Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 15/6160
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 mei 2016 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. A.E. Schat),
en
de minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigde: mr. M.E. van Dijk).
Procesverloop
Bij besluit van 24 december 2014, gecorrigeerd en aangevuld bij besluit van 20 januari 2015 (tezamen het primaire besluit) heeft verweerder het gastvliegerschap van eiser, senior inspecteur bij de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), domein Luchtvaart, per 1 januari 2015 beëindigd.
Bij besluit van 17 juli 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 april 2016. De zaak is gevoegd behandeld met de beroepen van drie collega’s van eiser (met de zaaknummers SGR 15/6159, SGR 15/6187 en SGR 15/6861). Daarna zijn de zaken weer gesplitst. In iedere zaak wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden mr. M.E. van Dijk, [persoon A] , [persoon B] en [persoon C] .
Overwegingen
1.1.
Eiser is sinds 1 december 1994 werkzaam bij verweerders ministerie als inspecteur. Per 1 februari 1999 is hij benoemd in de functie van inspecteur-vlieger. Sedert die tijd heeft verweerder voorzien in het gastvliegerschap van eiser bij door verweerder daartoe gecontracteerde commerciële Nederlandse luchtvaartmaatschappijen om zijn vliegvaardigheid bij te houden. Het gastvliegerschap behelst het als vlieger uitvoeren van verkeersvluchten bij daartoe door ILT gecontracteerde luchtvaartmaatschappijen.
Als gevolg van de invoering van het Functiegebouw Rijk (FGR) is eiser vanaf 1 januari 2012 geplaatst op de functie van senior inspecteur, functiefamilie Toezicht bij het organisatieonderdeel (domein) Luchtvaart van de ILT.
Zijn werkzaamheden zijn daarbij niet veranderd.
1.2.
Op 8 december 2011 heeft verweerder een voorgenomen organisatiebesluit tot wijziging van de functie van inspecteur-vlieger ter advisering aan de ondernemingsraad van de ILT voorgelegd. Nadat deze negatief had geadviseerd is dat voorgenomen besluit op 12 september 2012 ingetrokken.
1.3.
Bij besluit van 20 september 2012 heeft verweerder vervolgens bepaald dat het onderhouden van de vliegvaardigheid van eiser en zijn collega’s met ingang van 1 januari 2013 op een andere manier wordt ingevuld, namelijk door middel van simulatortraining, waar nodig aangevuld met training en opleiding. Daarmee werd het gastvliegerschap dus beëindigd.
1.4.
Op 25 oktober 2012 heeft de Ondernemingsraad ILT (hierna: de OR) met betrekking tot het besluit van 20 september 2012 een verzoekschrift ingediend bij de Ondernemingskamer van het Gerechtshof Amsterdam. Bij de mondelinge behandeling op 29 november 2012 is een schikking getroffen.
Verkort weergegeven is afgesproken dat:
- vanaf 1 januari 2013 de Inspecteur-Generaal ILT (IG) het gastvliegerschap opnieuw faciliteert;
- de IG zich tot het uiterste zal inspannen uiterlijk 1 januari 2013 het gastvliegerschap bij niet in Nederland gevestigde luchtvaartmaatschappijen mogelijk te maken of, indien dit niet mogelijk blijkt, bij Nederlandse luchtvaartmaatschappijen vanaf 1 januari 2013 voort te zetten;
- de besluiten van 20 september 2012 zullen worden ingetrokken;
- ILT en de OR gezamenlijk een onderzoeksopdracht aan het Nationaal Lucht- en Ruimtelaboratorium (NLR) zullen formuleren, gericht op de vraag op welke wijze het vliegbrevet geldig kan blijven, zodat de uitvoering van de functie van inspecteur-vlieger voldoet aan de eisen die door de International Civil Aviation Organisation (ICAO) worden gesteld;
- dat een nieuw verzoek om advies aan de OR zal worden voorgelegd, waarbij het uit te brengen rapport van het NLR wordt meegewogen.
