Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 15/1835
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 26 juni 2015 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaat] , eiseres
(gemachtigde: mr. E. Koornwinder),
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
(gemachtigde: [gemachtigde] ).
Procesverloop
Bij besluit van 25 november 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand (Wwb) afgewezen.
Bij besluit van 9 maart 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 mei 2015.
Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres heeft de [X] nationaliteit. Zij is in 2011 naar Nederland gekomen en staat daar sinds 10 juni 2011 in de Basisregistratie personen ingeschreven. Zij heeft in Nederland geen inkomen verworven en heeft geleefd van haar vermogen. Op 1 oktober 2014 heeft zij een aanvraag om een uitkering op grond van de Wwb bij verweerder ingediend. Zij heeft daarbij te kennen gegeven dat zij niet langer over de middelen beschikte om in de kosten van haar levensonderhoud te kunnen voorzien.
2. Het bestreden besluit berust op het standpunt dat eiseres op grond van artikel 11, tweede lid, van de Wwb is uitgezonderd van aanspraak op bijstand omdat artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn 2004/38/EG (de Richtlijn) op haar van toepassing is.
3. Eiseres voert aan dat zij recht heeft op bijstand omdat zij als burger van de Europese Unie (EU) in dit opzicht gelijkgesteld is aan een in Nederland wonende Nederlander. Zij beschikt over een rechtmatige verblijfstitel aangezien de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) tot op heden niet heeft besloten dat zij geen verblijfsrecht meer heeft. Artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn is niet op haar van toepassing omdat zij economisch niet actief is of is geweest. Het door verweerder gevoerde beleid is in strijd met de wet, aangezien het recht op bijstand wettelijk is vastgelegd in eerdergenoemde Richtlijn en de wet geen bevoegdheid aan verweerder geeft om daar een eigen invulling aan te geven.
4. De rechtbank overweegt het volgende.
5. Met ingang van 1 januari 2015 is artikel I van de Invoeringswet Participatiewet in werking getreden (Stb. 2014, 271). Daarbij is onder meer de Wwb gewijzigd en ondergebracht in de Participatiewet (Pw). Omdat het bezwaarschrift is ingediend voor de inwerkingtreding van de Invoeringswet Participatiewet, is ingevolge artikel 78z, vierde lid, van de Pw op dit geval de Wwb van toepassing.
6. In artikel 11, eerste lid, van de Wwb is bepaald dat iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, recht heeft op bijstand van overheidswege. In het tweede lid is bepaald dat met de Nederlander, bedoeld in het eerste lid, wordt gelijkgesteld de hier te lande woonachtige vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000, met uitzondering van de gevallen, bedoeld in artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn.
7. Op grond van artikel 21, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) heeft iedere burger van de Unie het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn gesteld.
8. Ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Richtlijn heeft iedere burger van de Unie het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven indien hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende middelen van bestaan beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het sociale bijstandsstelsel van het gastland, en hij over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de Richtlijn behouden burgers van de Unie en hun familieleden het verblijfsrecht volgens artikel 6 zolang zij geen onredelijke belasting vormen voor het sociale bijstandsstelsel van het gastland. Op grond van het tweede lid behouden burgers van de Unie en hun familieleden het verblijfsrecht volgens de artikelen 7, 12 en 13 zolang zij voldoen aan de aldaar genoemde voorwaarden. Ingevolge het derde lid leidt een beroep van de burger van de Unie of zijn familieleden op het sociale bijstandsstelsel van het gastland niet automatisch tot een verwijderingsmaatregel. In het vierde lid is bepaald dat in afwijking van het eerste en tweede lid en onverminderd het bepaalde in hoofdstuk IV, in geen geval een verwijderingsmaatregel kan worden genomen ten aanzien van burgers van de Unie of hun familieleden indien:
de burgers van de Unie werknemer of zelfstandige zijn, of
de burgers van de Unie het grondgebied van het gastland zijn binnengekomen om werk te zoeken. In dit geval kunnen zij niet verwijderd worden zolang zij kunnen bewijzen dat zij nog immer werk zoeken en een reële kans maken te worden aangesteld.
Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de Richtlijn geniet iedere burger van de Unie die op basis van deze Richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft in beginsel dezelfde behandeling als de onderdaan van dat gastland. In het tweede lid van dat artikel zijn de uitzonderingen op dit beginsel opgenomen. Het gastland is niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, in voorkomend geval de in artikel 14, vierde lid, onder b, bedoelde langere periode, noch is het verplicht om voor de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden en hun familieleden.
9. De door de bestuursrechter te beoordelen periode bestrijkt in het geval van een aanvraag om bijstand de periode vanaf de datum waarop of met ingang waarvan om bijstand wordt gevraagd tot en met de datum van het primaire besluit. Dit betekent dat hier de periode van 1 oktober 2014 tot en met 25 november 2014 ter beoordeling voorligt.
10.1
Niet in geschil is dat eiseres als Unieburger in beginsel rechtmatig verblijf heeft in Nederland in de zin van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vreemdelingenwet 2000
(Vw 2000) en langer dan drie maanden, maar korter dan vijf jaar in Nederland verblijft. Evenmin is in geschil dat zij niet als werkzoekende naar Nederland is gekomen en sinds haar verblijf in Nederland geen werkneemster of zelfstandig ondernemer is geweest.
