Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 15/4869
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 januari 2016 in de zaak tussen
[eiser] , te [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J. Geelhoed),
en
het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg, verweerder
(gemachtigde: mr. T. van den Driesche).
Procesverloop
Bij besluit van 14 oktober 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser op straffe van een dwangsom van € 5.000,- voor iedere week of gedeelte van de week dat eiser niet aan de last voldoet, tot een maximum van € 20.000,-, gelast om binnen zes weken na dagtekening van dit besluit de opslag van landbouwvoertuigen en ander materieel op het “gewonnen terrein” naast zijn bedrijfsperceel aan [adres] te [plaats] te verwijderen en verwijderd te houden en tevens de gedempte sloot, gelegen tussen de kadastrale percelen [kadastrale aanduiding] , te herstellen als sloot en hersteld te houden.
Bij besluit van 26 mei 2015 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen bestreden besluit I beroep ingesteld.
Bij besluit van 6 augustus 2015 (bestreden besluit II) heeft verweerder de motivering van bestreden besluit I gewijzigd en de ongegrondverklaring van eisers bezwaar gehandhaafd.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 december 2015.
Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van ing. M.M. Breukelman.
Overwegingen
1. Eiser is eigenaar van het perceel [adres] te [plaats] en het naastgelegen weiland, kadastraal bekend als [kadastrale aanduiding] . Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Landelijk Gebied”.
Bij diverse controles door verweerder is geconstateerd dat de sloot, gelegen tussen het perceel [adres] en het naastgelegen weiland, is gedempt. Op de voormalige sloot (hierna ook: het gewonnen terrein) en een stukje naastgelegen weiland werden landbouwvoertuigen en ander materieel opgeslagen.
2.1
Verweerder heeft eiser bij het primaire besluit een last onder dwangsom opgelegd. Hij heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat eiser geen omgevingsvergunning heeft voor het dempen van de sloot en de opslag van landbouwvoertuigen en ander materieel op het gewonnen terrein en het stukje naastgelegen weiland. Verweerder heeft eiser daarom op straffe van een dwangsom gelast om de overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (Wabo) te beëindigen. Om aan de last te voldoen dient eiser de opslag van landbouwvoertuigen en ander materieel van het gewonnen terrein naast het bedrijfsperceel aan [adres] te [plaats] te verwijderen en verwijderd te houden en de gedempte sloot tussen [adres] en het naastgelegen weiland te herstellen als sloot en hersteld te houden. Verweerder heeft dit in bestreden besluit I gehandhaafd.
2.2
Bij bestreden besluit II heeft verweerder bestreden besluit I gewijzigd en de ongegrondverklaring van eisers bezwaar gehandhaafd. Verweerder stelt zich thans op het standpunt dat op eisers gronden de bestemmingen “Agrarisch” en “Agrarisch met waarden - landschapswaarden” rusten. Het dempen van de sloot levert binnen beide bestemmingen een overtreding op. Voor de gronden met de bestemming “Agrarisch” geldt weliswaar geen aanlegvergunningsplicht voor het dempen van sloten, maar daarvoor is wel een omgevingsvergunning vereist, omdat waterlopen binnen de bestemming “Agrarisch” niet mogen worden gebruikt voor een andere functie, zoals in dit geval bedrijfsopslag. Voorts is het wijzigen van het gebruik een aantasting van de belangen die samenhangen met de doeleinden bij de bestemming. Op de gronden met de bestemming “Agrarisch met waarden - landschapswaarden” is ingevolge artikel 6.7.1 van de planregels verboden om zonder omgevingsvergunning sloten tot een oppervlakte van 250 m² te dempen. Verweerder heeft zich in bestreden besluit II voorts op het standpunt gesteld dat de opslag van landbouwvoertuigen en ander materieel op de gronden met de bestemming “Agrarisch” – zoals eiser betoogt – is toegestaan. De opslag op het gewonnen terrein en een stukje naastgelegen weiland bevindt zich echter grotendeels binnen de bestemming “Agrarisch met waarden - landschapswaarden”. Op die gronden is de opslag niet toegestaan. Anders dan eiser betoogt, bestaat geen relevant onderscheid tussen de begrippen “opslag” en “stalling”, aldus verweerder.
3. De rechtbank stelt voorop dat bestreden besluit II een gewijzigd besluit is als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Aangezien verweerder met bestreden besluit II niet volledig aan eiser tegemoet is gekomen, wordt het beroep van eiser met toepassing van het bepaalde in artikel 6:19 van de Awb mede geacht gericht te zijn tegen bestreden besluit II. De rechtbank stelt vast dat verweerder in bestreden besluit II met eiser van mening is dat de opslag van landbouwvoertuigen en ander materieel op de gronden met de bestemming “Agrarisch” is toegestaan. De rechtbank is daarom van oordeel – en ook eiser heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld – dat eiser geen belang meer heeft bij de inhoudelijke beoordeling van bestreden besluit I. Het beroep van eiser tegen bestreden besluit I zal daarom in de einduitspraak niet‑ontvankelijk worden verklaard.
