Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 13/10653
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 juli 2014 in de zaak tussen
Stichting Groene Hart Ziekenhuis, te Gouda, eiseres
(gemachtigde: mr. J.W.M. Reesink),
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder
(gemachtigde: mr. I.L. de Graaf).
Procesverloop
Bij besluit van 17 juli 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder naar aanleiding van de daartoe strekkende aanvraag van eiseres de subsidie 2012 voor de zorgopleidingen 1e tranche vastgesteld op € 4.610.382.
Bij besluit van 20 november 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard en de subsidie 2012 vastgesteld op € 4.777.682. De bezwaren met betrekking tot de per 15 december 2012 nieuw ingestroomde assistent in opleiding tot specialist (aios) gynaecologie heeft verweerder ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 juli 2014.
Namens eiseres zijn verschenen de gemachtigde voornoemd en mr. C.J. de Boer.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde voornoemd, alsmede door mr. drs. C.D.G. Willems en G.B.M. Schendstok.
Overwegingen
1.
Het wettelijk kader, zoals dat ten tijde van belang gold, luidt als volgt.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder c, van de Kaderwet VWS-subsidies kan de minister subsidies verstrekken voor activiteiten op het terrein van de gezondheidszorg.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van die wet kunnen, onverminderd hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van de minister de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt nader worden bepaald alsmede andere criteria voor die verstrekking worden vastgesteld.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Subsidieregeling zorgopleidingen 1e tranche (hierna: de Regeling) stelt de minister jaarlijks een plan voor de maximale instroom voor zorgopleidingen met en zonder vooropleiding vast, waarbij onderscheid wordt gemaakt naar zorgopleiding en opleidingsinrichting. Ten behoeve van het plan stelt de minister het College Beroepen en Opleidingen Gezondheidszorg (CBOG) in de gelegenheid om een toewijzingsvoorstel met inachtneming van het gestelde in het tweede lid op te stellen.
Ingevolge het derde lid wordt de doorstroom per zorgopleiding en opleidingsinrichting door de minister bepaald conform het aantal opleidingsplaatsen dat op basis van de op uiterlijk 31 oktober van het jaar voorafgaand aan het subsidiejaar juist en volledig ingediende opleidingsschema’s van de assistenten in opleiding is opgenomen in een door de minister geaccepteerd opleidingsregister van de in bijlage 2 genoemde registratiecommissies.
Ingevolge het vierde lid worden instellingssubsidies uitsluitend verstrekt aan instellingen voor medisch specialistische zorg zijnde:
a. algemene ziekenhuizen, academische ziekenhuizen en instellingen voor revalidatie;
b. GGZ-instellingen, radiotherapeutische centra, centra voor longziekten en tuberculose, epilepsiecentra, laboratoria voor pathologie, medische microbiologie of klinische chemie en audiologische centra; en
c. andere door de Minister aan te wijzen instellingen.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Regeling kan de minister op aanvraag van het bevoegd gezag van de opleidingsinrichting een instellingssubsidie verstrekken voor de instroom bij zorgopleidingen met en zonder vooropleiding en de doorstroom.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Regeling wordt de aanvraag, genoemd in artikel 3, eerste lid, voor de instroom bij zorgopleidingen met en zonder vooropleiding getoetst aan het plan, genoemd in artikel 2, eerste lid.
Ingevolge het tweede lid geeft de minister een beschikking op een aanvraag van de instellingssubsidie voor de opleidingsplaatsen ten behoeve van de instroom bij zorgopleidingen met en zonder vooropleiding en de doorstroom binnen dertien weken na ontvangst van de aanvraag.
