ECLI:NL:RBDHA:2016:3299 - Rechtbank Den Haag - Weigering handhavend optreden tegen gebruik gebouw voor r...

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 15/3411

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 maart 2016 in de zaak tussen

[Vereniging X] , [eiser A] en [eiser B], te [plaats] , eisers

(gemachtigde: mr. J. Geelhoed),

het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg, verweerder

(gemachtigde: mr. A. de Groot).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[Stichting X], te [plaats] , belanghebbende

(gemachtigde: [gemachtigde] ).

Procesverloop

Bij besluit van 18 november 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd handhavend op te treden tegen het gebruik van het gebouw aan de [adres] te [plaats] voor levensbeschouwelijke activiteiten en de verbouwingen die ten behoeve van dit gebruik hebben plaatsgevonden.

Tegen dit besluit hebben eisers op 3 december 2014 beroep ingesteld. Bij brief van

3 februari 2015 heeft de rechtbank dit beroepschrift doorgezonden aan verweerder ter behandeling als bezwaarschrift gericht tegen het besluit van 18 november 2014.

Bij brief van 8 april 2015 hebben eisers verweerder in gebreke gesteld in verband met het uitblijven van een beslissing op hun bezwaarschrift. Bij brief van 30 april 2015 heeft verweerder de ontvangst van de ingebrekestelling bevestigd.

Bij brief van 4 mei 2015 heeft verweerder de beslistermijn uitgesteld.

Bij brief van 13 mei 2015 hebben eisers beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op hun bezwaarschrift van 3 december 2014.

Dit beroep is ter zitting behandeld op 2 juli 2015. Partijen waren vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Tevens zijn verschenen [persoon C] en [persoon D] .

Bij besluit van 24 juli 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

De rechtbank heeft het onderzoek heropend en bepaald dat eisers in de gelegenheid worden gesteld binnen vier weken na verzending van die beslissing de gronden van het beroep aan te vullen.

Naar aanleiding van het bestreden besluit hebben eisers de beroepsgronden aangevuld.

Verweerder heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.

Het nadere onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 februari 2016.

Eisers [eiser A] en [eiser B] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde.

Verweerder was vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, [persoon E] , [persoon F] en [persoon D] . Namens belanghebbende is verschenen gemachtigde [gemachtigde] .

Overwegingen

1.1

Bij brief van 2 oktober 2014 hebben eisers een verzoek om handhaving ingediend bij verweerder. Verweerder heeft eisers bij brief van 13 oktober 2014 bericht dat getracht wordt om binnen acht weken na ontvangst van het schriftelijke verzoek daarop te beslissen.

In hun brief van 28 oktober 2014 aan verweerder stellen eisers dat in verband met dreigende ingebruikname van het gebouw de redelijke termijn om te beslissen op het handhavings-verzoek is verstreken.

1.2

Op 4 november 2014 hebben eisers beroep ingesteld tegen het in hun optiek niet tijdig nemen van een beslissing op hun handhavingsverzoek.

1.3

Bij besluit van 18 november 2014, verzonden op 20 november 2014, heeft verweerder het handhavingsverzoek afgewezen.

1.4

Bij faxbericht van 3 december 2014 hebben eisers de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen, zaaknummer SGR 14/10977.

De ingebruikname van het gebouw heeft op vrijdag 5 december 2014 plaatsgevonden.

Bij uitspraak van 19 december 2014 heeft de voorzieningenrechter dit verzoek afgewezen.

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, conform het advies van de commissie voor de bezwaarschriften van 3 juni 2015, het primaire besluit gehandhaafd. In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat de activiteiten van belanghebbende - in het gebouw vinden religieuze activiteiten plaats; in de praktijk is het gebouw in gebruik als moskee - als zodanig passen binnen de definitie van maatschappelijke voorziening als bedoeld in artikel 1.60 van de planregels. Het gebruik van het perceel met de daarop aanwezige bebouwing is volgens verweerder dan ook in overeenstemming met de ter plaatse geldende bestemming “Maatschappelijk”. Verweerder is evenals de voorzieningenrechter van mening dat, gelet op de letterlijke bewoordingen van artikel 26.2 van de planregels, het artikel niet is beperkt tot situaties waarin sprake is van niet binnen de geldende bestemming passend gebruik. In dit artikel is slechts vermeld dat met betrekking tot het gebruik van in het plan begrepen gronden en bouwwerken het parkeren op eigen terrein moet plaatsvinden. Volgens verweerder is geen sprake van strijdigheid met het bestemmingsplan, omdat artikel 26.2 van de planregels niet wordt overtreden. Van een kennelijk onrechtmatige afwijzing van het handhavingsverzoek is dan ook geen sprake. Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat ter plaatse geen verkeersproblematiek speelt. Volgens de Nota parkeernormen van de gemeente Leidschendam-Voorburg (de nota) is er geen afwegings- en toetsingsmoment indien geen besluit van de gemeente nodig is. Volgens verweerder kan artikel 26.2 van de planregels zich niet richten tot bezoekers van de gronden of bouwwerken, alleen al omdat het artikel dan feitelijk neerkomt op een verbod voor bezoekers van het plangebied om op de openbare weg te (laten) parkeren, hetgeen zich niet verdraagt met de Wegenverkeerswet. Uit het rapport van [adviesbureau A] van 18 mei 2015 blijkt overigens dat er voldoende (openbare) parkeerplaatsen binnen het plangebied zijn gerealiseerd om aan de parkeerbehoefte te voldoen, aldus verweerder.

