Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 15/4422
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 maart 2016 in de zaak tussen
[B.V. X],thans
[B.V. X], gevestigd te [plaats], eiseres
[B.V. X], gevestigd te [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. B.O. Deege),
en
het bestuur van de Nederlandse Emissieautoriteit, verweerder
(gemachtigden: M.A.J. Leenders en S.H. Kroon MA).
Procesverloop
Bij besluit van 15 januari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 158.254,18.
Bij besluit van 7 mei 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 februari 2016.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voorts was zijdens eiseres ter zitting aanwezig [persoon A].
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiseres exploiteerde tot 1 oktober 2013 de [bedrijf A] aan de [adres] te [plaats]. Per 1 oktober 2013 is deze bedrijfslocatie buiten bedrijf gesteld in verband met de verplaatsing van [bedrijf A]. De emissievergunning voor deze bedrijfslocatie is op 23 december 2013 ingetrokken. Eiseres heeft op 24 maart 2014 aan de [adres] in [plaats] [bedrijf A] weer in bedrijf genomen.
Op 1 mei 2014 bleek na controle in het Europese register voor de handel in broeikasgasemissierechten (EU-register) dat er minder emissierechten voor [bedrijf A] waren ingeleverd dan de hoeveelheid emissie die de inrichting blijkens het geverifieerde emissieverslag van [bedrijf A] heeft veroorzaakt in het kalenderjaar 2013. Volgens dit verslag bedroeg de totale uitstoot van broeikasgassen in 2013 4336 ton CO2. Dit emissiecijfer is op 27 maart 2014 ingevoerd in het EU-register. Op 1 mei 2014 bedroeg het aantal ingeleverde rechten volgens het EU-register voor [bedrijf A] 2775 emissierechten.
Op 3 mei 2014 heeft eiseres de ontbrekende 1561 emissierechten alsnog ingeleverd.
Verweerder heeft een onderzoek ingesteld. Op 9 september 2014 is een onderzoeksrapport uitgebracht op basis waarvan verweerder onderhavig besluit genomen heeft.
2. Bij het primaire besluit, dat bij het bestreden besluit gehandhaafd is, heeft verweerder vastgesteld dat eiseres over het boekjaar 2013 1561 CO2- rechten te weinig heeft ingeleverd, dat de in dat geval op te leggen boete een gebonden karakter draagt en het bedrag daarvan gefixeerd is, onafhankelijk van de duur van de overtreding of de mate van verwijtbaarheid. Gelet hierop heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 158.254,18.
3. Eiseres voert ten eerste aan dat verweerder de verplaatsing van de bedrijfsactiviteiten van de [bedrijf A] naar [bedrijf A] aan [adres] te [plaats] ten onrechte niet als tijdelijke stopzetting van de installatie heeft aangemerkt. Indien verweerder dat wel zou hebben gedaan, zouden de toegewezen rechten voor 2014 niet zijn komen te vervallen en had eiseres tijdig aan haar verplichtingen kunnen voldoen. Eiseres voert verder aan dat voldoende inspanningen zijn verricht tijdig voldoende emissierechten op de rekening van [bedrijf A] aanwezig te hebben. Niet alleen is ruim voor de deadline getracht rekeningen aan elkaar te koppelen om zodoende een overboeking te kunnen doen, maar ook is, op aanraden van verweerder zelf, nog tijdig een spoedaankoop verricht. Ten slotte is eiseres van mening dat het evenredigheidsbeginsel aan het opleggen van de boete in de weg staat. De boete staat in geen verhouding tot de feitelijke waarde van de emissierechten in het handelssysteem. Onverkorte toepassing van het arrest Billerud van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) van 17 oktober 2013 (C-203/12) ligt niet in de rede, omdat het feitencomplex in onderhavige zaak anders is dan dat in de zaak die heeft geleid tot voornoemd arrest. Daar komt bij dat niet is gebleken dat het Hof van Justitie rekening gehouden heeft met het evenredigheidsbeginsel zoals dat voortvloeit uit het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
4. Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
5. Het wettelijk kader.
Op grond van artikel 16.37, eerste lid, van de Wet Milieubeheer (Wm), voor zover thans van belang, levert degene die een inrichting drijft, met betrekking tot ieder kalenderjaar voor 1 mei van het daarop volgende kalenderjaar ten minste een aantal broeikasgasemissierechten in, dat overeenkomt met de hoeveelheid van de emissie, die de inrichting in het eerstbedoelde kalenderjaar heeft veroorzaakt.
