Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 15/4125
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 november 2015 in de zaak tussen
[vereniging X] , te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. T. van der Weijde),
en
het college van burgemeester en wethouders van [gemeente] , verweerder
(gemachtigde: mr. L. Hoeben).
Procesverloop
Bij besluit van 21 april 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder geweigerd maatwerkvoorschriften te stellen met betrekking tot de uitvoering van de constructie van de schietbaan van eiseres.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 september 2015. Namens eiseres is verschenen de heer [persoon A] , vergezeld van de gemachtigde en [persoon B] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [persoon C] .
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres is een in 1964 opgerichte sportschietvereniging. In het verenigingsgebouw bevindt zich een inpandige, bovengrondse schietbaan. Het plafond van deze schietbaan is van meet af aan uitgevoerd met een enkele 5 millimeter (mm) dikke plaat van constructiestaal type Fe360. De nieuwe aanduiding voor dit type staal is S235JR. Op 19 februari 2009 is de schietbaan gekeurd door de firma [Y] te [plaats] om te bezien of deze veilig kon worden gebruikt voor het schieten met vuistvuurwapens zonder beperkingen en het schieten met historische wapens. Naar aanleiding van deze keuring heeft eiseres op eigen initiatief in 2013 een tweede staalplaat van 5 mm aangebracht in het plafond boven de reeds in het plafond aanwezige staalplaat.
1.2
Bij inspectie van de inrichting door verweerder op 21 november 2013 is geconstateerd dat op de schietbaan wordt geschoten met wapens met een kaliber tot 0.22 en vuistvuurwapens met een kaliber tot 0.50. De schietbaan voldoet niet aan het gestelde in tabel 3.110 van de Activiteitenregeling milieubeheer (Arm). Binnen de inrichting wordt gebruikgemaakt van staalplaat als veiligheidsconstructie voor het plafond in plaats van de in tabel 3.110 voorgeschreven constructie van 100 mm beton of 150 mm gasbeton. Dit is een overtreding van artikel 3.144 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm) en artikel 3.110 van de Arm. Niet in geschil is dat een plafond van het voorgeschreven materiaal om bouwkundige redenen niet toegepast kan worden in het bestaande gebouw.
2. Op 19 december 2013 heeft verweerder een verzoek van eiseres ontvangen om maatwerkvoorschriften te stellen als bedoeld in artikel 3.110, vierde lid, van de Arm. Van 14 juli 2014 tot 24 augustus 2014 heeft een ontwerpbeschikking ter inzage gelegen. Eiseres heeft daartegen zienswijzen ingebracht. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het verzoek om maatwerkvoorschriften te stellen afgewezen.
3.1
Op 1 januari 2008 is het Abm van kracht geworden. Eiseres is een type B inrichting als bedoeld in artikel 1.2 van het Abm. Voor de schietbaan van eiseres is destijds een milieuvergunning afgegeven. Sinds 1 januari 2013 is het Abm gewijzigd en is de vergunningplicht voor binnenschietbanen op grond van de Wet milieubeheer komen te vervallen.
3.2
Ingevolge artikel 3.144, eerste lid, aanhef en onder a, van het Abm wordt op het schieten op een binnenschietbaan ten behoeve van het voorkomen van risico’s voor de omgeving en ongewone ongevallen, dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van de risico’s voor de omgeving en de kans dat ongewone voorvallen zich voordoen en de gevolgen hiervan, ten minste voldaan aan de bij ministeriële regeling gestelde eisen.
3.3
Ingevolge artikel 3.110, eerste lid, van de Arm, wordt, voor zover thans van belang, bij het schieten op een binnenschietbaan ten minste voldaan aan het tweede lid. Ingevolge het tweede lid voldoet de constructie van een binnenschietbaan ten minste aan de in tabel 3.110 aangegeven maatvoering.
3.4
In tabel 3.110 van de Arm is opgenomen dat bij gebruik van vuistvuurwapens met een kaliber tot 0.50 en overige vuurwapens voorzien van pistoolmunitie het plafond van de schietbaan ten minste van 100 mm beton of 150 mm gasbeton gemaakt dient te zijn.
3.5
Ingevolge artikel 3.110, vierde lid, van de Arm kan het bevoegd gezag in het belang van de veiligheid voor de omgeving maatwerkvoorschriften stellen aan de uitvoering van de constructie van een binnenschietbaan, voor zover die afwijkt van het gestelde in tabel 3.110 van de Arm.