Ingevolge het derde lid wijzigt de minister de subsidieverlening bij zorgopleidingen met vooropleiding uiterlijk 13 weken na 1 mei en uiterlijk 8 weken na 31 oktober van het subsidiejaar met betrekking tot de instroom, die op basis van de op uiterlijk 1 mei of 31 oktober van het subsidiejaar juist en volledig ingediende opleidingsschema’s van de instromende assistenten in opleiding is opgenomen in een door de minister geaccepteerde opleidingsregister van de in bijlage 2 genoemde registratiecommissies met inachtneming van het volgende:
a. subsidie wordt slechts verleend voor het aantal maanden dat de assistent, blijkens het opleidingsschema, de opleiding volgt bij een opleidingsinrichting en
b. indien het opleidingsschema later is ingediend dan de zorgopleiding is aangevangen, dan wordt bij het bepalen van de omvang van de subsidie de datum dat het opleidingsschema is opgenomen in het door de minister geaccepteerde opleidingsregister van de bij de in de bijlage 2 genoemde registratiecommissies als aanvangsdatum van de zorgopleiding gehanteerd.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Regeling wordt de instellingssubsidie vastgesteld op grond van:
a. het aantal gerealiseerde opleidingsplaatsen, voor zo ver het aantal opleidingsplaatsen waarvoor de instellingssubsidie is verleend niet is overschreden, tenzij de overschrijding een gevolg is van de vervanging van een assistent in opleiding met wie in het subsidiejaar of het daaraan voorafgaande jaar een dienstverband of arbeidsovereenkomst wegens ongeschiktheid is beëindigd;
b. het aantal assistenten in opleiding dat in het jaar waarvoor subsidie wordt verstrekt met de zorgopleiding is aangevangen, voor zover het aantal waarvoor de subsidie is verleend niet is overschreden, tenzij de overschrijding een gevolg is van de vervanging van een assistent in opleiding met wie in het subsidiejaar of het daaraan voorafgaande jaar een dienstverband of arbeidsovereenkomst wegens ongeschiktheid is beëindigd.
Het door verweerder gehanteerde Mutatiebeleid Opleidingsfonds (hierna: mutatiebeleid), luidt voor zover thans van belang, als volgt.
§ 1. Inleiding
In de praktijk is gebleken dat strikte toepassing van de Subsidieregeling zorgopleidingen 1e en 2e tranche tot gevolg heeft dat mutaties die plaatsvinden na 31 oktober voorafgaand aan het subsidiejaar veelal niet mogelijk zijn. Voor VWS is het echter van belang dat er per zorgopleiding voldoende specialisten worden opgeleid. Ter versoepeling van de uitvoering van de Subsidieregeling heeft VWS al eerder haar gedragslijn met betrekking tot mogelijke mutaties na 31 oktober op de website van het opleidingsfonds geplaatst. Onderhavige gedragslijn vormt een verduidelijking van en wijziging op de eerdere gedragslijn, waarbij tevens een aantal situaties voor mogelijke mutaties zijn toegevoegd. Het gaat hierbij om de toevoeging van mutaties bij een langdurig zieke assistent in opleiding en verlenging van de opleidingsduur vanwege opleidingsinhoudelijke redenen. In paragraaf twee zal eerst de reikwijdte van de gedragslijn uiteen worden gezet. Vervolgens zal in de paragrafen drie tot en met negen telkens een situatie omschreven worden die plaats kan vinden met daarbij de eisen waaraan voldaan moet worden om als toegestane mutatie voor het opleidingsfonds aangemerkt te worden.
§ 2. Algemeen
Artikel 1
1. Deze gedragslijn heeft betrekking op toegestane wijzigingen in de opleidings-schema’s van de assistenten in opleiding die niet uiterlijk op 31 oktober voorafgaand aan het subsidiejaar juist en volledig opgenomen zijn in een door de minister geaccepteerd opleidingsregister van de in bijlage 2 van de Subsidieregeling genoemde registratiecommissies. De wijzigingen in de opleidingsschema’s konden noch bij de opleidingsinrichting noch bij de assistent in opleiding voor 31 oktober
voorafgaand aan het subsidiejaar bekend zijn.
2. Het gaat om de volgende situaties:
- ongeschikt bevonden assistent in opleiding
(…)
Artikel 3
Heeft een toegestane wijziging tot gevolg dat er meer personen en/of fte’s worden opgeleid dan waarvoor subsidie is verleend per zorgopleiding en per instelling, dan wordt naar aanleiding van de wijziging en op verzoek de subsidieverlening herzien.
§ 3. Ongeschikt bevonden assistent in opleiding
Artikel 4
1. Een ongeschikt bevonden assistent in opleiding, waarvan de leerarbeids-overeenkomst voor een specifieke opleiding daadwerkelijk is beëindigd wegens ongeschiktheid, kan worden vervangen door een nieuwe assistent in opleiding (instromer).
