Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 17/2409
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 november 2017 in de zaak tussen
[B.V. X], te [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. M. L. Ariëns),
en
het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp, verweerder
(gemachtigde: mr. J.J. Siereveld en mr. P.A.J. Zandijk).
Procesverloop
Bij besluit van 30 mei 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een omgevingsvergunning geweigerd voor het uitvoeren van een werk of werkzaamheden en het gebruik in strijd met het bestemmingsplan ten behoeve van het project het aanleggen van een gronddepot.
Bij besluit van 14 februari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 oktober 2017. Namens eiseres zijn
[persoon A] en [personen B + C] verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1.
Bij aanvraagformulier van 12 april 2016 heeft eiseres een omgevingsvergunning aangevraagd met als projectomschrijving: “betreft ophoging van weilanden van [persoon D] in [plaats]”. Bij de vraag het beoogde gebruik van de gronden of het bouwwerk te beschrijven heeft eiseres vermeld: "tijdelijk als weilanddepot (max. 3 jaar) en bij de vraag welke werken, geen bouwwerken zijnde, of welke werkzaamheden zullen worden uitgevoerd heeft eiseres vermeld: “ophoging van agrarisch perceel met schone grond en/of met bagger (middels een weilanddepot)”.
1.2.
De drie aangrenzende agrarische percelen waarop het onder 1.1. beschreven project betrekking heeft, zijn percelen gelegen in [polder] te [plaats]. De eigenaar van deze percelen is [persoon D].
1.3.
Bij de aanvraag heeft eiseres een plan van aanpak van 12 april 2016 overgelegd ter toelichting van het onder 1.1. genoemde project. In dit plan van aanpak zijn onder meer de werkzaamheden, de ligging van de locatie, de uitgangspunten en aspecten van de door eiseres te verspreiden baggerspecie en/of overtollige schone grond van in totaal 50.000 m3 beschreven. De baggerspecie en/of overtollige schone grond dient voor hergebruik in een (tijdelijk) weilanddepot of direct op het land. Tevens staat in het plan van aanpak vermeld dat eiseres met de onderhavige locatie inspeelt op de baggeropgave van het [hoogheemraadschap] (Hoogheemraadschap) voor de periode 2017/2018. Over het tijdsbestek van de werkzaamheden is in het plan van aanpak voorts vermeld dat mede afhankelijk van het tempo waarin de overtollige grondstromen in de directe omgeving vrijkomen naar inschatting de ophoging binnen een termijn van maximaal zes jaar gerealiseerd kan zijn. Deze realisatie zal eventueel deels met bagger en deels met grond plaatsvinden.
1.4.
Bij het primaire besluit heeft verweerder gesteld dat het project het aanleggen van een gronddepot betreft en heeft verweerder de in verband daarmee gevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
1.5.
In haar advies van 5 december 2016 heeft de Commissie behandeling bezwaarschriften van de gemeente Pijnacker-Nootdorp (Commissie) verweerder geadviseerd te bezien om met inachtneming van haar advies, het primaire besluit te herroepen, maar in ieder geval de motivering van het besluit te verbeteren.
1.6.
In het advies van 5 december 2016 heeft de Commissie mede aan de hand van de onder 1.1. genoemde projectomschrijving vastgesteld dat eiseres een tijdelijk weilanddepot wil realiseren en percelen wil ophogen. Tevens heeft de Commissie vastgesteld dat het ophogen op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan en het realiseren van een weilanddepot in strijd is met de bestemming “Agrarisch met waarden-Landschaps- en natuurwaarden”, zodat een omgevingsvergunning voor twee verschillende activiteiten is vereist, te weten het uitvoeren van werkzaamheden en het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan. De Commissie heeft in haar advies van 5 december 2016 geconcludeerd dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat en waarom een ophoging van de percelen met maximaal 75 cm tot een onevenredige aantasting van de openheid van het gebied leidt.
1.7.