4. Ter onderbouwing van haar verzoek om maatwerkvoorschriften te stellen heeft eiseres in de zienswijzefase een rapportage van [persoon B] van [adviesbureau Z] ([adviesbureau Z]) van 1 oktober 2014 overgelegd. Op 18 september 2014 heeft [adviesbureau Z] schietproeven op de schietbaan van eiseres uitgevoerd. Daarbij is getest of de staalplatenconstructie zodanig kan worden beschadigd dat kogels of delen daarvan het plafond kunnen passeren. In het rapport wordt geconcludeerd dat op een schietbaan waar met groot kaliber vuistvuurwapens wordt geschoten een staalplaat van 5 mm van het type S235JR als plafond voldoet. Bij een dubbele laag staalplaten van 5 mm op spouw, zoals toegepast bij eiseres, geeft de tweede laag staal een onnodige extra beschermvoorziening. Daarbij is geconstateerd dat dicht bij elkaar geschoten inslagen geen versterkend effect hebben op de schade van de staalplaat. Verder is in aanmerking genomen dat het uiterst onwaarschijnlijk is dat kogels op precies dezelfde plek inslaan, gezien de oppervlakte van het plafond en de richting waarin geschoten wordt. Op basis van dit rapport meent eiseres dat het plafond van de schietbaan minstens een gelijkwaardige bescherming biedt als bij gebruik van de door het Arm voorgeschreven materialen en daarmee voldoet aan de in de Arm gestelde veiligheidseisen. Ter onderbouwing van dit standpunt wordt voorts verwezen naar het thans bestaande ontwerp van de Activiteitenregeling (tranche 4) en de daarin opgenomen materiaalvereisten voor buitenschietbanen.
5. Het bestreden besluit berust op het standpunt dat de in de Arm voorgeschreven betonconstructie geen duidelijkheid verschaft over de vereiste kogelwerendheid. Er wordt uitsluitend gesproken van beton en gasbeton van een bepaalde dikte, zonder dat nader wordt gespecificeerd welk type beton wordt bedoeld. Deze informatie is onontbeerlijk om te bepalen welke mate van kogelwerendheid het beton moet hebben. Het is derhalve niet mogelijk de kogelwerendheid van de voorgeschreven constructie te beoordelen en als gevolg daarvan is het evenmin mogelijk te bepalen welke vereisten moet worden gesteld aan een vervangende constructie ten behoeve van het vaststellen van een maatwerkvoorschrift. Nu niet is gebleken dat de aangebrachte staalplaatconstructie een verbetering van de veiligheid voor de omgeving oplevert, wordt niet voldaan aan de voorwaarde uit artikel 3.110, vierde lid, van de Arm.
6. Eiseres betoogt onder meer dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de vraag of de stalen dakconstructie gelijkwaardig is aan de voorgeschreven betonnen constructie.
7. De rechtbank stelt voorop dat verweerder beleidsvrijheid toekomt bij de beantwoording van de vraag of hij gebruik zal maken van de bevoegdheid om maatwerkvoorschriften te stellen en dat verweerder daarbij een belangenafweging dient te maken. De rechter moet de beslissing van verweerder terughoudend toetsen, dat wil zeggen dat hij zich moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid de gevraagde maatwerkvoorschriften heeft kunnen weigeren.
8. De rechtbank overweegt voorts dat eiseres in beginsel aannemelijk moet maken dat de aangebrachte staalplaatconstructie vanuit het oogpunt van veiligheid minstens een gelijkwaardige voorziening oplevert als bij gebruik van de door het Arm voorgeschreven materialen. Eiseres heeft hiertoe het bovengenoemde rapport van [adviesbureau Z] in het geding gebracht. Verweerder heeft het rapport van [adviesbureau Z] voorgelegd aan de Nederlandse Organisatie voor Toegepast Natuurwetenschappelijk Onderzoek (TNO). Bij mail van 11 februari 2015 heeft TNO kenbaar gemaakt dat de rapportage van [adviesbureau Z] niet kan worden beoordeeld, omdat de gegenereerde data onvoldoende zijn om de eindballistiek en de oneindige weerstand bij kogelinslagen te kunnen bepalen. Naar het oordeel van de rechtbank laat de reactie van TNO onverlet dat eiseres met het door haar ingediende rapport minstens een begin van bewijs heeft geleverd in het kader van de op haar rustende bewijslast. Het ligt vervolgens op de weg van verweerder om te onderzoeken of het verzochte maatwerkvoorschrift in het belang van de veiligheid voor de omgeving kan worden gesteld dan wel gemotiveerd te betwisten dat dit mogelijk is op grond van het ingebrachte rapport.
