Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 15/5809
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 juni 2016 in de zaak tussen
[eiseres 1] , te [plaats] , eiseres 1
[B.V. X], te [plaats] , eiseres 2
[B.V. Y], te [plaats] , eiseres 3
samen te noemen: eiseressen
(gemachtigde: mr. V.J. Leijh),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Krimpenerwaard, verweerder
(gemachtigden: A.D. Bouwman en K. Brandwijk).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
[B.V. Z], te [plaats] (vergunninghouder) en
[B.V. A], te [plaats] (exploitant),
[B.V. Z], te [plaats] (vergunninghouder) en
[B.V. A], te [plaats] (exploitant),
(gemachtigde: mr. C.F. Geerdes).
Procesverloop
Bij besluit van 23 juni 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor het vergroten van een [supermarkt] (de supermarkt) en het planologisch strijdige gebruik van (een deel van) het perceel op het adres [adres] te [plaats] , kadastraal bekend gemeente [plaats] , sectie [sectie], nummers [nummers] .
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Vergunninghouder en exploitant hebben een schriftelijke reactie gegeven.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 april 2016.
Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door [persoon A] , [persoon B] en hun gemachtigde. Namens eiseressen is tevens verschenen [persoon C] , deskundige. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Vergunninghouder en exploitant hebben zich laten vertegenwoordigen door [persoon D] en hun gemachtigde. Tevens zijn namens vergunninghouder en exploitant verschenen [persoon E] , [persoon F] en [persoon G] , deskundige.
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. Op 14 juli 2014 heeft vergunninghouder een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het uitbreiden van de supermarkt (het bouwplan). Op 21 juli 2014 heeft de welstandscommissie advies uitgebracht over het bouwplan. De commissie is van mening dat het bouwplan niet strijdig is met de redelijke eisen van welstand. Op 3 september 2014, 9 september 2014 en 10 september 2014 heeft de Omgevingsdienst Midden-Holland (ODMH) advies uitgebracht over de aanvaardbaarheid, gelet op de van toepassing zijnde milieuregelgeving respectievelijk het bodemonderzoek respectievelijk archeologisch onderzoek. Op 26 september 2014 heeft de Brandweer Hollands Midden advies uitgebracht over de brandveiligheid. Op 10 oktober 2014 heeft de ODMH advies uitgebracht wat betreft de aanvaardbaarheid op het gebied van natuur. Bij dit advies is een beoordeling ‘Quick scan Flora- en faunawet uitbreiding supermarkt [plaats] ’ gevoegd.
1.2
In opdracht van verweerder heeft [adviesbureau X] een onderzoek verricht ten behoeve van de ruimtelijke onderbouwing van het bouwplan. Op 3 november 2014 is van dit onderzoek een rapport opgemaakt. Gelet op de ruimtelijke onderbouwing past de gewenste uitbreiding van de supermarkt binnen de relevante planologische kaders.
1.3
Bij besluit van 16 december 2014 heeft de gemeenteraad van de gemeente Krimpenerwaard een (ontwerp-)verklaring van geen bedenkingen afgegeven ten behoeve van het bouwplan.
1.4
Verweerder heeft voor de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd. Het ontwerp van de omgevingsvergunning is gepubliceerd in het plaatselijke huis-aan-huisblad “ [huis-aan-huisblad] ” op 13 januari 2015 en in de Staatscourant op 20 januari 2015. De stukken zijn vanaf 14 januari 2015 gedurende zes weken ter inzage gelegd. Eiseressen hebben tijdig zienswijzen ingediend.
1.5
In opdracht van eiseres 3 heeft [persoon C] van [B.V. B] in februari 2015 een onderzoek verricht naar de actuele marktbehoefte, de ruimtelijk-economische effecten van de uitbreiding van de supermarkt en de mate van regionale afstemming tussen de gemeente en buurgemeenten.
1.6
Bij advies van 16 april 2015 heeft de welstandscommissie een aanvullende motivering gegeven. De welstandscommissie concludeert wederom dat het bouwplan niet strijdig is met de redelijke eisen van welstand.
1.7
In opdracht van vergunninghouder heeft Bureau Stedelijke Planning (BSP) een onderzoek verricht naar de behoefte, de effecten en de randvoorwaarden van de uitbreiding van de supermarkt. Van dit onderzoek is op 30 april 2015 een rapport opgemaakt.
