ECLI:NL:RBDHA:2015:12140

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummers: SGR 13/9521 en SGR 13/9522

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 oktober 2015 in de zaken tussen

- [eiseres] , te [plaats 1] ,

- [eiseressen] , te [plaats 2] , eiseressen

(gemachtigde: prof.mr. T. Barkhuysen)

het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder

(gemachtigden: mr. S. van Heukelom-Verhage en mr. F.E. de Bruijn).

Eiseressen worden gezamenlijk aangeduid als eiseressen en afzonderlijk als Omroep West en RTV Rijnmond.

Procesverloop

Bij brief van 27 september 2012 heeft Omroep West een aanvraag ter hoogte van

€ 11.630.000,- ingediend inzake de bekostiging voor het jaar 2013.

Bij besluit van 6 februari 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag gedeeltelijk afgewezen en Omroep West voor het jaar 2013 subsidie verleend ten bedrage van € 9.700.447,-.

Bij besluit van 31 oktober 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van Omroep West ongegrond verklaard.

Bij brief van 26 september 2012 heeft RTV Rijnmond een aanvraag ter hoogte van

€ 11.316.000,- ingediend inzake de bekostiging voor het jaar 2013.

Bij besluit van 5 februari 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag gedeeltelijk afgewezen en RTV Rijnmond voor het jaar 2013 subsidie verleend ten bedrage van € 9.680.684,-.

Bij besluit van 31 oktober 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van RTV Rijnmond ongegrond verklaard.

Eiseressen hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Partijen hebben over en weer nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 augustus 2015. Voor eiseressen zijn verschenen [vertegenwoordigers] (RTV Rijnmond) en [vertegenwoordiger] (Omroep West), bijgestaan door hun gemachtigde. Tevens is verschenen [naam 1] . Voor verweerder is [naam 2] verschenen, bijgestaan door [naam 3]

Overwegingen

1. De rechtbank stelt vast dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) op 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:218) de hoger beroepen die eiseressen hadden ingesteld tegen de uitspraak van deze rechtbank van 16 april 2013 (ECLI:NL:RBDHA:2013:BZ9598), waarin de eerder door verweerder aangekondigde subsidieverlagingen voor 2012 en 2013 en de subsidieverlening voor 2012 ongegrond waren verklaard, ongegrond heeft verklaard en voornoemde uitspraak heeft bevestigd.

2.1

Verweerder heeft zich primair op het standpunt gesteld dat met deze uitspraak, die gezag van gewijsde heeft verkregen, de rechtmatigheid van de subsidieverlaging over 2013 is komen vast te staan. Met het onderhavige besluit is enkel de reeds in 2011 aangekondigde subsidiekorting met 10% doorgevoerd. Het beroep kan reeds daarom niet slagen.

De rechtbank overweegt dat het onherroepelijk oordeel van de Afdeling over de rechtmatigheid van het voornemen een korting van 10% op te leggen, onverlet laat dat in de onderhavige procedure een inhoudelijke beoordeling kan plaatsvinden van de gronden van het beroep tegen het nadien genomen besluit waarbij de korting daadwerkelijk is opgelegd. Een andere benadering zou het beroep tegen een dergelijk besluit en de gang naar de rechter immers zinledig maken. In dit verband is van belang dat in de onderhavige procedures een rapportage van na de datum van de uitspraak van de Afdeling met een aantal feiten in relatie tot de korting van 10% op de bekostiging voor 2013, in het geding is gebracht.

2.2

Het subsidiaire standpunt van verweerder dat geen procesbelang meer bestaat omdat de bekostiging voor 2013 inmiddels - bij besluiten van 1 oktober 2014 - definitief is vastgesteld en onherroepelijk is geworden, kan evenmin worden gevolgd.

Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 10 juli 2002 (ECLI:NL:RVS:2002:AE5086) heeft overwogen geeft de vaststelling van subsidie een onvoorwaardelijke aanspraak op financiële middelen die bij de verlening nog voorwaardelijk was. Een eventuele wijziging van de subsidieverlening ter uitvoering van deze uitspraak heeft een nieuwe subsidieverlening tot gevolg die alsnog dient te worden vastgesteld. Om die reden kan niet worden gezegd dat door de besluiten van 1 oktober 2014 het procesbelang van eiseressen is komen te vervallen.

3. Voor het jaar 2013 heeft verweerder, overeenkomstig zijn eerdere voornemen, de subsidieverlening ten opzichte van het jaar daarvoor gekort met 10%.