9. Verweerder heeft zich in dit kader de vraag gesteld of de door eiseres gebruikte staalplaatconstructie gelijkwaardig is aan de in de Arm voorgeschreven betonnen constructie. Hiertoe heeft verweerder in de eerste plaats de firma Aalbers Wico uit Renswoude geraadpleegd. Deze heeft te kennen gegeven dat de voorgeschreven kwaliteit van het beton een onmisbaar gegeven is voor de beantwoording van de vraag welke eis gesteld moet worden aan de kogelwerendheid van de vervangende staalconstructie. Vervolgens heeft verweerder contact opgenomen met Agentschap.nl, het officiële adviesorgaan van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. Het Agentschap kon verweerder niet aangeven welke eis aan het in de Arm opgenomen betonmateriaal wordt gesteld. Daarbij is volgens verweerder erkend dat in zoverre sprake is van een leemte in de wet, welke voor reparatie in aanmerking komt.
10. De rechtbank stelt vast dat in de bepalingen uit de Arm noch in de toelichting daarop (Stc. 2012, nr. 21524, p. 48) is aangegeven welke kwaliteit het voorgeschreven (gas)beton dient te hebben. In tabel 3.110 is alleen opgenomen van welke dikte het beton dient te zijn.
11. Verweerder heeft – zoals hiervoor is aangehaald – te kennen gegeven dat op dit punt sprake is van een leemte in de wet. Op grond van de thans bekende gegevens is naar het oordeel van de rechtbank echter niet uit te sluiten dat de wetgever bewust geen nadere materiaalvereisten heeft opgenomen in de Arm en daarvoor een deugdelijke onderbouwing had. Denkbaar is dat bij de totstandkoming van deze bepaling op enige wijze is vastgesteld of beredeneerd dat alle gangbare en deugdelijk geproduceerde (gas)betonsoorten van de genoemde dikte over een afdoende mate van kogelwerendheid beschikken. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat in de toelichting op de Arm staat vermeld dat het om bouwkundige maatregelen gaat die op veel bestaande schietbanen zijn toegepast en daar tot inherent veilige situaties leiden. Voorts wijst de rechtbank naar de door eiseres aangehaalde, op 6 augustus 2014 gepubliceerde, ontwerpwijzigingsregeling van de Arm (Stc. 2014, nr. 20654). Hierin is ten aanzien van buitenschietbanen opgenomen dat de constructie van de afscherming aan de bovenzijde dient te zijn voorzien van 100 mm beton, 150 mm gasbeton of 8 mm staalplaat. Weliswaar gaat het om een ontwerpregeling en heeft dit onderdeel betrekking op buitenschietbanen en niet op binnenschietbanen, maar van belang is dat de wetgever in dat kader kennelijk tot het oordeel is gekomen dat 8 mm staalplaat (zonder nadere kwaliteitsaanduiding) een vergelijkbare veiligheidsvoorziening oplevert als het vermelde beton van de genoemde dikten, dat op zijn beurt gelijk is aan het voor eiseres geldende materiaalvereiste. Het is zonder nadere informatie niet aannemelijk dat de wetgever deze gelijkstelling niet op een deugdelijke feitelijke grondslag heeft gebaseerd. Deze grondslag is mogelijk richtinggevend voor de vraag of het verzochte maatwerkvoorschrift kan worden gesteld. Het lag onder de onderhavige omstandigheden op de weg van verweerder om hierover duidelijkheid te verkrijgen. Dat dit niet gelukt is, kan niet voor rekening en risico van eiseres blijven. De bevoegdheid maatwerkvoorschriften te mogen stellen, brengt met zich dat verweerder over deskundigheid dient te beschikken – en deze desnoods moet inwinnen – inzake de aard en inhoud van de toepasselijke normen. Een andere opvatting zou betekenen dat onduidelijkheid zoals hier aan de orde verweerder feitelijk verhindert zijn bevoegdheid uit te oefenen, hetgeen een onwenselijke situatie is die bovendien strijd oplevert met de rechtszekerheid. Verweerder mocht het stellen van een maatwerkvoorschrift in dit geval dan ook niet weigeren op de grond dat volgens hem sprake is van een leemte in de regelgeving.