4. Eiser stelt dat onduidelijk is of het deel van zijn gronden waar de sloot is gedempt en de landbouwvoertuigen en ander materieel zijn geplaatst de bestemming “Agrarisch” of “Agrarisch met waarden - landschapswaarden” heeft. Eiser betoogt voorts dat geen omgevingsvergunning is vereist voor het dempen van de sloot binnen de bestemming “Agrarisch”. Hij voert daartoe aan dat het dempen van de sloot binnen die bestemming niet in strijd is met het bestemmingsplan en dat daarvoor ook geen aanlegvergunningplicht geldt. Ook op de gronden met de bestemming “Agrarisch met waarden - landschapswaarden” is volgens eiser het dempen van de sloot toegestaan, omdat ingevolge artikel 6.7.1 van de planregels geen aanlegvergunning is vereist voor het dempen van een sloot met een oppervlakte van minder dan 250 m². Eiser voert voorts aan dat de planwetgever de termen “opslag” en “stalling” naast elkaar gebruikt en dat daartussen kennelijk geen onderscheid is gemaakt. Ingevolge artikel 6.5.1 van de planregels is op de gronden met de bestemming “Agrarisch met waarden - landschapswaarden” uitsluitend “opslag” strijdig met het bestemmingsplan. Omdat eiser de gronden alleen voor “stalling” van landbouwmaterieel gebruikt, is geen sprake van een overtreding. Ter zitting heeft eiser hieraan toegevoegd dat het verbod van artikel 6.5.1 van de planregels betrekking heeft op voertuigen ten behoeve van het vervoer van paarden.
5. Ter zitting heeft verweerder erkend dat het gewonnen terrein van de voormalige sloot geheel binnen de bestemming “Agrarisch” ligt. Dit vormt voor de rechtbank dan ook het uitgangspunt bij de beoordeling van het geschil. Verder is van belang dat verweerder zich bij bestreden besluit II op het standpunt heeft gesteld dat voor deze bestemming geen aanlegvergunningplicht geldt, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo, en dat het opslaan van landbouwvoertuigen en ander materieel is toegestaan op de gronden met de bestemming “Agrarisch”. Eisers beroepsgronden hierover behoeven daarom geen bespreking. Het geschil beperkt zich tot de vraag of de toepasselijke planregels bij de bestemming “Agrarisch” in de weg staan aan het dempen van de sloot en de vraag of opslag (of stalling) van landbouwvoertuigen en ander materieel is toegestaan op de gronden met de bestemming “Agrarisch met waarden - landschapswaarden”.
6.1
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo – voor zover hier van belang – is het verboden een project uit te voeren bestaande uit het gebruiken van gronden in strijd met een bestemmingsplan.
6.2
Ingevolge artikel 3.1.1 van de planregels, voor zover hier van belang, zijn de voor “Agrarisch” aangewezen gronden bestemd voor:
a. het agrarisch bedrijfscentrum ten behoeve van de uitoefening van een grondgebonden agrarisch bedrijf;
(…)
met de daarbij behorende:
(…)
o. Waterlopen.
6.3
Ingevolge artikel 32.1 van de planregels, voor zover hier van belang, wordt tot een strijdig gebruik van gronden in ieder geval gerekend:
a. het gebruiken of laten gebruiken van gronden voor andere doeleinden dan voor de doeleinden behorende bij de bestemming;
b. het gebruiken of laten gebruiken van gronden op een wijze die leidt tot een aantasting van de belangen die samenhangen met de doeleinden behorende bij de bestemming.
6.4
Ingevolge artikel 6.5.1, aanhef en onder b, van de planregels, voor zover hier van belang, wordt tot een strijdig gebruik van gronden met de bestemming “Agrarisch met waarden - landschapswaarden”, onverminderd het bepaalde in artikel 32, in ieder geval gerekend:
b. het gebruiken of laten gebruiken van de gronden voor het opslaan van mest, landbouw- en/of agrarische producten dan wel materieel;
f. het plaatsen en geplaatst houden van aanhangers, voertuigen, paardentrailers en daarmee vergelijkbare objecten
7. Naar het oordeel van de rechtbank slaagt het betoog van eiser dat het dempen van de sloot op de gronden met de bestemming “Agrarisch” niet in strijd is met het bestemmingsplan. Eisers gronden zijn ingevolge artikel 3.1.1, aanhef en onder a, van de planregels bestemd voor het agrarisch bedrijfscentrum. Waterlopen passen ingevolge artikel 3.1.1, aanhef en onder o, van de planregels weliswaar binnen deze bestemming, maar de onderhavige sloot is niet als zodanig bestemd of aangeduid. Het dempen van de sloot kan naar het oordeel van de rechtbank daarom niet worden gekwalificeerd als het gebruiken van gronden voor andere doeleinden dan de doeleinden behorend bij de bestemming, als bedoeld in artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planregels. De rechtbank is voorts van oordeel dat het dempen van de sloot evenmin leidt tot een aantasting van de belangen die samenhangen met de doeleinden behorend bij de bestemming, als bedoeld in artikel 3.1.1, aanhef en onder b, van de planregels. De gronden met de bestemming “Agrarisch” zijn aldus bestemd voor het agrarisch bedrijfscentrum en daarmee samenhangende of ondergeschikte activiteiten en niet ten behoeve van de instandhouding of herstel van de landschappelijke waarden of het verkavelings- of slotenpatroon.