4. Eiseressen hebben zich op het standpunt gesteld dat als gevolg van deze korting niet langer kon worden voldaan aan de eis van een - naar actuele maatstaven bezien - kwalitatief hoogwaardig media-aanbod. Ter onderbouwing van dit standpunt hebben zij verwezen naar een onderzoek van [namen] , beiden verbonden aan de VU (Vrije Universiteit [plaats 3] ) van 2 juli 2014 (het VU-rapport).

In deze rapportage is geconcludeerd dat het uitvoeren van de publieke taak en het bereiken van de doelstellingen van de Mediawet geleidelijk onhaalbaar zijn geworden, zodat de Provincie – in plaats van bezuinigen – gelet op de publieke taak extra moet investeren in de nieuwe digitale platforms van de regionale omroepen. Door de opgelegde korting kunnen de omroepen niet voldoen aan de eis van een crossmediaal media-aanbod en het behoud van een voldoende bereik onder een breed en algemeen publiek. De dalende lijn van de tv-bereikcijfers van de omroepen en de halvering van de redactie ten opzichte van 2004 tonen aan dat met de sinds 2012 ingezette bezuinigingen, als gevolg waarvan op het eigen vermogen zal moeten worden ingeteerd en de noodzakelijke reserves en de voor vervangingsinvesteringen benodigde middelen zullen moeten worden ingezet om de tekorten op te vangen, niet kan worden voldaan aan het behouden en uitbouwen van een belangrijke positie in het medialandschap. De financiële resultaten van de omroepen bevestigen het beeld van toenemende kosten en dalende inkomsten. In 2013 moeten de omroepen extra kosten maken die in 2004 en zelfs in 2008 niet konden worden voorzien. Tegelijkertijd zijn de inkomsten wegens subsidiekorting en terugloop van reclame- en andere inkomsten verminderd als gevolg waarvan niet langer aan de eisen van de Mediawet kan worden voldaan, temeer niet nu verdere bezuinigingen niet mogelijk zijn.

5. In artikel 2.170, eerste lid van de Mediawet 2008 (hierna: de Mediawet), zoals deze bepaling luidde ten tijde van belang, is bepaald dat verweerder zorg draagt voor de bekostiging van het functioneren van de omroepen. De minimale zorgplicht van provincies is bepaald op het in 2004 bestaande niveau van activiteiten ter verzorging van media-aanbod, waarbij een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod mogelijk moet zijn. De vraag of een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod gerealiseerd kan worden dient te worden beantwoord aan de hand van actuele maatstaven. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van
29 januari 2014 heeft geoordeeld vergt het verzorgen van een media-aanbod dat ook naar de maatstaven van 2013 kwalitatief hoogwaardig is, echter niet noodzakelijkerwijs dat meer activiteiten dan in 2004 moeten worden gefinancierd. Voor de invulling van de wettelijke norm heeft verweerder terecht, aldus de Afdeling in voornoemde uitspraak, aansluiting gezocht bij concept 2 van het rapport van de commissie Rutten uit 2008, genaamd Kracht in de regio. In dit advies staat vermeld dat de bekostiging de regionale omroepen in staat dient te stellen regionale nieuwsprogramma’s te maken met ruimte voor achtergronden en cultuur en dit aanbod via een crossmediale aanpak van radio, televisie en internet onder de regionale inwoners te verspreiden. De Afdeling heeft geoordeeld dat niet gezegd kan worden dat verweerder, hoewel de invulling van deze norm vooral ziet op de kwantiteit en niet op de kwaliteit van de te verrichten activiteiten, door op deze wijze aan te sluiten bij algemeen aanvaarde kerntaken van de regionale publieke omroep, niet in redelijkheid voor deze invulling van de in de wet neergelegde norm heeft kunnen kiezen. Tot een meer materiële invulling van de norm is verweerder, gelet op de programmatische en redactionele onafhankelijkheid van de media zoals neergelegd in artikel 7 van de Grondwet en artikel 2.1 van de Mediawet, niet gehouden. Volgens de Afdeling heeft verweerder genoegzaam onderbouwd dat eiseressen ook met een korting van 10% nog kwalitatief hoogwaardig media-aanbod kunnen aanbieden, waarbij tenminste het activiteitenniveau van 2004 kan worden behaald.

6. Beoordeeld dient te worden of met de opgelegde korting van € 1 miljoen nog is voldaan aan de hiervoor, specifiek voor de regionale omroepen, uitgewerkte eisen van de Mediawet.

7.1.