Voorts heeft de Commissie overwogen dat, aangezien het ophogen van de percelen zes jaar kan duren, onderdelen van de percelen niet bruikbaar zijn voor de agrarische bestemming, maar als depot van grond en bagger zullen fungeren. Daarom is er tevens sprake van onttrekking van gronden gedurende een langere termijn of het onmogelijk maken van de bestemming, waardoor sprake is van gebruik in strijd met het bestemmingsplan. De Commissie is van mening dat verweerder tevens onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het project niet onder de eerste van de drie uitzonderingen van de nota "Ruimtelijke Ordeningsbeleid" (beleid) valt. Dit beleid houdt in dat geen medewerking wordt verleend aan een aanvraag die strijdig is met het bestemmingsplan en waarvoor alleen medewerking kan worden verleend door middel van een projectbesluit. Op dit beleid bestaan drie uitzonderingen. De eerste uitzondering houdt in dat medewerking wordt verleend aan plannen die verband houden met de taakstelling van de gemeente ten aanzien van bijvoorbeeld de woningbouw, bedrijventerreinen of het groen dan wel een ander maatschappelijk belang dienen. De Commissie is van mening dat verweerder geen juiste toepassing aan deze uitzondering heeft gegeven. De Commissie heeft gesteld dat, aangezien het onmiskenbaar is dat eiseres op de percelen een depot wil inrichten in opdracht van het Hoogheemraadschap, het weilanddepot een maatschappelijk doel dient, te weten de door het Hoogheemraadschap te beschermen belangen. Volgens de Commissie heeft verweerder een onvoldoende afweging gemaakt tussen het algemeen belang van baggeropslag en ontwatering en het belang dat de bestemming "Agrarisch met waarden-Landschaps- en natuurwaarden" beoogt te beschermen.
2.1.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder in afwijking van het advies van 5 december 2016 van de Commissie het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder heeft gesteld dat de Commissie van een aantal onjuiste aannames is uitgegaan. Verweerder heeft uiteengezet dat door het ophogen van het perceel onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het herstel en de ontwikkeling van de landschaps- en natuurwaarden in het algemeen en in het bijzonder het landschappelijk open gebied en de weidevogels en ganzen. [polder] is nog een vrij oorspronkelijk open agrarisch gebied waarin een eendenkooi en diverse kreekruggen zijn waar te nemen. Door de kreekruggen zijn subtiele gradiënten ontstaan in het landschap die een grote ecologische waarde kunnen hebben. Door het ophogen gaan die gradiënten en daarmee specifieke ecologische potenties geheel verloren. De gehele polder is landschappelijk gezien zeer waardevol, omdat deze de laatste grote open polder in de regio is. Als broedgebied is het gebied van belang voor verschillende soorten weidevogels.
2.2.
Voorts is verweerder van mening dat het baggerdepot niet bijdraagt aan verhoging van de bestaande kwaliteiten en verdere ontwikkeling van het gebied, maar hieraan juist afbreuk doet. Het zal volgens verweerder jaren duren voordat het gebied zijn kwaliteit terugkrijgt, nadat het gronddepot is verdwenen. Het gronddepot is tevens is strijd met het bestemmingsplan, omdat het bestemmingsplan het behoud van de landschapswaarden beoogt te beschermen. De bestaande kwaliteit is een authentiek polderlandschap met de koe in de wei met een landschap van weilanden en sloten, lager dan de omringende dijk. Het gronddepot betekent volgens verweerder zowel qua functie (agrarisch) als qua landschap (weiland en sloten) en natuurwaarden (weidevogels) een verslechtering. Het gaat hier naar de mening van verweerder om een langdurige onttrekking aan de agrarische functie zonder dat hier een aan de agrarische bedrijfsvoering gerelateerd belang aanwezig is. De ophoging is niet nodig voor het verbeteren van de agrarische kwaliteit.
Tot slot heeft verweerder met betrekking tot de overwegingen van de Commissie over het strijdig gebruik gesteld dat bij navraag bij het Hoogheemraadschap is gebleken dat de stelling van de Commissie, dat het onmiskenbaar is dat eiseres een depot wil oprichten in opdracht van het Hoogheemraadschap, niet juist is.
3.1.
Eiseres heeft aangevoerd dat het ophogen van de agrarische percelen met schone grond en/of bagger tijdelijke werkzaamheden betreft, waarbij de eindsituatie, te weten de opgehoogde percelen, weer overeenkomt met de bestemming. Alleen gedurende een periode van drie jaar waarin de werkzaamheden worden uitgevoerd, wordt in strijd met het bestemmingsplan gehandeld. Deze werkzaamheden hebben als doel het agrarisch gebruik van het perceel te verbeteren. Ter zitting heeft eiseres een e-mail van 4 oktober 2017 van de eigenaar [persoon D] overgelegd, waarin hij het belang van de ophoging van zijn agrarisch percelen nader heeft toegelicht.