1.5.
Bij besluit van 6 december 2012 heeft verweerder het besluit van 20 september 2012 ingetrokken, onder verwijzing naar de na de zitting bij de Ondernemingskamer gemaakte afspraken.
1.6.
Bij besluit van 10 december 2012 heeft verweerder een verzoek van eiser om twee of drie dagen actueel te gaan vliegen bij KLC afgewezen, hetgeen door eiser (tevens) is aangemerkt als een feitelijk handelen in strijd met de intrekking van het besluit van 20 september 2012. Eiser heeft daartegen bezwaar gemaakt en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Bij uitspraak van 22 januari 2013 (SGR 12/10224) heeft de voorzieningenrechter dat verzoek afgewezen.
Het bezwaar is bij besluit van 20 juni 2013 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van deze rechtbank van 29 oktober 2014 (SGR 13/6080) is het beroep van eiser ongegrond verklaard.
1.7.
Op 20 december 2012 heeft het NLR het rapport “Voorstel voor onderhoud vliegvaardigheid inspecteur-vlieger bij de ILT” op basis van zero flight time training (ZFTT) uitgebracht.
1.8.
Bij brief van 15 februari 2013 heeft de IG de OR om advies gevraagd over het voornemen om de vliegvaardigheid van de inspecteur-vlieger voortaan te behouden door middel van trainingen op vliegsimulators aangevuld met meevliegen tijdens het uitvoeren van twaalf inspectievluchten per jaar.
Op 19 april 2013 heeft de OR op dat voornemen negatief geadviseerd. De OR heeft zich op het standpunt gesteld dat hem ten aanzien van een dergelijke beslissing instemmingrecht toekomt en heeft instemming geweigerd.
1.9.
Op 8 mei 2013 heeft de IG met een voorgenomen organisatiebesluit aan de OR laten weten dat het onderhouden van de vliegvaardigheid van de inspecteur-vlieger vanaf 1 januari 2014 op een andere wijze zal worden ingevuld en dat voor het besluit daarover de instemming van de OR niet noodzakelijk is.
1.10.
Bij besluit van 24 september 2013 heeft de IG aan de OR meegedeeld dat het voorgenomen besluit van 8 mei 2013 tot een definitief organisatiebesluit is gemaakt. Met ingang van 1 januari 2014 wordt het gastvliegerschap van de inspecteurs-vlieger beëindigd.
1.11.
De OR heeft daarop, omdat hij nog steeds van mening was dat het besluit van 24 september 2013 niet mocht worden genomen zonder zijn instemming, bij deze rechtbank, Team Kanton, een verzoekschrift ingediend.
Ook heeft de OR bij de Ondernemingskamer van het Gerechtshof Amsterdam een verzoekschrift ingediend om het besluit van 24 september 2013 te laten intrekken en de gevolgen daarvan ongedaan te maken.
1.12.
Op 5 februari 2014 heeft de kantonrechter geoordeeld dat voor de beslissing van (de IG namens) verweerder over de wijze waarop inspecteurs-vlieger hun vliegvaardigheid bijhouden geen instemming van de OR nodig is, omdat het gastvliegerschap niet is aan te merken als een regeling op het gebied van personeelsopleiding. De OR heeft adviesrecht.
1.13.
Op 17 december 2014 heeft de Ondernemingskamer van het Gerechtshof Amsterdam geoordeeld dat verweerder het besluit van 24 september 2013, over het onderhouden van de vliegvaardigheid van de inspecteurs-vlieger, in redelijkheid heeft kunnen nemen en het verzoek van de OR afgewezen.
1.14.
Vervolgens is bij het primaire besluit het gastvliegerschap van eiser, conform het organisatiebesluit van 24 september 2013, per 1 januari 2015 beëindigd.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de beëindiging van het gastvliegerschap, overeenkomstig het advies van 1 juli 2015 van de Bezwarenadviescommissie Personele aangelegenheden Infrastructuur en Milieu (hierna: de commissie) gehandhaafd.
