Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/5492
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 december 2016 in de zaak tussen
[eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr.drs. I.F.M. Kwint),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. N. Timmermans).
Procesverloop
Bij besluit van 9 april 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een boete ter hoogte van € 7.200,00 opgelegd, wegens overtreding van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet).
Bij besluit van 23 mei 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 november 2016.
Eiseres is verschenen, vertegenwoordigd door [persoon 1] , vennoot, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Verweerder heeft onderzoek verricht naar aanleiding van een melding van een arbeidsongeval op 2 december 2013 bij eiseres. Uit het daartoe opgestelde boeterapport van 21 maart 2014 (hierna: het boeterapport) blijkt dat de melding een ongeval van [persoon 2] (het slachtoffer) tijdens zijn werkzaamheden als algemeen medewerker bij eiseres betrof. Terwijl het slachtoffer bezig was om de trechter van een opvoermachine leeg te halen in verband met een storing, is deze machine weer gaan draaien en kwam zijn middelvinger van de rechterhand in een schroef. Het slachtoffer heeft hierdoor 1,5 tot 2 cm van zijn vinger verloren. De opvoermachine transporteert satésaus in poedervorm naar de doseermachine om zakjes met de satésaus te vullen.
1.2.
Het slachtoffer heeft, zoals blijkt uit de in het boeterapport opgenomen verklaring, verklaard dat de opvoerschroef de trechter niet meer vulde en dat hij zijn collega heeft gevraagd de machine uit te zetten. Hij zag dat zij de afvulinstallatie via het touchscreen uitzette en hij dacht dat zij ook de opvoer uitschakelde. Hij heeft vervolgens de opvoertrechter leeggeschept. Hij zag dat de schroef vast zat, waarna hij heeft geprobeerd met zijn hand het poeder bij de schroef te verwijderen. De schroef begon toen direct te draaien, aldus de verklaring. Het slachtoffer heeft voorts verklaard dat de machine normaal gesproken wordt uitgeschakeld door de noodstopknop in te drukken en dat de machine, voor zover hij weet, goed aan hem is uitgelegd. Ook heeft hij verklaard dat hij wist dat de machine gevaarlijk was als die niet was uitgeschakeld en dat hij instructies heeft gehad dat de machine eerst via het touchscreen en daarna via de noodstopknop moet worden uitgeschakeld. Hij heeft verklaard vergeten te zijn de noodstopknop in te drukken, omdat hij dacht dat zijn collega dat zou doen. Tot slot heeft hij verklaard goed te zijn voorgelicht over de machine en de risico’s.
2. Aan het primaire besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het slachtoffer onderhoud-, reparatie- of reinigingswerkzaamheden aan een arbeidsmiddel heeft uitgevoerd, zonder dat dit arbeidsmiddel was uitgeschakeld en drukloos of spanningsloos was gemaakt, waardoor de werkzaamheden niet veilig konden worden uitgevoerd. Ook waren er geen doeltreffende maatregelen genomen om die werkzaamheden veilig te kunnen uitvoeren. De machine is wel stil gezet met het touchscreen van de doseermachine, maar niet zodanig dat het niet meer in beweging kon komen. Omdat de machine niet spanningsloos was gemaakt, bestond er gevaar voor de werknemer. Hiermee is artikel 16, tiende lid, van de Arbowet, gelezen in samenhang met artikel 7.5, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit) overtreden. Voorts ziet verweerder geen aanleiding de op te leggen boete wegens verminderde verwijtbaarheid te matigen. Met een noodstopvoorziening wordt de machine niet met zekerheid stilgezet, daarvoor is nodig dat het arbeidsmiddel spanningsloos wordt gemaakt. Eiseres heeft haar werknemers echter alleen uitgelegd de machine met de noodstopknop uit te schakelen alvorens de voornoemde werkzaamheden te verrichten. Eiseres heeft zich derhalve niet voldoende op de hoogte gesteld van de aan de arbeid verbonden risico’s noch op grond daarvan de nodige maatregelen getroffen, aldus verweerder.
3. In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit in stand gelaten. Daarbij heeft verweerder nader gemotiveerd dat eiseres niet alles heeft gedaan wat in redelijkheid van haar mocht worden verwacht om de overtreding te voorkomen.
4. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Arbowet worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers.
Ingevolge het tiende lid zijn de werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
Ingevolge artikel 7.5, tweede lid van het Arbobesluit worden onderhouds-, reparatie- en reinigingswerkzaamheden aan een arbeidsmiddel slechts uitgevoerd indien het arbeidsmiddel is uitgeschakeld en drukloos of spanningsloos is gemaakt. Indien dit niet mogelijk is worden doeltreffende maatregelen genomen om die werkzaamheden veilig te kunnen uitvoeren.
Ingevolge het derde lid is het tweede lid van overeenkomstige toepassing op productie- en afstelwerkzaamheden met of aan een arbeidsmiddel.
Ingevolge artikel 9.9b, eerste lid, aanhef en onder g, van het Arbobesluit wordt als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in onder meer artikel 7.5.