Op grond van het tweede lid van dat artikel worden, ter bepaling van de hoeveelheid van de emissie, bedoeld in het eerste lid, de gegevens in acht genomen, die overeenkomstig de Verordening EU-register handel in emissierechten in het EU-register voor de handel in emissierechten zijn opgenomen.
Op grond van artikel 18.16a, tweede lid, van de Wm, legt het bestuur van de emissieautoriteit een bestuurlijke boete op in geval van overtreding van het bepaalde bij artikel 16.37, eerste lid, of artikel 16.39t, eerste lid. Artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is niet van toepassing.
Op grond van artikel 18.16e, tweede lid, van de Wm, voor zover thans van belang, bedraagt een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 18.16a, tweede lid, in geval van overtreding van het bepaalde bij artikel 16.37, eerste lid, het in artikel 16, derde lid, van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten genoemde bedrag per ton emissie van een kooldioxide-equivalent, die meer is veroorzaakt dan overeenkomt met het aantal broeikasgasemissierechten, emissiereductie-eenheden of gecertificeerde emissiereducties dat overeenkomstig artikel 16.37, eerste lid, is ingeleverd. Artikel 5:46, derde lid, van de Awb is niet van toepassing.
Op grond van het derde lid van dat artikel bedraagt de bestuurlijke boete, in afwijking van het tweede lid, met betrekking tot het kalenderjaar 2013 en daarop volgende kalenderjaren per ton emissie van een kooldioxide-equivalent het in artikel 16, derde lid, van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten genoemde bedrag, jaarlijks verhoogd overeenkomstig de Europese consumentenprijsindex.
De in de Wm genoemde EG-richtlijn betreft de Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG van de Raad (PB 2003 L 275) (Richtlijn).
Op grond van artikel 16, derde lid, van de Richtlijn dragen de lidstaten er zorg voor dat een boete wegens overmatige emissie wordt opgelegd aan elke exploitant die uiterlijk 30 april van elk jaar niet voldoende emissierechten heeft ingeleverd ter dekking van zijn emissies in het voorgaande jaar. De boete wegens overmatige emissie bedraagt 100 EUR voor elke ton door de installatie uitgestoten kooldioxide-equivalent waarvoor de exploitant geen emissierechten heeft ingeleverd. De betaling van de boete wegens overmatige emissie ontslaat de exploitant niet van de verplichting, bij de inlevering van emissierechten in verband met het volgende kalenderjaar een hoeveelheid emissierechten in te leveren die gelijk is aan die emissieoverschrijding.
6. De rechtbank overweegt als volgt.
6.1.
De rechtbank stelt als vast dat niet in geschil is dat eiseres, gelet op het door haar in het EU-register ingevoerde emissiecijfer, gehouden was vóór 1 mei 2014 4336 emissierechten in te leveren. Evenmin is in geschil dat op 1 mei 2014 door eiseres 2775 emissierechten waren ingeleverd. Op grond van de onder rechtsoverweging 5 weergegeven regelgeving, levert het niet tijdig inleveren van voldoende emissierechten een overtreding op.
6.2.
De rechtbank volgt niet het standpunt van eiseres dat de wijziging van de bedrijfslocatie had moeten leiden tot een tijdelijke stopzetting van de bedrijfsactiviteiten, waardoor de emissierechten over 2014 wel waren uitgekeerd. Hiertoe acht de rechtbank vooraleerst van belang dat eiseres, na haar melding van stopzetting van de bedrijfsactiviteiten van de [bedrijf A], een besluit van verweerder heeft ontvangen waarin de emissievergunning is ingetrokken per 1 oktober 2013. Nu eiseres tegen dit besluit geen rechtsmiddelen heeft aangewend heeft dat besluit formele rechtskracht gekregen. Indien eiseres van mening was dat van een intrekking geen sprake was, had het in de rede gelegen het besluit tot intrekking van de vergunning aan te vechten. Nu eiseres dit heeft nagelaten, gaat de rechtbank uit van de juistheid van dat besluit.
6.3.