2. Eiser is het daarmee niet eens en heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Eiser voert aan dat het gastvliegerschap een arbeidsvoorwaarde is, die bij het aangaan van de arbeidsrelatie is aangegaan en door verweerder niet eenzijdig afgeschaft kan worden. Deze arbeidsvoorwaarde of dit aan de functie gekoppeld verworven recht is sinds 2005 ook bij de nieuw aangestelde inspecteurs-vlieger in het aanstellingsbesluit opgenomen. Het gastvliegerschap moet worden onderscheiden van het geldig houden van vliegbewijzen. Voor het gastvliegerschap is een geldig vliegbewijs nodig, maar voor het bijhouden van het vliegbewijs is het actief vliegen in een verkeersvliegtuig niet noodzakelijk.
Vanaf 28 november 2002 heeft verweerder opeenvolgende schriftelijke overeenkomsten gesloten ten behoeve van het gastvliegerschap van eiser met Air Exel Netherlands B.V. en KLM Cityhopper B.V. In deze overeenkomsten zijn bepalingen opgenomen met het aantal door de inspecteur-vlieger te vliegen uren.
Verweerder handelt in strijd met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel door het gastvliegerschap af te schaffen. Tevens handelt verweerder in strijd met de norm dat een ambtelijk werkgever zich als een goed werkgever dient te gedagen, neergelegd in artikel 125ter van de Ambtenarenwet.
3. Verweerder heeft zich eerst ter zitting primair op het standpunt gesteld dat het besluit tot beëindiging van het gastvliegerschap, bij nader inzien, geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat het besluit slechts beoogt een andere invulling te geven aan de functie-eis dat de senior inspecteur in het bezit dient te zijn van een vliegbewijs voor de verkeersluchtvaart. Het bezwaar had dan ook niet-ontvankelijk verklaard moeten worden volgens verweerder.
Voorts heeft verweerder zich, onder verwijzing naar de uitspraak van deze rechtbank van 29 oktober 2014 (zie hierboven onder 1.6) beroepen op het “ne bis in idem” beginsel. Tot slot heeft verweerder de standpunten van eiser betwist.
4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De beslissing van 24 december 2014, gecorrigeerd en aangevuld bij besluit van 20 januari 2015, is een schriftelijk beslissing van publiekrechtelijke aard afkomstig van een bestuursorgaan. De beslissing heeft onmiskenbaar rechtsgevolg, namelijk dat eiser niet meer in het kader van zijn functie het gastvliegerschap mag uitoefenen, Het is dus een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Overigens merkt de rechtbank op dat ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb ook tegen een andere handeling van een bestuursorgaan jegens een ambtenaar bezwaar en beroep openstaat.
Dat het primaire besluit niet is te kwalificeren als een besluit in de zin van artikel 27 van de Wet op de Ondernemingsraden, doet aan het voorgaande niet af.
Verweerder heeft dan ook in het bestreden besluit terecht het bezwaar van eiser ontvankelijk geacht.
4.2.
Het beroep op het “ne bis in idem” beginsel door verweerder begrijpt de rechtbank aldus dat, nu de rechtbank bij haar uitspraak van 29 oktober 2014 het in die zaak bestreden besluit in stand heeft gelaten, in rechte vast staat dat het gastvliegerschap geen arbeidsvoorwaarde is en het primaire besluit in de onderhavige zaak aldus een weigering behelst om terug te komen van het besluit van 20 september 2012, waarbij het gastvliegerschap per 1 januari 2013 is beëindigd. Op deze situatie zou de beperkte rechterlijke toetsing van toepassing zijn, die overeenkomstig artikel 4:6 van de Awb geldt bij een weigering om terug te komen van een eerder besluit.