2. De vervanging dient plaats te vinden in het zelfde jaar of het jaar volgende op het jaar waarin het dienstverband voor wat betreft het opleidingsgedeelte wegens ongeschiktheid is beëindigd. Als vervangen wordt in het volgende jaar dan zal deze vervanging in dat jaar opgenomen worden in de subsidieverlening.
3. De opleidingsinrichting dient de wijziging zo spoedig mogelijk schriftelijk bekend te maken aan de registratiecommissie.
4. De opleidingsinrichting dient de wijziging bij de aanvraag tot subsidievaststelling schriftelijk te melden aan de minister. De aanvraag dient vergezeld te gaan van schriftelijke stukken waaruit blijkt dat de beëindiging van het dienstverband voor wat betreft het opleidingsgedeelte wegens ongeschiktheid daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
5. De opleidingsinrichting dient de wijziging voorafgaand aan de aanvraag tot subsidievaststelling te melden bij de accountant. De accountant dient bij het opstellen van het assurance-rapport rekening te houden met de vervanging van de ongeschikte assistent in opleiding.
2.1.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Daarbij zal de rechtbank alleen in gaan op de subsidiebesluiten voor zover deze betrekking hebben op de zorgopleidingen obstetrie en gynaecologie, omdat het geschil zich daartoe beperkt.
2.2.
Bij besluit van 24 november 2011 heeft verweerder eiseres subsidie verleend voor 2 fte instroomplaatsen en 1,49 fte doorstroomplaatsen obstetrie en gynaecologie. De subsidieverlening bedroeg aldus 3,49 maal het toenmalige normbedrag van € 163.900 per fte, derhalve € 572.011.
2.3.
Eiseres heeft verzocht de subsidie 2012 voor de zorgopleidingen obstetrie en gynaecologie vast te stellen voor 1,79 fte instroom en 1,41 fte doorstroom.
3.
Bij het primaire besluit heeft verweerder de subsidie vastgesteld op € 528.668, gebaseerd op 1,75 fte instroom en 1,41 fte doorstroom. De afwijzing van 0,04 fte instroom ziet op de per 15 december 2012 ingestroomde aios [A], die bij eiseres als vervangster is ingestroomd van een bij het Leids Universitair Medisch Centrum (LUMC) per 1 december 2012 uitgevallen aios gynaecologie. Verweerder stelt zich op het standpunt dat deze instroom van 0,04 fte niet voor subsidiëring in aanmerking komt, omdat de vervanging niet voldoet aan de subsidievoorwaarden. Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder zijn besluit op dit punt gehandhaafd.
4.
Eiseres voert aan dat haar beroep zich richt tegen de consequenties van het niet subsidiëren van de instroom van 0,04 fte voor de toekomst. Het besluit tot vaststelling van de instellingssubsidie 2012 houdt tevens in dat de per 15 december 2012 ingestroomde aios boventallig is verklaard, zodat eiseres voor haar gehele opleidingsduur van zes jaar geen aanspraak kan maken op subsidie. Dit heeft volgens eiseres tot gevolg dat de gehele opleiding van de per 15 december 2012 ingestroomde aios niet wordt vergoed. Hiermee zijn de gevolgen van het bestreden besluit onevenredig in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen, zodat het besluit in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Voorts betoogt eiseres dat het bestreden besluit in strijd is met het doel van de Regeling en van het mutatiebeleid. Zij stelt verder dat er onduidelijkheid bestaat over het geldend mutatiebeleid. Eiseres heeft twee verschillende versies van dat beleid op het internet aangetroffen. In artikel 4, vierde lid, van het mutatiebeleid wordt bovendien niet voorgeschreven dat voor vervanging van een disfunctionerende aios toestemming van verweerder dient te worden verkregen.
Tot slot stelt eiseres dat als al voldoende helderheid zou bestaan over het vervangen van de disfunctionerende aios, verweerder, gelet op de omstandigheid dat de vervangende aios slechts twee weken aios was in 2012 en haar opleidingsplek past in het verdeelplan 2013 en niet leidt tot extra kosten of instroom, gehouden is af te wijken van het mutatiebeleid.
5.
