerd naar enig ander land. Deze feiten worden door verweerder niet betwist. Eisers hebben hier allemaal onderwijs gevolgd. Het gaat om basisonderwijs, voorgezet onderwijs en (in sommige gevallen) beroepsonderwijs.

14. Verweerder heeft in dat kader bij de belangenafweging overwogen dat eisers in deze lange periode van onrechtmatig verblijf in Nederland werden verzorgd door hun moeder, die eveneens onrechtmatig in Nederland verbleef. Als aan eisers verblijf wordt toegestaan op grond van artikel 8 van Pro het EVRM dan bestaat het risico dat de moeder gebruik maakt van de positie van eisers om ook verblijfsrecht te verkrijgen. In zoverre verschilt deze situatie van de situatie zoals aan de orde in het arrest Butt, waar eisers naar verwijzen. De moeder van eisers heeft namelijk bewust achtergehouden dat eisers de Amerikaanse nationaliteit hebben en dat zij terug konden keren naar de Verenigde Staten. De moeder van eisers moet echter hebben geweten dat het verblijfsrecht van eisers onzeker was, en dat wordt aan eisers toegerekend. De rechtbank is van oordeel dat verweerder deze aspecten in het nadeel van eisers heeft mogen betrekken bij zijn besluitvorming en daaraan zwaarder gewicht heeft mogen toekennen dan aan de belangen van eisers, zodat dit in beginsel zou moeten leiden tot een afwijzing van de aanvraag. Uit het hiervoor genoemde arrest Butt kan worden afgeleid dat in een situatie zoals deze alleen in ‘exceptional circumstances’, dus bijzondere gevallen, aan eisers een verblijfsrecht op grond van artikel 8 van Pro het EVRM toch kan worden toegekend.

14. Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat die bijzondere omstandigheden in hun geval aanwezig zijn. Zo hebben zij gewezen op de (ontwikkelings)problematiek van eiseres. Zij stellen verder dat zij zelf pas sinds 2012 op de hoogte zijn geraakt van het feit dat zij de Amerikaanse nationaliteit hebben en zich voor het eerst in 2010 door hun verblijf in de noodopvang bewust werden van hun onzekere verblijfstatus in Nederland. Eisers zijn van mening dat verweerder al die jaren heeft stilgezeten en zich niet heeft ingespannen om hen uit te zetten. Tot slot heeft verweerder niet gemotiveerd waarom van eisers verwacht mag worden om zich in te spannen om samen met hun moeder naar Servië te vertrekken. Eisers hebben geen enkele binding met Servië. Ze hebben er nooit gewoond, hebben niet de nationaliteit en spreken de taal ook niet.

14. De rechtbank onderschrijft het standpunt van eisers dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom van eisers verwacht kan worden om met hun moeder naar Servië te gaan. Het bestreden besluit gaat, zoals hiervoor al is uiteengezet, uit van een terugkeer naar de Verenigde Staten. In het bestreden besluit is overwogen dat de leer- en gedragsproblemen van eiseres, een bijzondere omstandigheden zijn die een rol spelen bij de belangenafweging. Echter, zo heeft verweerder gesteld, niet wordt ingezien waarom deze problemen eiseres beletten om haar privéleven in de Verenigde Staten voort te zetten. Niet is gebleken dat eiseres niet kan worden begeleid in de Verenigde Staten en verder is bij de beoordeling betrokken dat eisers de Engelse taal beheersen, zo stelt verweerder. Verweerder heeft echter niet toegelicht dat deze argumenten ook opgaan voor Servië, het land waar eisers nu naar moeten terugkeren. Verweerder heeft niet betwist dat eiseres hulp nodig heeft. Dat deze benodigde hulp voor eiseres ook in Servië aanwezig is, heeft verweerder vervolgens zonder enige toelichting aangenomen. Verweerder heeft evenmin betwist dat geen sprake is van enige concrete binding met Servië. Eisers hebben gesteld dat zij hier nooit zijn geweest en verweerder heeft dit niet betwist. Zij hebben niet de nationaliteit van dat land en spreken de taal ook niet. De enige binding die op dit moment bekend is, is dat familieleden van eisers in Servië wonen en dat wellicht ook de moeder van eisers de Servische nationaliteit zou kunnen verkrijgen. Dat eisers inmiddels volwassen zijn en een bestaan zouden kunnen opbouwen in Servië, is een te summiere motivering waarom zij juist naar dat land toe zouden moeten, omdat dit argument feitelijk geldt voor elk land. Waarom van eisers dan toch mag worden verwacht dat zij een bestaan opbouwen in dat land, heeft verweerder dus onvoldoende onderzocht en onvoldoende toegelicht. Verweerder heeft daarom onvoldoende onderzocht of er gelet op de aangevoerde omstandigheden sprake is van ‘exceptional circumstances’ op grond waarvan aan eisers een verblijfsrecht op grond van artikel 8 van Pro het EVRM kan worden toegekend. Deze beroepsgrond van eisers slaagt.

14. Het bestreden besluit is zo volgt uit rechtsoverweging 7 in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank ziet gelet op wat onder 16 is overwogen geen aanleiding de rechtsgevolgen in stand te laten. Ook de nadere toelichting van verweerder geeft blijk van onvoldoende zorgvuldige voorbereiding en is onvoldoende motivering om het besluit tot afwijzing van de aanvragen te kunnen dragen. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder de belangenafweging in het kader van artikel 8 van Pro het EVRM opnieuw uitvoeren. Daarbij zal hij uit moeten gaan van de zeer sterke banden met Nederland en niet de aanvullende eis stellen van bijzondere binding. Vervolgens zal hij bij de beoordeling moeten betrekken de zeer beperkte banden met Servië en nader moeten motiveren waarom er in dit geval geen ‘exceptional circumstances’ zijn en van eisers verwacht mag worden dat zij naar Servië zullen vertrekken. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op vier weken na verzending van deze tussenuitspraak.

14. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

19. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de ABRvS van 12 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA2877).

20. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht in de beroepsprocedure nu nog geen beslissing neemt.

Over het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening

21. Omdat de rechtbank verweerder in de gelegenheid stelt het gebrek in het bestreden besluit te herstellen, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het verzoek van eisers om een voorlopige voorziening toe te wijzen, met dien verstande dat zij de voorlopige voorziening treft dat eisers niet zullen worden uitgezet totdat er een einduitspraak is gedaan op het beroep.

21. Omdat eisers zijn vrijgesteld van de betaling van griffierecht, hoeft verweerder geen griffierecht voor het verzoek om een voorlopige voorziening te vergoeden.

23. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder wel in de door eisers gemaakte proceskosten voor het verzoek om een voorlopige voorziening. Deze kosten zijn op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 990,- (1 punt voor het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1, waarde per punt € 495,-).

Beslissing

De rechtbank:

- draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;

- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;

- houdt iedere verdere beslissing aan.

De voorzieningenrechter:

- treft de voorlopige voorziening dat eisers niet zullen worden uitgezet totdat een einduitspraak is gedaan op het beroep;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 990,-, te betalen aan eisers.

Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E. van der Does, (voorzieningen)rechter, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juni 2017.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.

Tegen de uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.