1.8
Bij besluit van 16 juni 2015 heeft de gemeenteraad van de gemeente Krimpenerwaard een verklaring van geen bedenkingen afgegeven voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwplan.
1.9
Het bouwplan is gelegen binnen het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” (het bestemmingsplan). De gronden waarop het bouwplan is geprojecteerd hebben de bestemmingen “Detailhandel” en dubbelbestemming “Waarde – Archeologie”, “Maatschappelijk”, “Water” en “Verkeer”. Vast staat en niet in geschil is dat het bouwplan op meerdere punten in strijd is met het bestemmingsplan. Zo past de beoogde uitbreiding qua omvang niet binnen het in het bestemmingsplan aangewezen bouwvlak en het beoogde gebruik van een deel van het bouwplan past niet binnen de bestemmingen “Maatschappelijk” en “Water”.
2. Met inachtneming van de ingediende zienswijzen heeft verweerder bij het bestreden besluit de gevraagde omgevingsvergunning verleend. De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
3. Eiseressen kunnen zich niet met het bestreden besluit verenigen en voeren daartoe, samengevat weergegeven, aan dat niet wordt voldaan aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro), betreffende de ladder voor duurzame verstedelijking. Voorts voeren eiseressen aan dat het bouwplan in strijd is met de in artikel 2.5.30 van de in de bouwverordening neergelegde parkeernorm. Volgens eiseressen is er bovendien sprake van strijd met artikel 2.12 van de Wabo, strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en van strijd met provinciaal, regionaal en lokaal beleid. Gelet op het voorgaande is ook de verklaring van geen bedenkingen ten onrechte door de gemeenteraad verleend, aldus eiseressen.
4.1
De rechtbank dient eerst ambtshalve de vraag te beantwoorden of eiseressen allen belanghebbende zijn bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Om te bepalen of iemand belanghebbende is, zijn in onder andere de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) criteria ontwikkeld. Zo moet iemand een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. Van een persoonlijk belang zal sprake zijn in de situatie waarin een besluit tot omzetverlies bij een concurrent kan leiden, de exploitant van de concurrerende onderneming wordt dan als belanghebbende aangemerkt. Daarbij geldt dat de concurrent in hetzelfde marktsegment en in hetzelfde verzorgingsgebied actief moet zijn (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de AbRvS van 28 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:183). Voor vastgoedeigenaren die in hetzelfde marktsegment en in hetzelfde verzorgingsgebied actief zijn, te weten de verhuur of verkoop van winkelruimte binnen een bepaald verzorgingsgebied, geldt eveneens dat zij als belanghebbende kunnen worden aangemerkt indien en voor zover niet is uitgesloten dat het bestreden besluit nadelige gevolgen heeft voor de verhuurbaarheid van hun pand(en). De enkele omstandigheid dat een pand tevens gebruikt kan worden voor andere doeleinden dan detailhandel laat onverlet dat de vergunde activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de verhuurbaarheid van het pand (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de AbRvS van 12 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2897).
4.2
Naar het oordeel van de rechtbank is eiseres 1, gelet op de afstand tussen beide bedrijven en het als ondernemer werkzaam zijn in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied als vergunninghouder, belanghebbende bij het bestreden besluit. Dit geldt eveneens voor eiseres 2, die eigenares is van het pand waarin eiseres 1 is gevestigd.
4.3
Eiseres 3 is exploitant noch eigenaar. Zij heeft hooguit een afgeleid belang en haar beroep dient naar het oordeel van de rechtbank om die reden niet-ontvankelijk te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat ten aanzien van eiseres 3 geen aanleiding.
5. De rechtbank overweegt voorts het volgende.
5.1
Ingevolge artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo wordt in bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft.
Ingevolge artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) wordt, voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van die wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft. Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan de verklaring slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening.
6. Inhoudelijk overweegt de rechtbank naar aanleiding van de beroepsgronden van eiseressen 1 en 2 het volgende.
6.1
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo, voor zover hier van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit (a) het bouwen van een bouwwerk en (c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo wordt een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk geweigerd, in geval van, kort gezegd, (a) strijd met het Bouwbesluit, (b) strijd met de Bouwverordening (c) strijd met het bestemmingsplan en (d) strijd met de redelijke eisen van welstand.