Eiseressen hebben zich op het standpunt gesteld dat verweerder zich bij de invulling van de norm kwalitatief hoogwaardig media-aanbod ten onrechte heeft aangesloten bij het eerder genoemde rapport Kracht in de regio. Volgens eiseressen is het rapport te algemeen geformuleerd, is op basis daarvan geen beoordeling naar actuele maatstaven mogelijk en ziet het rapport vooral op kwantiteit en niet op kwaliteit. Verweerder had een verdere inhoudelijke invulling aan de norm kwalitatief hoogwaardig media-aanbod moeten geven. Volgens eiseressen staan artikel 7 van de Grondwet en artikel 2.1 van de Mediawet daaraan niet in de weg. Ter onderbouwing hebben eiseressen een vergelijking gemaakt met andere wetgeving waarin de overheid enerzijds moet toezien op de kwaliteit en zich anderzijds niet mag mengen in de wijze waarop daar concreet invulling aan wordt gegeven (genoemd zijn: de Wet op het specifieke cultuurbeleid, de Regeling op het specifieke cultuurbeleid en de bekostiging in het onderwijs).

7.2.

De rechtbank ziet in de door eiseressen aangevoerde argumenten geen aanleiding om anders te oordelen over de aansluiting van verweerder bij het rapport Kracht in de regio voor wat betreft de invulling van de wettelijke norm kwalitatief hoogwaardig media-aanbod dan de Afdeling in de uitspraak van 29 januari 2014 (zie r.o. 4.1.) heeft gedaan en maakt dit oordeel dan ook tot het hare. De rechtbank is van oordeel dat eiseressen onvoldoende hebben onderbouwd waarom het rapport Kracht in de regio, dat is opgesteld na wijziging van de Mediawet, niet meer actueel zou zijn. Daarbij acht de rechtbank van belang dat de publieke taakopdracht sindsdien niet meer is veranderd, hetgeen is bevestigd door de Stichting ROOS in het rapport “Toekomstvenster op de publieke regionale omroep” van april 2013. De stelling van eiseres dat het rapport ervan uitgaat dat regionale omroepen in staat moeten zijn om een belangrijke positie in het medialandschap te behouden en uit te bouwen, terwijl dit – gelet op de dalende tv-bereikcijfers en de gehalveerde redactie(s) – niet het geval is, is, wat daarvan ook zij, daartoe onvoldoende. Voorts overweegt de rechtbank dat, zoals de Afdeling in haar uitspraak van 24 september 2014 heeft bepaald, het enkele feit dat de publieke media-opdracht na 2008 zou zijn uitgebreid (waarbij de Afdeling in het midden laat of daarvan sprake is), niet betekent dat verweerder gehouden is meer activiteiten te financieren dan in 2004 (ECLI:NL:RVS:2014:3472). Verweerder heeft daarbij terecht opgemerkt dat de wetgever bij wijziging van de Mediawet in 2008 er expliciet voor heeft gekozen om artikel 2.170 van de Mediawet niet te wijzigen. Tot slot overweegt de rechtbank dat de door eiseressen gemaakte vergelijking met andere wetgeving, zoals verweerder met juistheid heeft gesteld, niet opgaat nu in artikel 2.88 van de Mediawet expliciet is bepaald dat publieke media-instellingen zelf de vorm en inhoud van het door hen verzorgde media-aanbod bepalen en daarvoor verantwoordelijk zijn. Het is verweerder niet toegestaan vooraf of achteraf een oordeel te hebben over de kwaliteit van het media-aanbod aangezien het aanbod in zo’n geval niet meer onafhankelijk van overheidsinvloeden tot stand zou komen.

8.1.

Ten aanzien van het overgelegde VU-rapport overweegt de rechtbank het volgende.

8.2.

De rechtbank stelt voorop dat de publieke media-opdracht, zoals weergegeven in artikel 2.1, eerste lid, van de Mediawet, geldt voor het totale Nederlandse omroepbestel. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de regionale omroepen hun functie complementair aan de landelijke publieke omroep vervullen en dat het dus niet noodzakelijk is dat de regionale omroepen, om aan de publieke media-opdracht te voldoen, steeds op dezelfde wijze hun publiek bereiken als de landelijke publieke omroep. In navolging van verweerder overweegt de rechtbank dat zulks betekent dat van regionale omroepen mag worden verwacht dat zij scherpe keuzes maken en prioriteiten stellen bij het bepalen hoe zij hun functie binnen het totale Nederlandse omroepbestel invullen, op welke wijze zij het publiek willen bereiken en op welke wijze zij bijdragen aan de technologische ontwikkeling van de media. Het VU-rapport gaat er naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte aan voorbij dat de keuze van de regionale omroepen om ervoor te kiezen om via bijna alle beschikbare distributiekanalen hun content aan te bieden, hoewel deze keuze binnen de programmatische en redactionele vrijheid van de regionale omroepen valt, niet per definitie betekent dat dit een vereiste is om aan de publieke mediaopdracht te voldoen. In zoverre zijn de aannames in het VU-rapport gebaseerd op een onjuist uitgangspunt. Verweerder heeft in dat kader terecht gewezen op p. 42 van het eerder genoemde rapport Kracht in de Regio, waarin is vermeld:

“
De commissie is van oordeel dat concept 1 startpunt moet zijn voor iedere regionale omroep, los van de context waarin hij opereert. Een adequate invulling daarvan is prioriteit nummer één. Gelet op de hiervoor geformuleerde kerntaken van de regionale publieke omroepen (‘kwaliteit van de regionale openbaarheid’ en ‘brede culturele verantwoordelijkheid’) is concept 2 in feite het minimum scenario voor kwalitatief hoogwaardige programmering. In concept 3 is de programmering van de regionale publieke omroep in feite gelijk aan die van de nationale, maar dan regionaal ingevuld. De Mediawet sluit een dergelijke keuze niet uit. Echter in die variant is de regionale publieke omroep niet langer complementair aan de landelijke publieke omroep, maar eerder een volledig alternatief. Een dergelijke ambitie lijkt de commissie gegeven de bestaande condities en haar inschatting van de nabije ontwikkeling daarvan, weinig realistisch. Een dergelijke programmatische uitbreiding stuit op de realistische grenzen van het budget van de regionale omroepen.”

Ten aanzien van het betoog van eiseressen dat de complementaire taak van de regionale omroepen alleen betrekking heeft op de programmatische taken en dat de regionale omroepen geen louter aanvullende rol vervullen ten aanzien van het bereik, overweegt de rechtbank dat, uitgaande van de juistheid van dat betoog, daaruit nog niet volgt dat (bijna) alle beschikbare distributiekanalen dienen te worden ingezet om het publiek te bereiken. Dat blijkt naar het oordeel van de rechtbank evenmin uit artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Mediawet, dat zich richt tot het gehele Nederlandse omroepbestel. Uit het VU-rapport blijkt dat RTV Rijnmond in 2013 15 distributiekanalen gebruikte om haar content op aan te bieden. Naar het oordeel van de rechtbank is onvoldoende aannemelijk gemaakt dat eiseressen met gebruikmaking van minder distributiekanalen niet kunnen voldoen aan het vereiste van artikel 2, tweede lid, aanhef en onder c, van de Mediawet omtrent een relevant bereik.

8.3.

Voorts volgt de rechtbank het betoog van eiseressen niet dat uit het VU-rapport blijkt dat de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014 niet langer actueel is omdat vanwege het veranderde medialandschap in 2013 meer zou moeten worden geïnvesteerd in crossmediaal werken omdat de regionale omroepen anders het gevaar lopen niet langer aan hun publieke taak te kunnen voldoen. Zoals verweerder in de schriftelijke zienswijze terecht heeft gesteld heeft de Afdeling in haar uitspraak het veranderde medialandschap en de rol die de regionale omroepen daarin vervullen reeds getoetst, waarbij de Afdeling heeft geconcludeerd dat dit niet in de weg staat aan een korting van 10% op de bekostiging van de regionale omroepen. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat hieruit volgt dat de koers die de regionale omroepen varen ten aanzien van cross- en multimediaal werken, ondanks de korting van 10% op de bekostiging, kan worden bestendigd. Van nieuwe feiten of inzichten op grond van het VU-rapport is dan ook geen sprake.

8.4.

Eiseressen hebben voorts niet aannemelijk gemaakt dat zij met de bekostiging voor 2013 niet in staat zouden zijn een media-aanbod te realiseren waarin aandacht is voor nieuws, achtergronden en cultuur en waarbij de omroepen in staat zijn dit media-aanbod met een crossmediale aanpak via televisie, radio en internet te verspreiden. De stelling dat het vervullen van de publieke taak van de omroepen als gevolg van de opgelegde korting in gevaar is, is niet geconcretiseerd. Eiseressen hebben in feite gesteld dat iedere korting onrechtmatig is. De motivering van verweerder om een korting van 10% op te leggen is onvoldoende betwist. De in het rapport opgenomen financiële stellingen zijn niet onderbouwd en nagelaten is een financieel onderbouwde vertaalslag te maken van de situatie in 2013 naar de publieke taak van de omroepen.