3. Eisers voeren aan dat verweerder een onjuiste uitleg heeft gegeven aan artikel 26.2 van de planregels. Het in dit artikel opgenomen gebod om uitsluitend op eigen terrein te parkeren houdt volgens eisers ook het verbod in om het parkeren buiten het eigen terrein te laten plaatsvinden. Gelet op het doel en de strekking van artikel 26.2, is het gebod zinledig als dit niet zou betekenen dat op zijn minst de voor het gebruik noodzakelijke parkeerplaatsen op eigen terrein aanwezig zijn.

Vervolgens voeren eisers aan dat in de literatuur algemeen wordt geconcludeerd dat in verband met het verdwijnen van de mogelijkheid om parkeerregels in de bouwverordening op te nemen deze in het bestemmingsplan moeten worden opgenomen. Dit wordt door verweerders standpunt, inhoudende dat artikel 26.2 van de planregels geen grondslag biedt voor het stellen van enige concrete parkeernormen miskend. Volgens eisers dient de nota ter invulling van deze planregel. Op grond van artikel 2.1 van deze nota behoort ter invulling van deze planregel de parkeernorm te worden toegepast die in de CROW-richtlijnen is opgenomen, in dit geval voor een religiegebouw 0,2 parkeerplaats per zitplaats of 3,5 parkeerplaats per 100 m2 bruto vloeroppervlak (bvo). Toepassing van deze normen leidt in dit geval tot een parkeerbehoefte van 40 tot 42 parkeerplaatsen, die op eigen terrein beschikbaar moeten zijn. De parkeerdruk van het vorige gebruik van het gebouw kan niet worden afgetrokken van de parkeerdruk van het voorziene gebruik, omdat het gebouw ten minste 5 jaar heeft leeggestaan, aldus eisers.

4.1

De rechtbank ziet zich met betrekking tot het bestreden besluit allereerst voor de vraag gesteld of eisers in deze procedure als belanghebbende kunnen worden aangemerkt bij dat besluit.

4.2

De rechtbank is ten aanzien van de belanghebbendheid van eisers op basis van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting niet tot een ander oordeel gekomen dan de voorzieningenrechter in de uitspraak van 19 december 2014. De rechtbank verwijst in dit kader dan ook naar de rechtsoverwegingen 5.2, 5.3 en 5.4 van die uitspraak van de voorzieningenrechter en maakt die overwegingen tot de hare. Dat betekent dat [Vereniging X] en eiser [eiser A] als belanghebbende bij het bestreden besluit zijn aan te merken, maar eiser [eiser B] niet.

4.3

Het beroep, voor zover ingediend door eiser [eiser B] , is dan ook niet-ontvankelijk.

5.1

Ingevolge artikel 6:20, derde lid, van de Awb heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt.

5.2

Aangezien verweerders besluit van 24 juli 2015 niet aan de bezwaren van eisers tegemoet komt, heeft het beroep van eisers, gelet op artikel 6:20, derde lid, van de Awb mede betrekking op dit reële besluit.

5.3

Aangezien gesteld noch gebleken is dat eisers belang hebben bij een beoordeling van het beroep tegen het niet-tijdig nemen van een besluit, is het beroep naar het oordeel van de rechtbank in zoverre niet-ontvankelijk.

6.1

Ter zitting hebben eiser hun in bezwaar ingenomen standpunt herhaald dat verweerder ten onrechte geen toestemming heeft verleend voor de activiteit bouwen, omdat de brandcompartimentering van het gebouw is gewijzigd. Verweerder heeft daar tegenover gesteld dat er gezien de bevindingen van de brandweer niets in de brandcompartimentering van het gebouw is veranderd.

6.2

De rechtbank stelt vast dat dit standpunt van verweerder wordt bevestigd door een plattegrond van het gebouw, die zich onder de gedingstukken bevindt, waarop de door belanghebbende gerealiseerde verbouwing is aangegeven. De rechtbank ziet dan ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat dit standpunt van verweerder onjuist is. Deze beroepsgrond van eisers kan dan ook niet slagen.