Ingevolge artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover deze betrekking heeft op het afwijken van het bestemmingsplan, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Ingevolge artikel 5.20 van het Bor zijn, voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de wet, de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro wordt onder een stedelijke ontwikkeling verstaan: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:
a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
6.2
De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort in dit geval tot de bevoegdheid van verweerder, waarbij verweerder beleidsvrijheid heeft en de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om daarvoor in dit geval een omgevingsvergunning te weigeren.
7.1
Eiseressen 1 en 2 hebben in beroep aangevoerd dat het bestreden besluit een goede ruimtelijke onderbouwing ontbeert. Daartoe voeren zij aan dat niet wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, betreffende de ladder voor duurzame verstedelijking. De uitbreiding van de supermarkt kwalificeert naar hun mening als een nieuwe stedelijke ontwikkeling waardoor de actuele regionale behoefte dient te worden aangetoond. Eiseressen 1 en 2 zijn van mening dat er geen sprake is van een actuele regionale behoefte en verwijzen ter onderbouwing van dit standpunt naar de door hen ingebrachte rapporten van WPM van februari 2015 en 23 september 2015. Omdat de regionale behoefte ontbreekt, heeft uitbreiding van de supermarkt een aantasting van de voorzieningenstructuur tot gevolg. Het ondernemersklimaat en het woon- en leefklimaat worden daarmee onaanvaardbaar aangetast. Ter zitting hebben eiseressen 1 en 2 daaraan toegevoegd dat de functie van het perceel waarop de uitbreiding wordt gerealiseerd, wijzigt van maatschappelijk naar detailhandel en binnen de functie detailhandel van een buurtsuper naar een full service supermarkt. Gelet hierop en op de kleine kern van [plaats] is er, ondanks dat de uitbreiding een beperkt aantal vierkante meters beslaat, sprake van een substantiële vergroting die wel degelijk kan worden aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling, aldus eiseressen 1 en 2.
7.2
Verweerder heeft gesteld dat de in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro opgenomen norm niet strekt ter bescherming van de belangen van eiseressen 1 en 2, zodat het in artikel 8:69a van de Awb opgenomen relativiteitsvereiste aan de vernietiging van het bestreden besluit in de weg staat. Daarnaast heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro omdat er, zoals ter zitting door verweerder is berekend, ten opzichte van hetgeen op grond van het bestemmingsplan is toegestaan qua oppervlakte slechts sprake is van een uitbreiding van het bouwvlak met 22 vierkante meter. De ladder voor duurzame verstedelijking is dan ook niet aan de orde. Volgens verweerder zijn de onderbouwingen en uitgevoerde onderzoeken in zoverre slechts in het kader van een zorgvuldige besluitvorming opgesteld.
7.3
De rechtbank komt tot het volgende oordeel. Zoals ter zitting is gebleken, is de vergroting van het bouwvlak waar de uitbreiding van de supermarkt is gepland marginaal. De rechtbank ziet in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat het bouwplan met deze vergroting in een nieuwe stedelijke ontwikkeling voorziet. Met betrekking tot het betoog van eiseressen 1 en 2 dat, gelet op de functiewijziging en de kleine kern van [plaats] , de uitbreiding van de supermarkt kwalificeert als een nieuwe stedelijke ontwikkeling, is de rechtbank van oordeel dat het bouwplan niet voorziet in een functiewijziging zoals door eiseressen 1 en 2 betoogd. Het betreft hier immers slechts de uitbreiding van een reeds bestaande detailhandel. Nu er geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling, heeft verweerder geen toepassing hoeven geven aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Hetgeen eiseressen 1 en 2 inhoudelijk verder naar voren hebben gebracht in dit kader leidt niet tot een ander oordeel. Nu het betoog faalt, komt de rechtbank niet toe aan de vraag of artikel 8:69a van de Awb wat deze beroepsgrond betreft aan de vernietiging van het bestreden besluit in de weg staat.