3.2.
Tevens heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat de werkzaamheden geen onevenredige afbreuk doen aan het behoud, herstel en de ontwikkeling van de landschaps- en natuurwaarden. Eiseres heeft gewezen op haar ervaring met soortgelijke werkzaamheden op verschillende locaties in Nederland, waar ook veel weidevogels voorkomen en sprake is van een landschappelijk open gebied. Met die aspecten wordt rekening gehouden door de werkzaamheden in fases uit te voeren, zodat geen onevenredige afbreuk aan het gebied wordt gedaan. Volgens eiseres zullen de weidevogels geen hinder ondervinden van de werkzaamheden. Meer specifiek is er eerder sprake van een verbetering bij de eindsituatie en het agrarisch gebruik en versterkt deze het behoud van de landschappelijke waarden. Voorts heeft eiseres, gezien het door haar beoogde eindsituatie, het standpunt van verweerder dat door de ophoging van de percelen sprake zal zijn versnippering en verrommeling, betwist. Tot slot heeft eiseres gesteld dat de baggeropgave en het beheer hiervan wel een taak van de gemeente is en dus een maatschappelijk belang wordt gediend door het realiseren van een tijdelijk weilanddepot waarmee agrarische percelen kunnen worden opgehoogd. Dit maatschappelijk belang heeft verweerder onvoldoende meegewogen, aldus eiseres.
4. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "[bestemmingsplan]". De betrokken percelen hebben, voor zover hier van belang, de bestemming "Agrarisch met waarden-Landschaps en natuurwaarden"
.
.
Ingevolge artikel 5.1 van de planregels (bestemmingsomschrijving) zijn de voor "Agrarisch met waarden-Landschaps- en natuurwaarden" aangewezen gronden bestemd voor:
a. grondgebonden agrarische bedrijvigheid;
b. behoud, herstel en ontwikkeling van de landschaps- en natuurwaarden in het algemeen en in het bijzonder voor:
1. landschappelijk open gebied;
2. weidevogels en ganzen.
(...)
In artikel 5.3.1 van de planregels is een aanlegvergunningstelsel opgenomen. Op grond van dit artikel is het verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) de volgende werken en werkzaamheden uit te voeren of te laten uitvoeren:
a. (...)
b. het verlagen van de bodem en afgraven, ophogen en egaliseren van de gronden.
(...)
In artikel 5.3.3 van de planregels is bepaald dat de in artikel 5.3.1 genoemde vergunning slechts kan worden verleend, indien geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de in de bestemmingsomschrijving genoemde waarden.
5. Niet in geschil is dat, gelet op artikel 5.3.1. van de planregels, een aanlegvergunning voor het uitvoeren van de werkzaamheden nodig is en daarom toestemming is vereist op grond van artikel 2.1., eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Tevens is niet in geschil dat het beoogde gebruik van de gronden in strijd is met artikel 5.1 van de planregels en daarom ook toestemming is vereist op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Ter beoordeling voor verweerder lag dan ook een aanvraag voor bedoelde toestemmingen ten behoeve van het onder 1.1. genoemde project.
6.1
De rechtbank stelt vast dat verweerder, gelet op het primaire besluit, als vertrekpunt van de beoordeling van de aanvraag van eiseres heeft aangenomen dat het project, waarvoor een omgevingsvergunning is aangevraagd, het aanleggen van een gronddepot betreft. Van dit vertrekpunt is de Commissie blijkbaar ook uitgegaan bij haar overwegingen en advies van 5 december 2016, waarin zij heeft gesteld dat het onmiskenbaar is dat eiseres in opdracht van het Hoogheemraadschap ter plaatse van de agrarische percelen een weilanddepot wil inrichten. Dit vertrekpunt heeft verweerder vervolgens, gelet op de inhoud van het bestreden besluit, verder in zijn besluitvorming doorgetrokken en vormt daarin de rode draad.
6.2.