7.1

Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “[bestemmingsplan]”. Het desbetreffende perceel heeft de bestemming “Maatschappelijk”.

Tussen partijen is niet in geschil - en ook de rechtbank gaat daarvan uit - dat de activiteiten van belanghebbende passen binnen de geldende bestemming “Maatschappelijk”, zoals beschreven in artikel 6 van Pro de planregels.

7.2.1

Op 29 november 2014 is de Reparatiewet BZK 2014 (de reparatiewet) in werking getreden. Ingevolge artikel XXIII, onder c, van de reparatiewet is het vijfde lid van artikel 8, van de Woningwet (Wonw) komen te vervallen. Dit artikel voorzag in de mogelijkheid om in de gemeentelijke bouwverordening voorschriften van stedenbouwkundige aard op te nemen zoals parkeernormen.

7.2.2

Op grond van artikel 133 van Pro de Wonw, zoals toegevoegd ingevolge artikel XXIII, onder h, van de reparatiewet, blijft voor gebieden waar op het tijdstip van inwerkingtreding van de reparatiewet BZK 2014 een bestemmingsplan als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) van toepassing is, artikel 8, vijfde lid, van de Wonw van toepassing tot het tijdstip van wijziging van het bestemmingsplan voor het gebied, doch uiterlijk tot 1 juli 2018.

7.3

Nu het ter plaatse geldende bestemmingsplan “[bestemmingsplan]” een bestemmingsplan is als bedoeld in afdeling 3.1 van de Wro, is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval - anders dan eisers betogen - artikel 8, vijfde lid, van de Wonw nog van toepassing. Dat betekent dat de stedenbouwkundige voorschriften van de bouwverordening, waaronder artikel 2.5.30, in dit geval nog van toepassing zijn, tenzij artikel 9 van Pro de Wonw daaraan in de weg staat.

7.4.1

Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Wonw - zoals dat artikel tot 29 november 2014 gold - blijven, voor zover de voorschriften van de bouwverordening niet overeen-stemmen met de voorschriften van het desbetreffende bestemmingsplan, eerstbedoelde voorschriften buiten toepassing.

Ingevolge het tweede lid van dat artikel blijven de voorschriften van de bouwverordening van toepassing indien het desbetreffende bestemmingsplan geen voorschriften bevat, die hetzelfde onderwerp regelen, tenzij het desbetreffende bestemmingsplan anders bepaalt.

7.4.2

In artikel 2.5.30, eerste lid, van de bouwverordening is bepaald dat indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, ten behoeve van het parkeren of stallen van auto’s in voldoende mate ruimte moet zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort. Deze ruimte mag niet overbemeten zijn, gelet op het gebruik of de bewoning van het gebouw, waarbij rekening moet worden gehouden met de eventuele bereikbaarheid per openbaar vervoer.

In het vierde lid van dit artikel is bepaald dat het bevoegd gezag de omgevingsvergunning kan verlenen in afwijking van het bepaalde in het eerste en het derde lid:

a. indien het voldoen aan die bepalingen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit; of

b. voor zover op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingruimte, dan wel laad- of losruimte wordt voorzien.

7.4.3

In artikel 26.2 (parkeernorm) van de planregels is het volgende bepaald: “Met betrekking tot het oprichten van bouwwerken op en/of het gebruik van in dat plan begrepen gronden en bouwwerken moet het parkeren op eigen terrein plaatsvinden.”

7.5

De rechtbank stelt vast dat zowel artikel 26.2 van de planregels als artikel 2.5.30, eerste lid, van de bouwverordening het parkeren op eigen terrein ten behoeve van het gebruik van gebouwen regelt. Dus is sprake van voorschriften die hetzelfde onderwerp regelen, zodat op grond van artikel 9, eerste lid, van de Wonw artikel 2.5.30, eerste lid, van de bouwverordening buiten toepassing blijft. Dat betekent dat in dit geval artikel 26.2 van de planregels leidend is.

8.1

Vervolgens ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld hoe artikel 26.2 van de planregels moet worden geïnterpreteerd.