Ten aanzien van het door eiseres ingenomen standpunt dat door de ondernomen actie zijdens [bedrijf A] op 1 mei 2014 over voldoende emissierechten beschikt werd, overweegt de rechtbank het volgende.
In het arrest Billerud heeft het Hof van Justitie zich uitgelaten over de uitleg van artikel 16, derde lid, van de Richtlijn. Uit de bewoordingen van de Richtlijn blijkt, aldus het Hof van Justitie, dat de verplichting om vóór 30 april van het lopende jaar de met de emissies van het voorgaande jaar overeenkomende emissierechten met het oog op de annulering ervan in te leveren bijzonder strikt wordt toegepast. Deze verplichting moet niet worden begrepen als een loutere verplichting om in het bezit te zijn van emissierechten die de emissies van het voorgaande jaar dekken op 30 april van het lopende jaar, maar als een verplichting om die emissierechten uiterlijk op 30 april in te leveren zodat deze worden geschrapt uit het communautaire register dat is bedoeld om een nauwkeurige registratie van de emissierechten te waarborgen. In punt 26 en 27 van voornoemd arrest heeft het Hof van Justitie er op gewezen dat de regeling bevordert om een bepaalde emissiereductie tegen de laagste kosten te realiseren. Het einddoel is de bescherming van het milieu door een vermindering van de broeikasgasemissies. Het uiteindelijke voordeel voor het milieu hangt af van de strengheid waarmee het totale aantal toegewezen emissierechten wordt vastgesteld, dat de globale grens vormt voor de volgens deze regeling toelaatbare emissies. De algemene opzet van richtlijn 2003/87 berust daarom op een strikte registratie van de verlening, het bezit, de overdracht en de annulering van emissierechten (…)
Het standpunt van eiseres dat op 1 mei 2014 over voldoende emissierechten werd beschikt, wat daar ook van zij, kan gelet op het vorenstaande niet leiden tot een gegrond beroep, nu het feitelijke bezit niet het relevante criterium is, maar de vraag of de emissierechten op 1 mei 2014 waren ingeleverd. Dat was immers niet het geval. .
6.4
Eiseres heeft gesteld dat zij ruim voor de deadline actie heeft ondernomen door te trachten rekeningen te koppelen. Door aan het systeem te wijten vertragingen en een aantal feestdagen waarop in de relevante periode geen opdrachten door verweerder werden uitgevoerd is dit niet tijdig gerealiseerd. Eiseres heeft er voorts op gewezen dat zij direct nadat dit door verweerder is geadviseerd, een spoedaankoop heeft verricht. Het bewijs van de aankoop van emissierechten is overgelegd. Ondanks de tijdige aankoop heeft de verkoper de emissierechten niet tijdig gestort. Ter zitting is door verweerder toegelicht dat uit de hem ter beschikking staande transactiegegevens is gebleken dat de verkoper op het moment van aankoop door eiseres niet over de emissierechten beschikte en deze dus ook niet direct na aankoop door eiseres ten behoeve van eiseres heeft ingeleverd.
De rechtbank overweegt het volgende. Zoals in Billerud door het Hof van Justitie is overwogen kan overmacht worden aangenomen indien de door rechtssubjecten aangevoerde, van buiten komende oorzaak onvermijdelijke en onafwendbare gevolgen heeft die het de betrokkenen objectief onmogelijk maken hun verplichtingen na te komen.
Wordt overmacht aangenomen dan ontbreekt de bevoegdheid een boete op te leggen. Zoals onder meer uit het onderzoeksrapport blijkt en door eiseres niet is bestreden heeft verweerder uitgebreid en tijdig met eiseres gecommuniceerd over de inleververplichting, evenals over de gevolgen bij niet tijdige inlevering. Niet alleen is eiseres onder meer vanaf december 2013 meermaals gewezen op deze verplichting en de gevolgen van niet-tijdige inlevering, ook is eiseres al in december 2013 uitgebreid op de hoogte gesteld over de beveiligingen in het EU-register, waardoor overboekingen vertragingen zouden kunnen oplopen en is zij voorgelicht over de procedure en de duur daarvan voor het koppelen van rekeningen, onder meer door informatiebijeenkomsten in januari 2014. Geruime tijd voor de inleverdatum was duidelijk hoeveel emissierechten moesten worden ingeleverd, maar eiseres heeft gewacht met het ondernemen van actie tot nadat zij op 16 april 2014 opnieuw een herinnering had ontvangen van verweerder. Nu eiseres, indien eerder was gestart met de noodzakelijke stappen voor het koppelen van vertrouwde rekeningen, dan wel eerder een aankoop was gedaan, voor tijdige levering had kunnen zorgen, eiseres op de hoogte was van de procedure en de gevolgen bij niet tijdige levering, kan niet worden gezegd dat het objectief gezien voor eiseres onmogelijk was aan haar verplichtingen te voldoen. Naar het oordeel van de rechtbank is van een situatie van overmacht in dit geval geen sprake.