Dit betoog slaagt niet, reeds omdat het besluit van 20 september 2012 door verweerder al op 6 december 2012 is ingetrokken. Bovendien was in de zaak waarop de uitspraak van 29 oktober 2015 ziet in geschil de weigering om eiser toestemming te verlenen om twee of drie dagen actueel te gaan vliegen en niet het besluit van 20 september 2012 tot beëindiging van het gastvliegerschap. Dat besluit was immers al ingetrokken.
Nu verweerder bij het primaire besluit opnieuw heeft besloten het gastvliegerschap te beëindigen, thans per 1 januari 2015, valt niet in te zien dat eiser tegen dat besluit geen rechtsmiddelen zou mogen aanwenden of dat hierop naar analogie van artikel 4:6 van de Awb een beperkte toetsing van toepassing zou zijn.
4.3.
Met betrekking tot het betoog van eiser, hiervoor onder 2 samengevat, overweegt de rechtbank het volgende. De aanstelling tot ambtenaar is een eenzijdige rechtshandeling van verweerder en geen overeenkomst. Uit het enkele feit dat bij de (later in dienst getreden) inspecteurs-vlieger in het aanstellingsbesluit het gastvlieger-schap is opgenomen volgt niet dat verweerder daarin geen wijziging mag brengen. Verweerder mag in beginsel het gastvliegerschap beëindigen mits hij daarbij niet in strijd komt met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of enig algemeen rechtsbeginsel, zoals het rechtszekerheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel of norm van goed werkgeverschap. Verweerder mag immers zijn ambtelijke organisatie in beginsel inrichten op de wijze zoals hij dat juist acht voor de uitoefening van zijn taken.
Daarbij laat de rechtbank het antwoord op de vraag of het gastvliegerschap moet worden gekwalificeerd als een arbeidsvoorwaarde in het midden. Immers vast staat in ieder geval dat het gastvliegerschap langdurig aan de functie van inspecteur-vlieger/senior inspecteur verbonden is geweest en dat voor de financiële gevolgen daarvan een regeling (de Regeling vliegtoelage ambtenaar-vlieger) is vastgesteld. Voorts staat vast dat eiser gedurende lange tijd van het gastvliegerschap gebruik heeft gemaakt.
Dit heeft tot gevolg dat verweerder, evenals in het geval dat er sprake zou zijn van een arbeidsvoorwaarde, slechts tot wijziging of beëindiging van het gastvliegerschap mag overgaan indien hij daarmee niet in strijd komt met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of enig algemeen rechtsbeginsel, zoals het rechtszekerheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel of norm van goed werkgeverschap.
4.4.
Verweerder heeft de beëindiging van het gastvliegerschap als volgt gemotiveerd. Verweerder acht het uit oogpunt van onafhankelijkheid en integriteit als
toezichthouder niet langer wenselijk dat inspecteurs hun vliegbrevetten geldig
houden door het meevliegen als gastvlieger bij een Nederlandse onder toezicht
staande maatschappij. De inspecteurs moeten onafhankelijk kunnen opereren, waarbij
een schijn van belangenverstrengeling moet worden voorkomen. Voorts heeft
verweerder belang bij efficiënte besteding van publieke middelen.
Het onderhouden van de vliegvaardigheid via gastvliegerschap is zeer
arbeidsintensief, waardoor de inzetbaarheid van de inspecteur-vlieger voor
inspectietaken in de visie van verweerder onevenredig wordt beperkt. Verweerder neemt daarbij in aanmerking genomen dat het mogelijk en in andere CAA-landen reeds gebruikelijk is, om op andere wijze, namelijk via simulatortrainingen, de voor de uitoefening van de functie benodigde vliegvaardigheid te onderhouden.