Volgens artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (Beleidsregel) kan, indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
c. als er adequate instructies zijn gegeven;
d. als er adequaat toezicht is gehouden.
5. Eiseres betoogt dat zij artikel 7.5, tweede lid, van het Arbobesluit niet heeft overtreden, omdat geen sprake was van het verrichten van reinigingswerkzaamheden, maar van werkzaamheden die behoren tot het normale productieproces. In het bij de machine behorende veiligheidsblad wordt duidelijk onderscheid gemaakt tussen het leegscheppen van de trechter enerzijds en het schoonmaken van de machine anderzijds.
Voorts betoogt zij dat verweerder, indien wordt vastgesteld dat zij de overtreding wel heeft begaan, zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij niet alles heeft gedaan wat redelijkerwijs van haar mag worden verwacht om de overtreding te voorkomen.
6. De rechtbank overweegt als volgt.
6.1
Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat de werkzaamheden waardoor het ongeval heeft plaatsgevonden vallen onder reinigings- dan wel productiewerkzaamheden zoals bedoeld in het tweede respectievelijk het derde lid van artikel 7:5 van het Arbobesluit. Voorts is tussen partijen niet in geschil dat de machine ten tijde van het ongeval niet drukloos of spanningsloos was gemaakt. Verweerder heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat eiseres artikel 7.5, tweede lid, van het Arbobesluit heeft overtreden. Verweerder was dan ook bevoegd de boete op te leggen.
6.2
In geval de overtreding vaststaat mag in beginsel van de verwijtbaarheid van die overtreding worden uitgegaan. Echter, bij volledig ontbreken van verwijtbaarheid wordt geen boete opgelegd. Er is sprake van ontbreken van verwijtbaarheid indien de werkgever er alles aan heeft gedaan wat in redelijkheid van hem mag worden verwacht om de overtreding te voorkomen. Daarnaast kan op grond van de criteria in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel bij verminderde verwijtbaarheid de boete worden gematigd. Het is aan eiseres om de afwezigheid van verwijtbaarheid dan wel de verminderde verwijtbaarheid aannemelijk te maken.
6.3
Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van voormelde bepalingen van de Arbowet en het Arbobesluit om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
6.4
In beroep heeft eiseres niet betwist dat het arbeidsongeval conform de Beleidsregel leidt tot een boetebedrag van € 7.200,00. De rechtbank acht het beleid van verweerder zoals neergelegd in de Beleidsregel op zichzelf niet onredelijk nu daarin ten aanzien van de hoogte van de boete wordt gedifferentieerd naar de ernst van de overtreding, de omvang van de onderneming of instelling en de gevolgen van de overtreding. Eiseres heeft evenwel betoogd dat verweerder de boete had moeten matigen.
6.5
Tussen partijen is in geschil wanneer de machine drukloos of spanningsloos is. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het indrukken van de noodstopknop daarvoor niet voldoende is, maar dat de enige correcte maatregel om de door eiseres gebruikte machine volledig spanningsloos te maken is door de stekker uit het stopcontact te trekken. Volgens verweerder heeft eiseres, die stelt dat door gebruik van de noodstopknop de machine drukloos of spanningsloos is, niet voldoende de risico’s van de concrete werkzaamheden geïnventariseerd, geen veilige werkwijze ontwikkeld en haar werknemers derhalve geen adequate instructies gegeven. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
6.6.
Artikel 7.5, tweede lid, van het Arbobesluit strekt tot waarborging van de veiligheid van de werknemer die productiewerkzaamheden uitvoert. Blijkens de tekst van, alsmede de bij dit besluit behorende toelichting op dit artikel, staat voorop dat in verband met gevaren bij productiewerkzaamheden en het niet of althans onvoldoende inschatten hiervan, het arbeidsmiddel met zekerheid moet worden stilgezet en drukloos en afdoende spanningsloos moet worden gemaakt. De rechtbank is van oordeel dat artikel 7.5, tweede lid, zo moet worden opgevat dat een arbeidsmiddel in ieder geval wordt stilgezet en afdoende spanningsloos wordt gemaakt, als bedoeld in dit artikellid, indien uitschakeling daarvan geschiedt op een wijze die er toe leidt dat het arbeidsmiddel met zekerheid spanningsloos wordt gemaakt.
6.7.
