Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 15/5039
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 maart 2016 in de zaak tussen
[Stichting X ] , te [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J.A.F. Haneveer),
en
de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder
(gemachtigde: C.J.N. Haddink).
Procesverloop
Bij besluit van 5 december 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder de bekostiging van eiseres voor het schooljaar 2012/2013 verlaagd met € 479.938,67 en het onverschuldigd betaalde bedrag teruggevorderd.
Bij besluit van 1 juni 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 februari 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, vergezeld van [persoon A] en [persoon B] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [persoon C] .
Overwegingen
1. Eiseres verzorgt bijzonder onderwijs voor kinderen vanaf 12 jaar, onder andere op [Stichting X ] . Bij besluit van 20 september 2012 heeft verweerder de rijksbekostiging van [Stichting X ] voor het schooljaar 2012/2013 vastgesteld op € 9.382.790,14. Na onderzoek op 3 juli 2013 heeft de Inspectie van het Onderwijs (de Inspectie) geconcludeerd dat eiseres in het schooljaar 2012/2013 onvoldoende lesuren heeft geprogrammeerd. Op grond hiervan heeft verweerder bij het primaire besluit de rijksbekostiging over het schooljaar 2012/2013 verlaagd en het teveel betaalde teruggevorderd. Dit besluit heeft verweerder bij het bestreden besluit gehandhaafd.
2. Verweerder heeft aan het bestreden besluit het volgende ten grondslag gelegd. Eiseres heeft niet voldaan aan het vereiste van minimaal 1000 klokuren voor leerlingen ouder dan 12 jaar. Daarmee heeft eiseres niet voldaan aan één van de voorwaarden die aan de rijksbekostiging zijn verbonden. De rijksbekostiging wordt daarom met toepassing van artikel 3 van de Beleidsregel financiële sancties bij bekostigde onderwijsinstellingen (de Beleidsregel) en op grond van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) herzien en verminderd met het tekort aan geprogrammeerde klokuren vermenigvuldigd met het normbedrag voor de personele bekostiging en het normbedrag voor materiële instandhouding. Dit leidt ertoe dat een deel van de rijksbekostiging onverschuldigd is betaald. Het teveel betaalde wordt teruggevorderd op grond van artikel 4:57 van de Awb.
3. Eiseres voert aan dat de herziening van de rijksbekostiging ten onrechte is gebaseerd op artikel 3 van de Beleidsregel en artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb, omdat geen sprake is van onrechtmatig verkregen of onrechtmatig bestede bekostiging of subsidie. Eiseres stelt dat verweerder in dit verband is gebonden aan artikel 4 en 5 van de Beleidsregel. Daarnaast stelt eiseres dat verweerder toepassing had moeten geven aan artikel 43 van het Besluit bekostiging WEC (het Besluit). Eiseres voert verder aan dat herziening op grond van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb niet aan de orde kan zijn, omdat de urennorm niet is aan te merken als een aan de bekostiging verbonden voorwaarde. De urennorm komt niet voor in de systematiek voor de berekening van de bekostiging. Bovendien komt de urennorm niet voor in artikel 143 van de Wet op de Expertisecentra (WEC) waarin is bepaald hoe de bekostiging kan worden besteed. Eiseres stelt dat verweerder bovendien op de hoogte was van de afwijking van de urennorm. Dit blijkt uit het Schoolplan 2007-2011 dat bij een eerdere inspectie is overhandigd en ten grondslag heeft gelegen aan het rapport van de Inspectie van 7 oktober 2009. De Inspectie heeft destijds de invulling van de onderwijstijd met verkorte lesuren van 45 minuten en de afstemming van de onderwijstijd op individuele leerlingen, waarmee tegemoet wed gekomen aan de spanningsboog van leerlingen met autisme, nadrukkelijk gesignaleerd en goedgekeurd. Ten aanzien van de terugvordering stelt eiseres dat verweerder een belangenafweging had moeten maken, die ertoe had moeten leiden dat afgezien zou zijn van terugvordering.
4. Het bestreden besluit heeft betrekking op het schooljaar 2012/2013. In het navolgende wordt verwezen naar de wettelijke bepalingen zoals deze luidden gedurende het schooljaar 2012/2013, tenzij anders is vermeld.