10.2
Gelet op voornoemde feiten is, anders dan verweerder stelt, artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn niet op eiseres van toepassing. Daartoe overweegt de rechtbank dat artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn voor twee situaties bepaalt dat deze zijn uitgezonderd van de verplichting voor het gastland een recht op sociale bijstand toe te kennen. De eerste betreft die waarin betrokkene nog geen drie maanden in het gastland verblijft. Die situatie is hier niet aan de orde. In de tweede situatie gaat het om een Unieburger die langer dan drie maanden en korter dan vijf jaar in het gastland verblijft en niet kan bewijzen dat hij nog steeds werk zoekt en een reële kans op werk maakt. Daarbij moet het, blijkens artikel 14, vierde lid, aanhef en onder b, eerste zin, gaan om een burger die het gastland is binnengekomen om werk te zoeken. Dit betekent dat artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn - en daarmee artikel 11, tweede lid, van de Wwb - niet die personen uitzondert van het recht op bijstand die niet naar het gastland zijn gekomen als werkzoekende. Ook van de tweede uitzonderingssituatie is hier dus geen sprake, nu eiseres niet als werkzoekende naar Nederland is gekomen.
11.1
Verweerder heeft bij het bestreden besluit de “Beleidsinstructie WWB-aanvragen door EU/EER-onderdanen Dszw Den Haag” (de Beleidsinstructie) toegepast. Volgens onderdeel 1b van de Beleidsinstructie wordt een bijstandsaanvraag van een EU/EER-onderdaan afgewezen op grond van artikel 11, tweede lid, van de Wwb als de persoon in kwestie langer dan drie maanden maar korter dan vijf jaar in Nederland verblijft, in Nederland werkzoekende is en nog niet heeft gewerkt.
11.2
De rechtbank stelt vast dat de Beleidsinstructie niet kan worden aangemerkt als beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), aangezien geen sprake is van een daartoe door verweerder genomen en bekendgemaakt besluit. De Beleidsinstructie is te beschouwen als een vaste gedragslijn.
11.3
Gelet op hetgeen onder 10.2 is overwogen, verhoudt onderdeel 1b van de Beleidsinstructie zich niet met artikel 11, tweede lid, van de Wwb, voor zover dit onderdeel mede ziet op Unieburgers die Nederland niet zijn binnengekomen om werk te zoeken. Om die reden is de Beleidsinstructie in zoverre onverbindend. Dit oordeel brengt ook mee dat verweerder eiseres ten onrechte op de door hem gebezigde grond recht op bijstand heeft geweigerd.
11.4
Voor degenen die niet werkzaam zijn in Nederland en Nederland niet zijn ingereisd om hier werk zoeken geldt volgens artikel 7 van de Richtlijn als voorwaarde voor het verblijfsrecht dat zij over voldoende bestaansmiddelen beschikken. In artikel 14, tweede lid, van de Richtlijn is bepaald dat het verblijfsrecht eindigt wanneer niet meer aan deze voorwaarde wordt voldaan. Volgens het derde lid van dit artikel heeft een beroep op bijstand niet automatisch tot gevolg dat het verblijfsrecht wordt beëindigd en betrokkene het land moet verlaten. Aan verblijfsbeëindiging op die grond dient een daartoe strekkende, expliciete beslissing van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie vooraf te gaan.
11.5
Nu eiseres niet valt onder de werking van artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn en haar verblijfsrecht niet is beëindigd, is er thans geen grond voor uitsluiting van het recht op bijstand. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt omdat dit besluit niet berust op een juiste wettelijke grondslag.
12. De rechtbank ziet in het kader van finale geschilbeslechting aanleiding tot toepassing van de bestuurlijke lus. De rechtbank zal verweerder met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb in de gelegenheid stellen het geconstateerde gebrek te herstellen.
13. Verweerder heeft de mogelijkheid het verblijfsrecht van eiseres door de IND alsnog te laten toetsen en mede aan de hand van het besluit van de IND de aanvraag van eiseres opnieuw te beoordelen. Daartoe zal de rechtbank een termijn stellen van acht weken. Indien verweerder gebruik wenst te maken van de gelegenheid om het gebrek te herstellen en meer tijd nodig heeft voor de beoordeling van de aanvraag, dient hij voor ommekomst van deze termijn gemotiveerd aan de rechtbank om verlenging te verzoeken.
14. Bij uitspraak van van 3 april 2015 (SGR 15/1834) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank bij wijze van voorlopige voorziening bepaald dat verweerder aan verzoekster met ingang van 12 maart 2015 voorschotten betaalt naar de voor haar geldende bijstandsnorm tot zes weken na de datum van verzending van de uitspraak in beroep. Ter zitting is gebleken dat verweerder nog steeds niet tot betaling van deze voorschotten was overgegaan. De rechtbank vertrouwt erop dat verweerder dit inmiddels wel heeft gedaan en deze voorschotten zal blijven uitkeren totdat de getroffen voorziening zal zijn vervallen.
15. In afwachting van de uitkomst van de bestuurlijke lus houdt de rechtbank alle verdere beslissingen aan.
16. De rechtbank wijst partijen erop dat tegen deze uitspraak hoger beroep open staat, maar pas tegelijk met de nog te wijzen einduitspraak. Tot die tijd staat tegen deze tussenuitspraak geen rechtsmiddel open.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt verweerder in de gelegenheid om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen;
- draagt verweerder op binnen twee weken na de verzending van deze uitspraak de rechtbank mee te delen of zij gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen;
- bepaalt dat verweerder, indien van deze gelegenheid gebruik wordt gemaakt, het gebrek herstelt binnen acht weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze uitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.P.M. Meskers, voorzitter, en mr. C.J. Waterbolk en
mr. N.S.M. Lubbe, leden, in aanwezigheid van mr. N. van de Grift-Schols, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 juni 2015.
De griffier is verhinderd voorzitter
deze uitspraak te ondertekenen.
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.