Ter onderbouwing van haar standpunt dat door gebruik van de noodstopknop de machine spanningsloos is, heeft eiseres een verklaring van de fabrikant van de machine overgelegd waarin de fabrikant op de vraag van eiseres of het opvoersysteem na het indrukken van de noodstop spanningsvrij is, heeft verklaard dat de machine bij het indrukken van de noodstopknop het totale stuurstroomcircuit zal onderbreken. Daarmee worden alle werkingen en functies van de machine buiten werking gesteld en de machine zal hierna op geen enkele wijze meer kunnen functioneren, aldus de fabrikant. Naar het oordeel van de rechtbank is hiermee voldoende aannemelijk gemaakt dat het indrukken van de noodstopknop voldoende is voor het drukloos of spanningsloos maken van de machine als bedoeld in artikel 7.5, tweede lid, van het Arbobesluit. Dat de enige correcte mogelijkheid tot het spanningsloos maken van de machine is door de stekker uit het stopcontact te trekken, zoals verweerder heeft gesteld, is de rechtbank niet gebleken. Voorts ziet de rechtbank in de artikelen 7.15 en 7.16 van het Arbobesluit, anders dan verweerder ter zitting heeft toegelicht, geen aanleiding voor een ander oordeel. Deze bepalingen geven alleen weer dat een machine moet kunnen worden stopgezet en dat bepaalde machines over een noodstopvoorziening moeten beschikken. Ook de door verweerder ter zitting overgelegde e‑mail van een specialist machineveiligheid leidt niet tot een ander oordeel. In die e-mail wordt te kennen gegeven dat er een ontwerptechnisch verschil is tussen een reguliere stop en een noodstop en dat een noodstop niet mag worden gebruikt ter vervanging van een reguliere stop. Uit de e-mail blijkt echter niet dat het specifiek gaat over de door eiseres gebruikte machine, noch dat de machine na het gebruik van de noodstopknop niet druk- of spanningsloos zou zijn.
6.8.
Nu de machine moet worden geacht drukloos of spanningsloos te zijn na het indrukken van de noodstopknop, heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank de risico’s van de werkzaamheden met de machine voldoende geïnventariseerd en een veilige werkplek ontwikkeld. Verweerder heeft in het bestreden besluit te kennen gegeven dat eiseres beschikt over een Risico-Inventarisatie en –Evaluatie (hierna: RI&E) waarin de gevaren van het werken met machines zoals de afvoermachine zijn geïnventariseerd. De RI&E behandelt onder andere de risico’s en veiligheidsmaatregelen bij bewegende delen, de periodieke keuringen, de veiligheidsinstructies en of de machines voorzien zijn van een binnen handbereik zijnde noodstopknop, aldus opgenomen in het bestreden besluit. Voorts heeft eiseres een instructie/veiligheidsblad opgesteld voor de hier aan de orde zijnde machine. Zoals ter zitting door [persoon 1] is verklaard, is het veiligheidsblad op basis van de handleiding van de machine vastgesteld. In de op het veiligheidsblad opgenomen voorzorgsmaatregelen staat vermeld dat voor het leegscheppen van de trechter eerst de noodknop moet worden ingedrukt en de machine moet worden uitgeschakeld middels het touchscreen. Voor het leegscheppen dient een schep te worden gebruikt en indien nodig voor het laatste beetje een maatschep. Ook staat daarin vermeld dat het verboden is met de handen of voeten bij draaiende delen van de machine te komen. Voorts staat in de voorzorgsmaatregelen vermeld dat voor het schoonmaken van de machine (droog en nat) de stekker uit het stopcontact moet worden gehaald. In een reactie op het verweerschrift heeft eiseres erop gewezen dat dit is voorgeschreven omdat de machine voor schoonmaakwerkzaamheden van zijn plek moet worden gehaald. Voorts is in de huisregels ook in zijn algemeenheid te kennen gegeven hoe de machines te gebruiken.
6.8.
Eiseres heeft verder te kennen gegeven dat zij jaarlijks diverse instructiepresentaties geeft en de werknemers afdoende heeft voorgelicht. Ook uit de verklaringen van het slachtoffer en twee getuigen blijkt dat zij wisten dat zij voor het leegscheppen van de trechter de noodstopknop moesten indrukken en dat zij niet met de handen bij de schroef mochten komen. Voorts heeft eiseres te kennen gegeven dat voortdurend toezicht wordt gehouden door middel van structurele inspectierondes door de directie, de bedrijfsleider en de kwaliteitsdienst, waarbij met name in de productieruimte wordt gecontroleerd op het correct toepassen van de voorgeschreven werkwijzen, en door middel van camera’s. Verweerder heeft niet gemotiveerd waarom hij het niet aannemelijk acht dat het toezicht ziet op het voorkomen van de onderhavige situatie. Verder is niet gebleken dat eiseres niet de voor een veilige werkwijze noodzakelijke randvoorwaarden heeft gecreëerd. In de huisregels staat onder meer dat aan productiepersoneel schoenen met stalen neuzen en gehoorbescherming ter beschikking worden gesteld. Ook blijkt uit de verklaring van het slachtoffer dat er middelen voorhanden waren om de trechter leeg te scheppen.
6.9.
Gelet op het voorgaande voldoet eiseres aan alle in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel genoemde matigingsgronden. De rechtbank ziet dan ook aanleiding de opgelegde boete met 100% te matigen tot € 0,-.
7. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zak voorzien. Het primaire besluit van 9 april 2015 zal worden herroepen, voor zover daarbij een boete is vastgesteld van € 7.200,00.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1). Het is de rechtbank niet gebleken dat eiseres in bezwaar verzocht heeft om vergoeding van de kosten die zij redelijkerwijs in bezwaar heeft moeten maken, zodat die vergoeding achterwege blijft.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, voor zover daarbij een boete is vastgesteld op € 7.200,00;
- stelt die boete vast op € 0,00;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,00 aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 992,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.E. Bakels, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Nobel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 december 2016.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.