Voorts wordt in het VU-rapport voorbijgegaan aan de feitelijke financiële situatie van de omroepen in 2013. De stelling van eiseressen dat de negatieve resultaten over 2012 en 2013 bevestigen dat met een korting van 10% in 2013 niet langer aan de eisen van de Mediawet kon worden voldaan, is niet met concrete cijfers onderbouwd. Gelet op de uitspraak van de Afdeling waarin is geoordeeld dat verweerder voldoende heeft onderbouwd dat de omroepen ook met een korting van 10% nog kwalitatief hoogwaardig media-aanbod kunnen verzorgen waarbij het activiteitenniveau van 2004 ten minste gehandhaafd blijft, bestaat er geen aanleiding om aan te nemen dat in 2013 geen kwalitatief hoogwaardig media-aanbod kan worden gerealiseerd, temeer niet nu de korting van € 1 miljoen al in de bedrijfsvoering is doorgevoerd en eiseressen in staat zijn gebleken om de korting van 10% op te vangen zonder afbreuk te doen aan het kwalitatief hoogwaardig media-aanbod. Daarbij acht de rechtbank van belang dat uit de niet betwiste jaarcijfers over 2013 blijkt dat de omvang van het eigen vermogen van eiseressen in 2013 boven de algemeen aanvaarde ondergrens van de solvabiliteit is gelegen. Dat de regionale omroepen binnen de huidige bekostiging scherpe keuzes hebben moeten maken, doet aan de rechtmatigheid van de korting van 10% niet af. Zoals uit het jaarverslag 2013 van RTV Rijnmond blijkt, zijn scherpe keuzes gemaakt en doorgevoerd en zijn eiseressen met de bekostiging voor 2013 in staat gebleken aan de publieke media-opdracht te voldoen.

Tot slot dient in aanmerking te worden genomen dat verweerder in de bij uitspraak van 29 januari 2014 onherroepelijk geworden aankondigingsbesluiten tot korting op de bekostiging gemotiveerd heeft onderbouwd dat er concrete kostenposten zijn waarop kan bespaard zonder dat afbreuk wordt gedaan aan kwalitatief hoogwaardig media-aanbod en het activiteitenniveau van 2004. Hoewel in het VU-rapport wordt toegelicht dat de omroepen reeds zeer forse besparingen hebben doorgevoerd, hetgeen onder andere een inkrimping van de redactie tot gevolg heeft gehad, blijkt daaruit onvoldoende waarom de redenering van verweerder met betrekking tot de besparingsposten onjuist zou zijn. De rechtbank gaat voorbij aan de stelling van eiseressen in de nadere uiteenzetting dat de door verweerder gevolgde redenering met betrekking tot de besparingsposten onjuist is, nu deze stelling niet nader is onderbouwd terwijl eiseressen daartoe ruimschoots in de gelegenheid zijn geweest. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de door verweerder genoemde besparingsopties reeds in de procedure over de aankondiging van de subsidieverlaging aan de orde zijn geweest.

8.5.

Voorts is de rechtbank van oordeel dat een dalend tv-bereik zoals door eiseressen gesteld op zich niet relevant is voor de vraag of eiseressen in staat zijn met de bekostiging voor 2013 aan de eis van een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod te voldoen. Bovendien is onvoldoende aannemelijk gemaakt dat sprake is van een causaal verband tussen de verlaging van de bekostiging van de regionale omroepen en de tv-bereikcijfers. Dat door het dalend tv-bereik niet kan worden voldaan aan de bijzondere kwaliteitseis van het aanbieden van een media aanbod dat gericht is op en een relevant bereik heeft onder zowel een breed en algemeen publiek, als bevolkings- en leeftijdgroepen van verschillende omvang en samenstelling met in het bijzonder aandacht voor kleine doelgroepen (artikel 2.1, tweede lid, aanhef en onder c, van de Mediawet), acht de rechtbank evenmin voldoende aannemelijk gemaakt.

8.6.

Tot slot overweegt de rechtbank dat, anders dan eiseressen in de nadere uiteenzetting hebben gesteld, verweerder niet is voorbijgegaan aan de kosten die gemoeid zijn met het aanbieden van digitale media. In de periode 2009-2011 heeft verweerder naar aanleiding van het rapport van de commissie Rutten extra bekostiging verstrekt voor crossmediaal werken en internet. Verweerder heeft het belang daarvan dus wel degelijk onderkend.

9. Gezien het vorenstaande bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat eiseressen met de toegekende bekostiging voor 2013 geen kwalitatief hoogwaardig media-aanbod kunnen neerzetten.

10. Het beroep dient ongegrond te worden verklaard.

11. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.E. Bakels, rechter, in aanwezigheid van
mr. M. de Graaf, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 oktober 2015.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.