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
Voor zover eiseres betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met het doel van het mutatiebeleid. stelt de rechtbank voorop dat indien een opleidingsinrichting twijfelt over de juiste versie van een op het internet aangetroffen beleidsdocument, het op de weg van die opleidingsinrichting ligt bij het bestuursorgaan te informeren naar het geldige beleidsdocument. Voorts staat in de inleiding van het door verweerder gehanteerde mutatiebeleid dat VWS al eerder haar gedragslijn met betrekking tot mogelijke mutaties na 31 oktober voorafgaand aan het subsidiejaar op de website van het opleidingsfonds heeft geplaatst en dat onderhavige gedragslijn een verduidelijking van en wijziging op de eerdere gedragslijn vormt. Eiseres had hieruit kunnen en in redelijkheid moeten afleiden dat dit het meest recente mutatiebeleid was.
In artikel 3 van Pro dit mutatiebeleid is vermeld dat voor een toegestane wijziging (die tot gevolg heeft dat er meer personen en/of fte’s worden opgeleid dan waarvoor subsidie is verleend per zorgopleiding en per instelling) de subsidieverlening op verzoek wordt herzien. Dit impliceert naar het oordeel van de rechtbank dat er op dat verzoek om wijziging van de subsidieverlening ook in positieve zin wordt beslist en dus toestemming dient te worden verkregen.
5.2.
Afgezien van de al dan niet verkregen toestemming is de rechtbank van oordeel dat uit de regelgeving volgt dat vervanging van een uitgevallen aios betrekking dient te hebben op een bij de betreffende opleidingsinrichting geplaatste en uitgevallen aios. De regelgeving biedt niet de mogelijkheid een vervanger aan te stellen voor een bij een andere opleidingsinrichting uitgevallen aios, ook niet wanneer die andere opleidingsinrichting daarmee instemt. Daaraan doet niet af dat eiseres sinds jaar en dag in de Onderwijs en Opleidingsregio Leiden (OOR) samenwerkt met het LUMC en andere regionale opleidingsinrichtingen. In artikel 2, vierde lid, van de Regeling is immers bepaald dat instellingensubsidies uitsluitend worden verstrekt aan instellingen voor medisch specialistische zorg, derhalve niet aan de regionale onderwijs- en opleidingssamenwerkingsverbanden.
Van strijd met het doel van de Regeling en van het mutatiebeleid is geen sprake, nu dit beleid tot doel heeft nader te regelen in welke gevallen en onder welke voorwaarden vervanging van een aios na oktober voorafgaande aan het subsidiejaar mogelijk is, hetgeen impliceert dat er ook gevallen zijn waarin dit niet mogelijk is. De Regeling heeft dus niet tot doel in alle gevallen vervanging mogelijk te maken.
5.3.
Ter zake van het betoog van eiseres dat het bestreden besluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel tot stand is gekomen overweegt de rechtbank dat ter zitting is gebleken dat voor de per 15 december 2012 bij eiseres ingestroomde aios met ingang van 1 januari 2014 via de Nederlandse Zorgautoriteit subsidie is verkregen, zodat de gevolgen van het bestreden besluit bestaan uit niet verkregen subsidie voor deze aios in 2013 en de laatste twee weken van 2012.
Mede gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat de gevolgen van het bestreden besluit niet onevenredig zijn. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat eiseres, ondanks het feit dat zij zich kennelijk bewust was van het probleem met de financiering van de opleidingsplaats van de per 15 december 2012 ingestroomde aios, niet eerder dan in april 2013 met verweerder in contact is getreden, teneinde de schade te beperken.
5.4.
Van een zodanig bijzondere omstandigheid dat verweerder daarin aanleiding had moeten zien van het mutatiebeleid af te wijken is geen sprake, waarbij de rechtbank in aanmerking neemt dat de situatie dat een aios laat in het jaar, na 31 oktober, uitvalt en vervangen moet worden uitdrukkelijk in het mutatiebeleid is voorzien en geregeld. Bovendien had eiseres met betrekking tot de financiering het risico moeten inschatten, nu de vervangende aios bij eiseres is ingestroomd bovenop de in het verdeelplan voor 2013 opgenomen aios.
5.5.
Het beroep is ongegrond.
5.6.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, voorzitter, mr. drs. J.J.P. Bosman en mr. A. Douwes, leden, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 juli 2014.
er
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.