Artikel 11, vierde lid, van de WEC bepaalt dat het onderwijs zodanig wordt ingericht dat leerlingen ouder dan 12 jaar ten minste 1000 uren per schooljaar onderwijs ontvangen.
Artikel 12 WEC
De inspecteur kan op verzoek van het bevoegd gezag ermee instemmen dat wordt afgeweken van de urennorm als bepaald in artikel 11, vierde lid.
Op grond van artikel 2 van de Beleidsregel regelt deze beleidsregel in de artikelen 4 en 5 de wijze waarop de minister ten aanzien van de bekostigde of gesubsidieerde onderwijsinstellingen gebruik maakt van zijn bevoegdheden, bedoeld in artikel 164 van de Wet op het primair onderwijs, artikel 146 van de Wet op de expertisecentra, artikel 104 van de Wet op het voortgezet onderwijs, artikel 11.1 van de Wet educatie en beroepsonderwijs, artikel 15.1 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, en de artikelen 4:46, 4:48, 4:49, 4:50, 4:56 en 4:57 van de Algemene wet bestuursrecht.
Artikel 3, eerste lid, van de Beleidsregel bepaalt dat onrechtmatig verkregen of onrechtmatig bestede bekostiging of subsidie volledig wordt teruggevorderd. Op grond van het tweede lid is het eerste lid eveneens van toepassing indien de vaststelling van de bekostiging of de subsidie nog niet heeft plaatsgevonden. Het derde lid bepaalt dat de minister terugvordering achterwege kan laten of het bedrag van de terugvordering kan matigen, indien strikte toepassing zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
Op grond van artikel 4:21, vierde lid, van de Awb is titel 4.2 (Subsidies) van genoemde wet van overeenkomstige toepassing op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek.
Artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan de subsidievaststelling kan intrekken of ten nadele van de ontvanger kan wijzigen indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
Op grond van artikel 4:57, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
5. Eiseres heeft ter zitting bevestigd dat zij in het schooljaar 2012-2013 strikt genomen niet heeft voldaan aan de urennorm, zoals bepaald in artikel 11, vierde lid, van de WEC. Zij heeft in dit verband betoogd dat de leerlingen wel voldoende uren op school hebben doorgebracht, maar dat de onderwijsuren op andere wijze zijn ingevuld om tegemoet te komen aan de specifieke behoeften van de leerlingen. Verweerder heeft naar voren gebracht dat hij eiseres heeft gevraagd toe te lichten op welke wijze de uren naast de normale onderwijsuren zijn besteed en gesteld dat eiseres daarop niet althans niet voldoende concreet heeft gereageerd. Eiseres heeft dit niet weersproken, zodat de rechtbank dit als vaststaand aanneemt. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres in het schooljaar 2012-2013 niet heeft voldaan aan de norm van 1000 onderwijsuren.
6. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat geen sprake is van onrechtmatig verkregen bekostiging, als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Beleidsregel. De norm van 1000 onderwijsuren, zoals bepaald in artikel 11, vierde lid, van de WEC, is opgenomen in titel II, afdeling 1, van de WEC. Gelet op het opschrift bevat genoemde afdeling de regels voor het openbaar onderwijs, tevens voorwaarden voor bekostiging van het bijzonder onderwijs. Naar het oordeel van de rechtbank dient de urennorm dan ook te worden aangemerkt als voorwaarde voor de bekostiging. Dat het aantal onderwijsuren niet terugkomt in de berekening van de hoogte van de bekostiging en niet voorkomt in artikel 143 van de WEC met betrekking tot de besteding ervan maakt dat niet anders. De urennorm betreft immers een voorwaarde om in aanmerking te komen voor bekostiging, waaraan wordt getoetst voorafgaand aan de vaststelling van de hoogte van de bekostiging en de voorgeschreven besteding daarvan conform de daarvoor geldende bepalingen. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht heeft gesteld dat (sprake is van onrechtmatig verkregen bekostiging. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Beleidsregel diende verweerder dan ook in beginsel de bekostiging met toepassing van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb te herzien en met toepassing van artikel 4:57 van de Awb het teveel betaalde terug te vorderen.