Verweerder heeft door het NRL laten onderzoeken of er alternatieven zijn
voor het onderhouden van de vliegvaardigheid van de inspecteur-vlieger, waarbij
nog steeds voldaan wordt aan de internationale wet- en regelgeving, de competenties om toezicht te kunnen houden op peil worden gehouden en de inspecteurs nog steeds worden gerespecteerd en geaccepteerd door de ondertoezichtstaanden.
Het NLR heeft daarover rapport uitgebracht, het hiervoor reeds genoemde “Voorstel voor onderhoud vliegvaardigheid inspecteur-vlieger bij ILT”, waarin diverse scenario`s zijn geopperd. Verweerder heeft daarbij gekozen voor scenario 2 dat inhoudt dat de inspecteur-vlieger zijn vliegvaardigheid onderhoudt door middel van trainingen op vliegsimulators aangevuld met het “meevliegen” tijdens het uitvoeren van 12 inspectievluchten op jaarbasis.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder daarmee zijn besluit om het gastvliegerschap te beëindigen voldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd en zorgvuldig heeft voorbereid.
De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat het gastvliegerschap strikt dient te worden onderscheiden van het geldig houden van het vliegbewijs. Immers met het gastvliegerschap werd bereikt dat de eiser zijn vliegvaardigheid kon bijhouden en daarmee zijn vliegbewijs kon behouden, hetgeen een functievereiste is. Dat met de gekozen nieuwe werkwijze het vliegbewijs eveneens kan worden bijgehouden en eiser kan blijven voldoen aan de functie-eisen, acht de rechtbank dan ook van doorslaggevend belang.
Dat vanaf 28 november 2002 door verweerder opeenvolgende schriftelijke overeenkomsten zijn gesloten ten behoeve van het gastvliegerschap van eiser met Air Exel Netherlands B.V. en KLM Cityhopper B.V., heeft naar het oordeel van de rechtbank geen betekenis voor eisers ambtelijke rechtspositie. Deze overeenkomsten zijn gesloten om het gastvliegerschap te faciliteren en roepen niet een aanspraak op gastvliegerschap in het leven waarop eiser zich in zijn ambtelijke rechtsverhouding met verweerder kan beroepen.
Tot slot heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat ten aanzien van eiser niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die zwaarder wegen dan de hiervoor omschreven belangen van verweerder om het gastvliegerschap te beëindigen. Dat eiser van mening is dat het gastvliegerschap zijn functie aantrekkelijk maakt en goed is voor zijn carrièreperspectieven, legt tegenover de belangen van verweerder onvoldoende gewicht in de schaal.
4.5.
Eiser heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten hem te horen voorafgaande aan het primaire besluit. Deze beroepsgrond is terecht voorgedragen, maar leidt niet tot vernietiging van het bestreden besluit. Ingevolge artikel 4:8, eerste lid, van de Awb had verweerder eiser, nu dit direct gevolgen had voor de uitoefening van zijn functie, in de gelegenheid moeten stellen zijn visie te geven op het hernieuwde voornemen om het gastvliegerschap te beëindigen. Dat verweerder op de hoogte was van het feit dat eiser bedenkingen had tegen het te nemen besluit was in dit geval geen reden om van het horen af te zien. Juist omdat verweerder wist dat eiser bedenkingen zou hebben tegen de beëindiging van het gastvliegerschap was het mede uit oogpunt van goed werkgeverschap van belang eiser in de gelegenheid te stellen zijn visie te geven.
De rechtbank stelt vast dat eiser inmiddels in de bezwaar- en beroepsprocedure in ruime mate in de gelegenheid is geweest zijn visie kenbaar te maken, zodat eiser door het nalaten hem te horen niet in zijn belangen is geschaad. Dit gebrek wordt daarom door de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 van de Awb gepasseerd.
4.6.
De conclusie is dat het beroep ongegrond moet worden verklaard
4.7.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Soffers, voorzitter, en mr. J.J.P. Bosman en mr. F. Arichi, leden, in aanwezigheid van A.J. van Rossum, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 mei 2016.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.