Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/3682
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 december 2016 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. C.F. Wassenaar)
en
de Burgemeester van Den Haag, verweerder
(gemachtigden: mr. M. Wilbrink en J. Gelauff).
Procesverloop
Bij besluit van 25 juni 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder het nationale paspoort van eiser met het nummer [paspoortnummer] vervallen verklaard.
Bij besluit van 15 maart, verzonden op 18 maart 2016 (het bestreden besluit), heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 december 2016.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Bij brief van 30 april 2015 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het nationale paspoort van eiser, dat ingehouden is door de Politie Haaglanden, aan verweerder toegezonden en verzocht dit paspoort vervallen te verklaren. Daarbij is toegelicht dat eiser gesignaleerd staat in het Register Paspoortsignalering op verzoek van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV), op grond van artikel 23 van Pro de Paspoortwet, en dat de signalerende instantie wil dat het paspoort vervallen wordt verklaard.
Bij brief van 26 mei 2015 heeft verweerder aan eiser zijn voornemen kenbaar gemaakt om het paspoort van eiser vervallen te verklaren. In deze brief is eiser gewezen op de mogelijkheid om tot overeenstemming te komen met de signalerende autoriteit. Van deze mogelijkheid heeft eiser geen gebruik gemaakt.
Bij het primaire besluit van 25 juni 2015 heeft verweerder het paspoort vervallen verklaard.
Naar aanleiding van het daartegen ingediende bezwaarschrift heeft de NCTV bij brief van 30 september 2015 nadere informatie aan verweerder verstrekt, inhoudende dat er op basis van informatie van de Politie Eenheid Den Haag (een proces-verbaal van 13 februari 2015) het gegronde vermoeden bestond en bestaat dat eiser uit zal reizen naar Syrië en/of Irak om zich aan te sluiten bij één van de jihadistische strijdgroepen aldaar. Bij brief van 18 december 2015 heeft eiser, na daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld door de Adviescommissie bezwaarschriften, de NCTV alsnog verzocht om opheffing van de signalering. Bij brief van 21 januari 2016 heeft de NCTV aangegeven dat, hetgeen eiser in de brief van 18 december 2015 heeft aangegeven, geen aanleiding vormt om af te wijken van de wettelijke procedure.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser, overeenkomstig het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften van 10 maart 2016, ongegrond verklaard.
2 Eiser heeft, samengevat, aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen volledige heroverweging in bezwaar heeft verricht. Ten aanzien van de vergewisplicht heeft eiser de primaire stelling ingenomen dat er in dit geval geen sprake is van een onderzoek door een adviseur in de zin van artikel 3:9 Awb Pro. Daaruit volgt volgens eiser dat op alle beslispunten die zijn voorgedragen een volle toets van toepassing is. Subsidiair heeft eiser aangevoerd dat, voor zover er al sprake zou zijn van een adviseur, niet is gebleken dat verweerder zich er van heeft vergewist dat het advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen.
Verder heeft eiser betoogd dat het besluit in strijd is met het EU-recht nu verweerder ten onrechte geen evenredigheidsbeoordeling ex artikel 8 EVRM Pro en artikel 7 van Pro het Handvest heeft uitgevoerd. De maatregel, die in strijd met de vaste jurisprudentie van het EHRM niet aan een termijn is gekoppeld, dient geen redelijk doel en is niet noodzakelijk omdat niet duidelijk is waarom het vervallen verklaren het gestelde gevaar kan voorkomen. Als de belangen van het koninkrijk in het geding zijn, is het strafrecht daartoe het geëigende middel. Het bewijs dat eiser een actuele bedreiging is voor de openbare orde is niet geleverd (zie het arrest Gaydarov). De beperking van het uitreisrecht in het licht van artikel 8 EVRM Pro is niet bij wet voorzien, zodat de wet voor een ander doel gebruikt wordt dan waarvoor hij is geschreven.
3 Voor de weergave van het wettelijk kader verwijst de rechtbank naar de bijlage bij het bestreden besluit.
4.1
De rechtbank overweegt als volgt.
Uit de memorie van toelichting bij artikel 23 van Pro de Paspoortwet (Kamerstukken II 1987/88, 20 393, nr. 3, blz. 45) blijkt dat dit artikel is bedoeld onder meer voor de situatie dat de betrokken persoon in het buitenland handelingen zal gaan verrichten, die gericht zijn tegen de veiligheid en andere gewichtige belangen van het Koninkrijk. De ratio van deze bepaling is gelegen in de bescherming van de staat tegen handelingen die de veiligheid en andere met de veiligheid samenhangende belangen in gevaar brengen. Naast staatsgevaarlijke activiteiten kan hierbij worden gedacht aan terroristische activiteiten.