7. Ten aanzien van de stelling van eiseres dat zij mocht vertrouwen op de conclusies van de Inspectie in het rapport van 7 oktober 2009 overweegt de rechtbank het volgende. Een beroep op het vertrouwensbeginsel kan slechts slagen, indien een tot beslissen bevoegd orgaan aan eiseres uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd toezeggingen heeft gedaan die bij haar gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. Eiseres heeft er in dit verband op gewezen dat in het rapport van de Inspectie met betrekking tot de onderwijstijd een score ‘voldoende’ is gegeven. Uit het rapport blijkt dat de scores ‘voldoende’ zijn gegeven voor het efficiënt gebruik maken van de onderwijstijd door de teamleden en voor de afstemming van de hoeveelheid tijd op de onderwijsbehoeften van (individuele) leerlingen. De rechtbank is van oordeel dat hiermee geen sprake is van een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging dat eiseres niet aan de urennorm hoefde te voldoen.
Eiseres heeft ter zitting gesteld dat zij te goeder trouw heeft gehandeld en niet bewust de regels heeft overtreden. Op grond van het rapport van de Inspectie ging zij ervan uit dat de wijze waarop de onderwijsuren en andere uren werden besteed goedgekeurd was. Het lag echter op de weg van eiseres kennis te nemen van de geldende regelgeving. De urennorm is nadrukkelijk bepaald in artikel 11, vierde lid, van de WEC. In artikel 12 van de WEC is bepaald dat de inspecteur op verzoek kan instemmen met afwijking van de norm. Gesteld noch gebleken is dat een dergelijk verzoek is gedaan dan wel dat de inspecteur ermee heeft ingestemd. Bovendien heeft verweerder gesteld dat ook na oktober 2009 scholen herhaaldelijk zijn gewezen op het belang van het behalen van de urennorm. Eiseres heeft dat niet weersproken. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat eiseres er niet op mocht vertrouwen dat de afwijking van de urennorm goedgekeurd was en niet tot herziening en terugvordering van de bekostiging zou kunnen leiden.
8. Ten aanzien van de vraag of verweerder - gelet op alle betrokken belangen - in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid tot terugvordering als bedoeld in artikel 4:57 van de Awb overweegt de rechtbank het volgende.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat groot gewicht moet worden toegekend aan het algemeen belang van terugvorderen van ten onrechte verstrekte rijksbekostiging. Eiseres heeft naar voren gebracht dat zij altijd open is geweest over haar handelwijze en de lesuren juist in het belang van de leerlingen heeft verkort. Daarnaast heeft zij gewezen op de wijziging van de WEC per 1 augustus 2013, waarbij de urennorm is gewijzigd en op het onlangs bij de Tweede Kamer ingediende wetsvoorstel tot wijziging van onder andere de WEC, waarbij de wettelijke urennorm per opleiding wordt geregeld. Verweerder heeft in dit verband overwogen dat de financiële situatie van eiseres na terugvordering niet zorgwekkend is en dat de verlaging van de bekostiging niet disproportioneel is. Eiseres heeft dit niet weersproken. De rechtbank is van oordeel dat verweerder hiermee de belangen van eiseres voldoende heeft meegewogen. De door eiseres aangevoerde belangen zijn naar het oordeel van de rechtbank niet van zodanig gewicht dat verweerder in redelijkheid van terugvordering had moeten afzien. De rechtbank overweegt daartoe dat de urennorm destijds wettelijk was vastgesteld en dat eiseres de inspecteur had kunnen verzoeken om in te stemmen met afwijkingen van die norm in bepaalde gevallen. Ook het feit dat de regelgeving nadien is gewijzigd of dat een voorstel tot wijziging bij de Tweede Kamer is ingediend, maakt niet dat eiseres daarop vooruitlopend zonder de instemming van de inspecteur van de urennorm mocht afwijken. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid tot terugvordering.
9. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, voorzitter, en mr. T. Sleeswijk Visser-de Boer en mr. I. Zetstra, leden, in aanwezigheid van mr. A.H. Ferment, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 maart 2016.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.