8.1
Voorts voeren eiseressen 1 en 2 aan dat niet wordt voldaan aan de parkeernorm en dat het gehanteerde aanwezigheidspercentage van 70 te laag is. Zoals uit het rapport van BSP blijkt, trekt de supermarkt een meer dan gemiddeld aantal bezoekers uit de regio. Al die bezoekers zullen de supermarkt met de auto bezoeken, zodat niet uitgegaan kan worden van de gemiddelde CROW-normen maar gewerkt zal moeten worden met de maximale normen. Datzelfde geldt voor het gehanteerde aanwezigheidspercentage. Verweerder heeft de verkeersaantrekkende werking volgens eiseressen 1 en 2 dan ook onderschat. Er moet volgens eiseressen 1 en 2 worden voorzien in meer parkeerplaatsen dan thans het geval is om de strijd met artikel 2.5.30 van de bouwverordening op te heffen. De verleende ontheffing is dus niet toereikend.
8.2
Verweerder heeft zich primair op het standpunt gesteld dat ten aanzien van de parkeerproblematiek het relativiteitsvereiste aan eiseressen 1 en 2 moet worden tegengeworpen. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst verweerder naar de uitspraak van de AbRvS van 11 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1146.
8.3
Ten aanzien van het betoog van eiseressen 1 en 2 over de parkeernorm is de rechtbank van oordeel dat het standpunt van verweerder juist is. De parkeernormen strekken kennelijk niet tot bescherming van het belang waarvoor eiseressen 1 en 2 in deze procedure bescherming zoeken, te weten zich te weren tegen concurrentie. In dat kader verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de AbRvS in de uitspraak van 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1224. Voor zover eiseressen 1 en 2 betogen dat zij overlast ondervinden, omdat er te weinig parkeerplaatsen op het eigen terrein van de supermarkt worden gerealiseerd, overweegt de rechtbank dat niet aannemelijk is gemaakt dat klanten van de supermarkt bij de vestiging van eiseres 1 voor de deur zullen parkeren, waardoor ook geen te beschermen belang van eiseres 2 als vastgoedbeheerder valt in te zien. Deze parkeerplaatsen, die zich in het openbare gebied bevinden, zijn immers niet in de directe nabijheid van de supermarkt gelegen, in ieder geval niet binnen een straal van 100 meter van de supermarkt. Het voorgaande betekent dat het betoog van eiseressen 1 en 2 op grond van artikel 8:69a van de Awb niet tot een vernietiging van het bestreden besluit kan leiden en daarom geen verdere bespreking behoeft.
9.1
Verder is door eiseressen 1 en 2 aangevoerd dat sprake zal zijn van overlast en verkeersonveilige situaties, omdat niet is voorzien in stalplaatsen voor winkelwagentjes bij de parkeervoorziening en er geen voorschriften aan de vergunning verbonden zijn voor crossdockleveringen, een methode waarbij de goederen die worden ontvangen in een distributiecentrum niet worden opgeslagen maar worden verdeeld naar de afnemers en gereedgemaakt voor gezamenlijke verzending.
9.2
De rechtbank is van oordeel dat ook de door eiseressen 1 en 2 ingeroepen normen ten aanzien van de verkeersveiligheid en overlast, wat daar verder ook van zij, kennelijk niet strekken tot bescherming van het belang van eiseressen 1 en 2 als concurrerende onderneming. Het is niet aannemelijk dat ter plaatse van de vestiging van eiseres 1 gevolgen kunnen worden ondervonden voor de verkeersveiligheid of overlast, waardoor eveneens geen te beschermen belang op dit punt voor eiseres 2 valt in te zien. De voornoemde beroepsgronden behoeven verder geen inhoudelijke bespreking.
10. Eiseressen 1 en 2 hebben tot slot aangevoerd dat het woon- en leefklimaat na realisering van het plan zal verslechteren. Ook voor deze beroepsgrond geldt voor beide eiseressen dat artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan de vernietiging van het bestreden besluit.
11. Het beroep is deels niet-ontvankelijk en overigens ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart:
- het beroep voor zover ingediend door [B.V. Y] niet-ontvankelijk;
- het beroep voor zover ingediend door [eiseres 1] en [B.V. X] ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. H.M. Braam, voorzitter, en mr. D.A.J. Overdijk en mr. N.S.M. Lubbe, leden, in aanwezigheid van mr. F. Willems - Gerritse, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 juni 2016.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.