Voornoemd motief ligt ook ten grondslag aan het bestreden besluit. Nu verweerder informatie van de minister van Veiligheid en Justitie heeft ontvangen waaruit blijkt dat het gegronde vermoeden bestaat dat eiser naar Syrië en/of Irak zal uitreizen om zich aan te sluiten bij één van de jihadistische strijdgroepen aldaar, die één van de grootste terroristische dreigingen tegen Nederland, haar bondgenoten en haar bevriende mogendheden vormt, heeft verweerder, naar het oordeel van de rechtbank, terecht gesteld dat het belang van de veiligheid en andere gewichtige belangen van het Koninkrijk in het geding zijn. Ter bescherming van deze belangen wordt op grond van artikel 23 van Pro de Paspoortwet de vrijheid van eiser om te reizen beperkt door het vervallen verklaren van zijn nationale paspoort. Met de informatie die door de minister van Veiligheid en Justitie is ontvangen – dat eiser in verband wordt gebracht met terroristische activiteiten in het buitenland – is het bestaan van een gegrond vermoeden van het plegen van handelingen, die de veiligheid en andere gewichtige belangen van het Koninkrijk in gevaar kunnen brengen, aannemelijk gemaakt. Van een onjuiste toepassing van artikel 23 van Pro de Paspoortwet door verweerder is dan ook geen sprake.
4.2
Uit artikel 25, eerste lid, van de Paspoortwet gelezen in verband met het tweede lid, volgt dat de gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan bij de autoriteit die een verzoek tot weigering of vervallenverklaring doet.
De burgemeester dient alvorens een besluit tot weigering of vervallenverklaring te nemen, op grond van artikel 44, tweede lid, van de Paspoortwet zich ervan te overtuigen dat de gronden voor weigering of vervallenverklaring nog bestaan. Uit de wetsgeschiedenis valt op te maken dat het beantwoorden van deze vraag een marginale toets vergt. Uit de memorie van toelichting bij de Paspoortwet blijkt immers dat de burgemeester een meer lijdelijke positie heeft dan de tot weigering of vervallenverklaring verzoekende autoriteit (tenzij de grond daartoe bij de burgemeester zelf bestaat) en dat de wetgever het ongewenst heeft geacht dat de bezwaren van de autoriteit die het verzoek doet op hun inhoud zouden worden getoetst door de autoriteit die over de weigering of vervallenverklaring van het reisdocument beslist (Kamerstukken II 1987/88, 20 393, nr. 3, blz. 48-49 en 63).
Gezien het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat voor de door eiser bepleite volle toets door de burgemeester in een geval als het onderhavige geen ruimte bestaat. De rechtbank vindt voor dit oordeel tevens steun in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4087.
4.3
De rechtbank stelt vast dat verweerder pas na het nemen van het primaire besluit kennis heeft genomen van de informatie waarop het ten aanzien van eiser bestaande gegronde vermoeden van de minister van Veiligheid en Justitie gebaseerd is. Verweerder heeft echter voorafgaande aan het besluit op bezwaar de minister van Veiligheid en Justitie om informatie omtrent het gegronde vermoeden verzocht. De minister van Veiligheid en Justitie heeft bij brief van 30 september 2015 aangegeven dat het gegronde vermoeden gebaseerd is op informatie van de Politie Eenheid Den Haag (een proces-verbaal van 13 februari 2015) en dat het gegronde vermoeden dat eiser zal uitreizen naar Syrië of Irak nog steeds bestaat. Verweerder heeft zich hiermee in bezwaar voldoende vergewist dat het ten aanzien van eiser aangenomen gegronde vermoeden nog steeds bestaat bij de autoriteit die om vervallenverklaring van het paspoort heeft verzocht. Van strijd met het beginsel van heroverweging in bezwaar, neergelegd in artikel 7:11, eerste lid, van de Awb, en het motiveringsbeginsel, neergelegd in artikel 7:12 van Pro de Awb, is evenmin sprake. Verweerder heeft op de grondslag van het bezwaar beslist en heeft daarbij – gelet op het toepasselijk toetsingskader en gezien de gedingstukken – de nodige kennis omtrent de relevante feiten vergaard, en deze, gezien de motivering van het bestreden besluit, bij zijn besluitvorming betrokken.