Naar het oordeel van de rechtbank zijn zowel verweerder als de Commissie van een onjuist vertrekpunt uitgegaan door aan te nemen dat met de aanvraag (hoofdzakelijk) het aanleggen van een gronddepot wordt beoogd. De Commissie en verweerder zijn er daarbij aan voorbijgegaan dat het gronddepot, blijkens de aanvraag, slechts het middel is om het doel te bereiken, te weten het ophogen van de agrarische percelen van eigenaar [persoon D].
6.3.
In het aanvraagformulier heeft eiseres immers als projectomschrijving vermeld: "betreft ophoging van weilanden van [persoon D] in [plaats]". Verderop in de aanvraag heeft eiseres meer specifiek vermeld dat de ophoging van de agrarische percelen met schone grond en/of met bagger (middels een weilanddepot) zal geschieden.
6.4.
Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder zich niet heeft gehouden aan de in de vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) geformuleerde regel, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2012:BY7324, dat het college eerst en vooral heeft te beslissen omtrent een project zoals dat bij hem is ingediend.
6.5.
Bij de conclusie onder 6.4. sluit ook aan dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat een gronddepot een langdurige onttrekking aan de agrarische functie tot gevolg heeft zonder dat hieraan een agrarische bedrijfsvoering gerelateerd belang ten grondslag ligt en dat de ophoging niet nodig is voor het verbeteren van de agrarische kwaliteit van de grond.
6.6.
Verweerder heeft namelijk zonder meer aangenomen dat de werkzaamheden slechts zien op het inrichten van een gronddepot en niet onderzocht of er sprake is van een aan een agrarische bedrijfsvoering gerelateerd belang. Dit terwijl eiseres reeds in het plan van aanpak van 12 april 2016 dat ter onderbouwing van de aanvraag is overgelegd, heeft toegelicht dat de intentie is om met overtollige schone grond of baggerspecie een landbouwkundige verbetering voor de eigenaar te bewerkstelligen: betreffende de hoogteligging, afwatering en vruchtbaarheid van het perceel.
6.7.
Voorts heeft eiseres ter zitting onweersproken gesteld dat de eigenaar [persoon D] op de onderhavige percelen een veehouderij exploiteert en aldaar koeien en schapen laat weiden. In zijn e-mail van 4 oktober 2017 heeft [persoon D] het belang bij de ophoging van zijn percelen nader toegelicht. Gesteld is dat gezien de zeer lage ligging van de percelen ten opzichte van het NAP altijd extra moet worden bemalen, terwijl desondanks nog sprake is van wateroverlast. Die situatie zal zonder ophoging van de percelen verder verslechteren, omdat ter plaatse veengrond is. Door de ophoging kan niet alleen de grond met de landbouwmachines beter worden bewerkt maar zal tevens de waterhuishouding en de graskwaliteit verbeteren, aldus de e-mail van 4 oktober 2017.
6.8.
Gelet op hetgeen onder 6.6. en 6.7. is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat verweerder er bij het nemen van het bestreden besluit ten onrechte van is uitgegaan dat er geen sprake is van een aan de agrarische bedrijfsvoering gerelateerd belang, terwijl dit belang al in de aanvraag van 12 april 2016 kenbaar is gemaakt. Verweerder heeft dat belang ten onrechte niet meegewogen bij het bestreden besluit. Dit besluit is daarom onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd en komt voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank acht in dat verband tevens van belang dat verweerder ter zitting desgevraagd heeft meegedeeld dat, indien [persoon D] zou aantonen dat zijn percelen zodanig verzakken dat ophoging daarvan nodig is, het niet uitgesloten is dat de besluitvorming van verweerder anders zal luiden.
6.9.
De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat naar het zich laat aanzien dit geen doelmatige afdoeningswijze zou inhouden. Gelet op de mededeling van verweerder onder 6.8. zal eiseres de belangen van [persoon D] in het kader van het nemen van een nieuw besluit nader moeten onderbouwen. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat eiseres ook een onderbouwing zal moeten geven van de ter zitting naar voren gebrachte stelling dat het gronddepot door de aard van de gebruikte grond en of bagger veeleer een aantrekkende werking heeft voor weidevogels, zodat mogelijk de aantasting van de landschappelijke waarde van het gebied beperkt zal zijn. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
7. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
9. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 331,- aan haar vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, rechter, in aanwezigheid van J.M. Lo-A-Njoe, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 november 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.