12. Verweerder heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat als de staalconstructie van het plafond zou overeenkomen met een staalkwaliteit Fe690, zoals verplicht wordt gesteld voor militaire schietbanen, dit een sterke indicatie zou zijn om het gevraagde maatwerk te kunnen stellen in het belang van de veiligheid van de omgeving. In dat geval zou de binnenschietbaan immers voldoen aan de gestelde norm voor militaire schietbanen, waar met zwaardere wapens dan met alleen vuistvuurwapens wordt geschoten. De rechtbank overweegt dat het standpunt van verweerder er feitelijk op neerkomt dat de door hem gesignaleerde onduidelijkheid in de regelgeving en de gestelde onmogelijkheid te toetsen of de voorgestelde constructie voldoet aan de vereisten, door eiseres kan worden omzeild door haar constructie te laten voldoen aan de (veel strengere) vereisten voor een militaire schietbaan waarmee buiten twijfel komt te staan dat de constructie veilig is. De rechtbank is van oordeel dat deze (kostbare) oplossing niet zonder meer van eiseres gevergd kan worden, reeds nu het, gelet op hetgeen hiervoor onder 11 is overwogen, op de weg van verweerder ligt de bestaande onduidelijkheid weg te nemen. Om deze reden kan aan dit argument niet het belang worden gehecht dat verweerder daaraan gehecht wenst te zien.
13. Ten slotte is de rechtbank van oordeel dat zelfs als het niet mogelijk zou blijken uitsluitsel te krijgen over de vraag waartoe de toepasselijke normen verplichten en de onduidelijkheid blijft bestaan, dit er niet toe mag leiden dat verweerder om die reden weigert een maatwerkvoorschrift vast te stellen. Het feit dat aan verweerder de bevoegdheid is gegeven maatwerkvoorschriften vast te stellen in combinatie met de eisen van rechtszekerheid, maakt dat verweerder – al dan niet in samenspraak met de regelgever – verplicht is een kader te bieden waarbinnen eiseres in ieder geval de mogelijkheid heeft om aannemelijk te maken dat de door haar voorgestelde constructie vergelijkbaar is op het punt van veiligheid.
14. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk vergelijkend onderzoek te doen naar het in de Arm voorgeschreven en het door eiseres toegepaste constructiemateriaal. Verweerder had in kaart kunnen brengen welke soorten beton gewoonlijk worden gebruikt bij binnenschietbanen. Daarnaast had verweerder deskundigen kunnen inschakelen om te bepalen welke testen nodig zijn om de mate van kogelwerendheid van die soorten beton en de door eiseres gebruikte staalplaatconstructie op bevredigende wijze te kunnen vaststellen. Het voert binnen het kader van deze uitspraak te ver om dit tot in detail uit te werken, temeer nu verweerder hiervoor de aangewezen instantie is. Voldoende is vast te stellen dat er praktische oplossingen denkbaar zijn die recht doen aan het uitgangspunt dat enerzijds eiseres aannemelijk moet maken dat de door haar gehanteerde constructie aan de vereisten voldoet en dat anderzijds verweerder duidelijkheid dient te verschaffen over de vraag wat die vereisten inhouden en aan welke eisen de bewijsvoering van eiseres dient te voldoen.
15. Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de voor het bestreden besluit relevante feiten en omstandigheden en voorts dat het bestreden besluit niet is voorzien van een deugdelijke motivering. Het is daarom genomen in strijd met artikel 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is dan ook gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen.
16. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om thans zelf in de zaak te voorzien of voor het toepassen van een zogeheten bestuurlijke lus, nu verweerder nader onderzoek dient te verrichten en niet duidelijk is hoeveel tijd dit onderzoek in beslag zal nemen. De rechtbank zal verweerder daarom opdragen een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van 12 weken.
17. De rechtbank geeft verweerder in overweging om in het kader van het te verrichten onderzoek contact op te nemen met het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, in het bijzonder met de daar werkzame personen die betrokken zijn bij de totstandkoming van de onder 11 genoemde ontwerpregeling, nu aannemelijk is dat deze zich hebben verdiept in de feitelijke grondslag voor de in de ontwerpregeling gekozen constructievereisten. Daarbij kan naar verwachting kennis worden uitgewisseld, dan wel alsnog worden verkregen door het doen van nader onderzoek.
18. De rechtbank gaat er vanuit dat zolang niet duidelijk is of maatwerkvoorschriften kunnen worden gesteld, verweerder daarmee in het kader van de uitoefening van zijn bevoegdheid tot handhaving rekening zal houden.
19. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
20. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen 12 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,-- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 980,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Biever, voorzitter, en mr. B. Hammer en mr. M.K.G. Tjepkema, leden, in aanwezigheid van mr. L.F.A. Bouwens-Bos, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 november 2015.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.