4.4
De rechtbank is voorts van oordeel dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt waarom ten aanzien van hem ten onrechte een gegrond vermoeden zou zijn aangenomen. De enkele stelling van eiser dat niet is bewezen dat hij plannen heeft om af te reizen naar Syrië en dat hij niet strafrechtelijk wordt vervolgd, is daartoe onvoldoende.
4.5
In artikel 45, tweede lid, van de Paspoortwet is dwingend bepaald dat de tot vervallenverklaring bevoegde autoriteit, tot vervallenverklaring overgaat indien de autoriteit geen mededeling ontvangt dat het orgaan dat heeft verzocht om vervallenverklaring overeenstemming heeft bereikt met de betrokkene, tenzij de tot vervallenverklaring bevoegde autoriteit van oordeel is dat de betrokkene onevenredig benadeeld wordt door de vervallenverklaring. Artikel 45, tweede lid, van de Paspoortwet biedt derhalve geen ruimte voor een belangenafweging, maar slechts beoordelingsruimte bij de vraag of de betrokkene onevenredig benadeeld wordt door de vervallenverklaring. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraken van de Afdeling van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:778, en van 9 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK5829.
Nu eiser geen overeenstemming heeft bereikt met de minister van Veiligheid en Justitie en de gronden voor vermelding in het register nog aanwezig zijn, dient verweerder over te gaan tot vervallenverklaring, tenzij eiser zodanige zwaarwegende omstandigheden aanvoert dat verweerder niet in redelijkheid tot weigering of vervallenverklaring kan overgaan.
De rechtbank is van oordeel dat eiser dergelijke – hem individueel betreffende – omstandigheden niet naar voren heeft gebracht. Eiser heeft in de bestuurlijke fase slechts een algemeen betoog over strijd met het EU-recht en het EVRM gevoerd, en heeft ook in beroep niet aannemelijk gemaakt dat in zijn geval sprake is van zwaarwegende omstandigheden als hiervoor bedoeld. Het betoog van eiser dat sprake is van een omkering van de bewijslast slaagt niet, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2876.
De rechtbank is gezien het vorenstaande van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat eiser door de vervallenverklaring van zijn paspoort niet onevenredig is benadeeld. Verweerder heeft bij deze beoordeling terecht betrokken dat eiser de mogelijkheid behoudt om een identiteitskaart aan te vragen dan wel zijn identiteitskaart behoudt, nu in tegenstelling tot een paspoort een identiteitskaart op grond van artikel 46a van de Paspoortwet niet kan worden geweigerd. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2551. Daarnaast geldt dat een signalering maximaal twee jaar in het systeem blijft bestaan waarna wordt bezien of de signalering moet worden verlengd of dat deze kan eindigen omdat het gegronde vermoeden van uitreizen niet meer bestaat.
4.6
De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat de vervallenverklaring van zijn paspoort in strijd is met het Europese recht. Eiser heeft een Nederlandse identiteitskaart, die geldig is in alle lidstaten van de Europese Unie. Een burger van de Europese Unie heeft op grond van artikel 4, eerste lid, van Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004 L 158) met een geldige identiteitskaart het recht het grondgebied van een lidstaat te verlaten om zich naar een andere lidstaat te begeven. Reeds daarom bestaat geen grond voor het oordeel dat door de vervallenverklaring van het paspoort aan eiser het recht om zich vrij op het grondgebied van de lidstaten van de Europese Unie te verplaatsen wordt ontzegd en aldus artikel 20 van Pro het VWEU wordt geschonden. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:778.
Het door eiser in dit verband ingeroepen arrest van het Hof van Justitie (Gaydarov C-430/10) mist relevantie, nu de vrijheid van eiser om zich in de Europese Unie te verplaatsen niet beperkt wordt door de vervallenverklaring.
Dat eiser met zijn identiteitskaart niet naar elk land van zijn keuze kan reizen, betekent niet dat aan eiser een uitreisverbod is opgelegd. Met zijn identiteitskaart kan eiser bovendien ook reizen naar landen, die geen lidstaat van de Europese Unie zijn, zoals kandidaat-lidstaten.
5 Het beroep is gezien het vorenstaande ongegrond.
6 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, voorzitter, en mr. M.M. Meijers en mr. J.L.E. Bakels, leden, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Meide, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 december 2016.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.