8.2.1

De rechtbank sluit zich in grote lijnen aan bij het oordeel van de voorzieningenrechter dienaangaande. Uit de tekst van de bepaling blijkt niet dat het alleen van toepassing is op de situatie waarin sprake is van niet binnen de bestemming passend gebruik. In algemene termen wordt immers voorgeschreven dat “met betrekking tot het oprichten van bouwwerken op en/of het gebruik van in dat plan begrepen gronden en bouwwerken het parkeren op eigen terrein moet plaatsvinden”. Strikt genomen geldt dat ook indien het gebruik plaatsvindt overeenkomstig de bestemming en er geen omgevingsvergunning is vereist. De vraag is dan wel hoe de bepaling moet worden toegepast en in hoeverre de daarin vervatte regel zich leent voor handhaving. Gezien de letterlijke bewoordingen van het artikel geldt niet als norm dat het gebruik (in dit geval als moskee) slechts mag plaatsvinden indien er op het eigen terrein voldoende parkeerplaatsen aanwezig zijn voor alle bezoekers die met de auto naar het gebouw komen. Een dergelijke norm zou neerkomen op een verbod voor bezoekers van het plangebied om hun auto op de openbare weg te parkeren indien op het terrein van het gebouw in kwestie geen parkeerruimte meer vrij is. Dit verdraagt zich evenwel niet met de wegenverkeerswetgeving, ervan uitgaande dat ter plaatse geen parkeerverboden gelden.

8.2.2

Gelet op het vorenstaande houdt de rechtbank het ervoor dat artikel 26.2 een instructienorm is, waarvan het uitgangspunt is dat het parkeren door bezoekers van het gebouw zoveel mogelijk op het eigen, bij het gebouw behorende terrein moet plaatsvinden.

De situatie dat bij religieuze bijeenkomsten een deel van de bezoekers van het gebouw niet op het eigen terrein kan parkeren en genoodzaakt is om op de openbare weg te parkeren, leidt tot een situatie die niet in overeenstemming is met het uitgangspunt als omschreven in artikel 26.2 van de planregels. Daaruit volgt echter niet dat derde partij in overtreding is indien deze bezoekers uitwijken naar de openbare weg en aldaar (met inachtneming van de verkeersregels) hun auto parkeren. Artikel 26.2 van de planregels behelst geen verbod om op de openbare weg te parkeren. Het is een gebodsbepaling die naar het oordeel van de rechtbank niet meer inhoudt dan een instructienorm voor derde partij. Deze bepaling biedt geen grondslag voor handhavend optreden als door eisers verzocht.

8.3

In artikel 1.4, vierde lid, van de nota is vermeld dat deze van toepassing is op ruimtelijke plannen binnen de gemeente Leidschendam-Voorburg, betreffende nieuwbouw, verbouw, uitbreiding of wijziging van functie. De nota is niet van toepassing op bestaande situaties. Daarbij is toegelicht dat wanneer géén besluit van de gemeente nodig is, bijvoorbeeld omdat de functiewijziging past in de betreffende bestemming, er geen beslismoment is en geen toetsings- of afwegingsmoment plaatsvindt op basis van de parkeernorm.

8.4

Nu in dit geval de functieverandering van het gebouw binnen de geldende bestemming past, is daarvoor naar het oordeel van de rechtbank geen besluit van verweerder voor de activiteit “handelen in strijd met de regels van een bestemmingsplan” als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, noodzakelijk. Dit betekent - anders dan eisers stellen - dat in dit geval geen toetsing aan de nota hoeft plaats te vinden.

Indien bezoekers van het gebouw op de openbare weg parkeren, wordt naar het oordeel van de rechtbank niet gehandeld in strijd met enig voorschrift van het geldende bestemmingsplan. Op de gronden waarop de openbare weg zich bevindt rust immers de bestemming “Verkeer-verblijfsgebied”, die blijkens artikel 10.1.1, onder b, van de planregels mede bestemd zijn voor parkeervoorzieningen. Dat betekent dat voor het parkeren op de openbare weg evenmin een omgevingsvergunning voor de activiteit “handelen in strijd met de regels van een bestemmingsplan” is vereist. Ook om die reden hoeft geen toetsing aan de nota plaats te vinden.

9. Verweerder heeft het handhavingsverzoek van eisers naar het oordeel van de rechtbank dan ook terecht afgewezen. Ten overvloede merkt de rechtbank nog op dat uit het rapport van bevindingen van de Afdeling Handhaving van de gemeente van 30 mei 2015 blijkt dat geen overtredingen van verkeersregels met betrekking tot parkeren rondom het gebouw zijn waargenomen. Daarnaast is in het rapport van [adviesbureau A] van 18 mei 2015 geconcludeerd dat er aan de [straatnaam] ruim voldoende parkeergelegenheid aanwezig is. Daarom bestond voor verweerder ook uit verkeerskundig oogpunt geen aanleiding om tegen het parkeren op de openbare weg op te treden.

10. Het beroep tegen het bestreden besluit, voor zover ingediend door [Vereniging X] en eiser [eiser A] , is dan ook ongegrond.

11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep tegen het niet-tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk;

- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit, voor zover ingediend door eiser [eiser B] , niet-ontvankelijk;

- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit, voor zover ingediend door [Vereniging X] en eiser [eiser A] , ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, rechter, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 maart 2016.

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.