6.5.
Ten aanzien van het beroep op het evenredigheidsbeginsel, overweegt de rechtbank het volgende.
In voornoemd arrest Billerud heeft het Hof van Justitie overwogen dat in het kader van het evenredigheidsbeginsel, dat vereist dat de middelen waarmee een Unierechtelijke bepaling de door de betrokken regelgeving nagestreefde legitieme doelstellingen beoogt te bereiken, passend zijn en niet verder gaan dan daartoe noodzakelijk is, dient te worden erkend dat de Uniewetgever over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt op gebieden waarop van hem politieke, economische of sociale keuzes worden verlangd en waarop hij complexe afwegingen moet maken. Het Hof van Justitie heeft verder vastgesteld dat de door de Uniewetgever gemaakte normatieve keuze voor een forfaitaire geldboete, zonder een andere vorm van flexibiliteit dan de tijdelijke vermindering van het bedrag ervan tussen 2005 en 2007, in dit geval berust op zeer ingewikkelde en uitvoerig besproken economische en technische overwegingen in een Groenboek over de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Europese Unie en daarnaast het strikt en coherent aanpakken van tekortkomingen in de inleververplichting noodzakelijk is geacht om bij te dragen aan de verwezenlijking van de verplichtingen van de Europese Unie en haar lidstaten uit hoofde van het Protocol van Kyoto, wat het betrekkelijk hoge niveau van de boete rechtvaardigt (arrest Billerud, punt 36 en 39).
Het Hof van Justitie heeft met betrekking tot het rechterlijk toezicht overwogen dat bij het toezicht op de uitoefening van een dergelijke bevoegdheid de rechter zijn beoordeling dan niet in de plaats mag stellen van die van de Uniewetgever. Enkel indien sprake is van een kennelijk onjuiste keuze of indien de voordelen van die keuze niet in verhouding staan tot de nadelen die zij voor bepaalde marktdeelnemers meebrengt, kan de rechter de door de Uniewetgeer beoogde keuze afkeuren. De beoordeling van de evenredigheid van een Uniehandeling kan niet afhangen van beoordelingen achteraf, maar slechts worden afgekeurd indien, gelet op de gegevens waarover de wetgever ten tijde van de vaststelling van de betrokken regeling beschikte, kennelijk onjuist is. Dit standpunt heeft het Hof van Justitie herhaald in de nadien genomen beschikking in de zaak Bitter tegen de Bundesrepublik Deutschland (beschikking van het Hof van Justitie van 15 december 2015, C-580/14, punt 25 tot en met 27). Dat de prijzen van emissierechten lager zijn uitgevallen dan voorzien, zoals door eiseres betoogd, is blijkens voornoemde beschikking in de zaak Bitter geen omstandigheid die kan leiden tot afkeuring van de door de Uniewetgever gemaakte keuze (beschikking Bitter, punt 34).
Uit de genoemde jurisprudentie blijkt dat het Hof van Justitie zich heeft gebogen over de vraag of en in hoeverre het evenredigheidsbeginsel aan strikte toepassing van de regelgeving in de weg staat. Eiseres heeft geen feiten of omstandigheden aangevoerd die in relevante zin dusdanig afwijken dat om die reden bij de rechtbank twijfel bestaat of de aan eiseres opgelegde boete zich met het evenredigheidsbeginsel verdraagt.
De beroepsgrond faalt.
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, voorzitter, en mr. J. Ghrib en mr. A.G.J. van Ouwerkerk, leden, in aanwezigheid van mr. I.M. Bijvank, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 maart 2016.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.