8. Uit het voorgaande volgt dat het dempen van de sloot op de gronden met de bestemming “Agrarisch” geen overtreding van een verbod uit het bestemmingsplan oplevert. Verweerder was daarom niet bevoegd om ten aanzien van het dempen van de sloot handhavend op te treden.
9. De rechtbank volgt eiser evenwel niet in zijn betoog dat de opslag van landbouwvoertuigen en ander materieel op de gronden met de bestemming “Agrarisch met waarden – landschapswaarden” in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Uit artikel 6.5.1, aanhef en onder b, en f, van de planregels volgt naar het oordeel van de rechtbank dat niet is toegestaan gronden met die bestemming te gebruiken voor het opslaan van landbouwvoertuigen en ander materieel. De bepaling omtrent strijdig gebruik van gronden betreft niet alleen paardenvervoermiddelen maar diverse soorten voertuigen.
10. Eisers betoog dat slechts sprake is van stalling van landbouwvoertuigen en dat dit geen strijdig gebruik oplevert, slaagt evenmin. Verweerder heeft in bestreden besluit II uiteengezet dat de begrippen “opslag” en “stalling” niet zijn gedefinieerd in het bestemmingsplan. Verweerder heeft daarom aansluiting gezocht bij het Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal. Daarin is “opslag” gedefinieerd als “opslaan”, wat is gedefinieerd als “onderbrengen om te bewaren”. “Stalling” is gedefinieerd als “stallen”, wat is omschreven als “in een bewaarplaats zetten”. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat uit het voorgaande volgt dat in deze zaak geen relevant onderscheid bestaat tussen de begrippen “opslag” en “stalling”. De plaatsing van de landbouwvoertuigen en ander materieel kan daarom als “opslag” worden gekwalificeerd en is in strijd met het bestemmingsplan.
11. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zich op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2657. In deze uitspraak is voorts overwogen dat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat, in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen, volstaat.
12. De rechtbank stelt vast dat verweerder in het verweerschrift en in de brief aan eiser van 25 augustus 2015 heeft medegedeeld niet bereid te zijn om de opslag van landbouwvoertuigen en ander materieel te legaliseren door daarvoor een omgevingsvergunning te verlenen. Gelet voorts op de onder 11 genoemde jurisprudentie, bestaat reeds daarom geen concreet zicht op legalisatie van de opslag. Evenmin is de rechtbank gebleken dat handhavend optreden ten aanzien van de opslag van voertuigen en landbouwmaterieel op de gronden met de bestemming “Agrarisch met waarden - landschapswaarden” onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
13. Zoals is overwogen onder 8, was verweerder niet bevoegd om handhavend op te treden tegen het dempen van de sloot. Bestreden besluit II komt daarom (in zoverre) voor vernietiging in aanmerking. Ter zitting heeft verweerder op voorhand te kennen gegeven dat hij bereid is de last onder dwangsom, voor zover dat ziet op het herstellen en hersteld houden van de sloot, te laten vervallen indien eiser ervoor zorgdraagt dat de landbouwvoertuigen en ander materieel niet meer op de gronden met de bestemming “Agrarisch met waarden - landschapswaarden” worden opgeslagen. Namens eiser is medegedeeld dat, indien het dempen van de sloot door verweerder niet meer als overtreding wordt gekwalificeerd, eiser naar verwachting voldoende ruimte heeft om de landbouwvoertuigen en ander materieel niet meer te hoeven plaatsen op de gronden met de bestemming “Agrarisch met waarden - landschapswaarden”.
14. Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb in de gelegenheid te stellen het gebrek in bestreden besluit II te herstellen. Dat herstellen kan uitsluitend met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van bestreden besluit II. Om het gebrek te herstellen, dient verweerder de last onder dwangsom te beperken tot het verwijderen en verwijderd houden van de opslag van landbouwvoertuigen en ander materieel op het kadastrale perceel [kadastrale aanduiding] op de gronden met de bestemming “Agrarisch met waarden - landschapswaarden”. De last ten aanzien van het herstellen en hersteld houden van de sloot dient te worden ingetrokken. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
15. Verweerder dient ingevolge artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, aan de rechtbank mede te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
16. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken na de verzending van deze tussenuitspraak de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek in bestreden besluit II te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in bestreden besluit II te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L. Frenkel, rechter, in aanwezigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 januari 2016.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.