Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 14/1485
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 juli 2014 in de zaak tussen
[eiser], te [plaats], eiser
(gemachtigde: [A]),
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen,verweerder
(gemachtigde: mr. J. van Riet).
Procesverloop
Bij besluit van 28 november 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een boete opgelegd van € 680,-.
Bij besluit van 16 januari 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 juni 2014.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1 De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. Bij besluit van 9 februari 2012 is aan eiser een uitkering toegekend op grond van de Werkloosheidswet (WW).
1.2 Op 28 oktober 2013 heeft eiser aan verweerder doorgegeven dat hij in de periode van 9 september 2013 tot en met 13 oktober 2013 heeft gewerkt.
1.3 Bij brief van 21 november 2013 heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat uit controle is gebleken dat eiser te laat heeft doorgegeven dat hij in de periode van 9 september 2013 tot en met 13 oktober 2013 heeft gewerkt, hetgeen gevolgen heeft voor zijn WW-uitkering. Verweerder is voornemens de te veel betaalde WW-uitkering terug te vorderen en voorts een boete op te leggen. Het teveel betaalde bedrag aan WW-uitkering is voorlopig vastgesteld op € 1.882,45 bruto en de op te leggen boete is voorlopig vastgesteld op € 2.701,-.
1.4 Bij besluit van 28 november 2013 heeft verweerder de WW-uitkering van eiser vanaf 9 september 2013 herzien en een bedrag van € 1.882,45 van eiser teruggevorderd.
1.5 Bij het primaire besluit heeft verweerder de boete vastgesteld op 25% van het benadelingsbedrag van € 2.701,-, te weten € 680,-, afgerond naar boven per € 10,-, rekening houdend met verminderde verwijtbaarheid.
2.
Het bestreden besluit berust op het standpunt dat eiser de inlichtingenplicht heeft geschonden door het niet tijdig melden van zijn werkhervatting, terwijl het hem redelijkerwijs duidelijk diende te zijn dat die informatie van invloed was op de WW-uitkering. Op grond van de per 1 januari 2013 in werking getreden Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW (de Wet aanscherping) (Stb. 2012, 462) is verweerder in dat geval gehouden een boete op te leggen van ten hoogste het bedrag dat te veel aan uitkering is ontvangen. Verweerder stelt dat er in het geval van eiser geen sprake is van een situatie waarin verwijtbaarheid geheel ontbreekt maar dat verminderde verwijtbaarheid aan de orde is nu eiser de wijziging zelf heeft gemeld voordat verweerder de overtreding had geconstateerd, de melding heeft plaatsgevonden na zes weken maar binnen een jaar nadat de overtreding is begaan en het benadelingsbedrag minder dan € 5000,- bedraagt. Verweerder meent dat van omstandigheden die zouden moeten leiden tot nog verdergaande matiging niet is gebleken. Evenmin is gebleken van een dringende reden om af te zien van het opleggen van een boete, aldus verweerder.
3.
Eiser voert in beroep - zakelijk weergegeven - het volgende aan. Bij het bepalen van de hoogte van de boete is door verweerder geen belangenafweging gemaakt. Voorts staat de boete niet in verhouding tot de ernst van het te laat doorgeven van de werkhervatting. Eiser heeft daarbij gewezen op zijn persoonlijke omstandigheden. Omdat er aanvankelijk nog onzekerheid bestond omtrent de duur van het werk en het aantal uren wilde hij wachten met het inlichten van verweerder totdat hij meer duidelijkheid had verkregen. In 2010 en 2011 had eiser verweerder ook achteraf van zijn werkhervatting in kennis gesteld zonder dat er problemen met zijn uitkering waren ontstaan. Bovendien waren de omstandigheden waaronder het werk werd verricht - lange reistijden en fysiek zeer zwaar werk - voor eiser dermate uitputtend dat van hem niet kon worden gevergd dat hij alerter zou reageren ten aanzien van het doorgeven van de werkhervatting. Eiser heeft benadrukt dat hij niet heeft gefraudeerd en niet de intentie had om de werkhervatting te laat door te geven. Hij meent dat hij door de boete-oplegging wordt gestraft voor zijn eerlijkheid en voor zijn inzet om weer aan het werk te gaan en zo zijn werkloosheid te beëindigen. Hij meent dat iedere verwijtbaarheid ontbreekt. Ook voert eiser aan dat verweerder onzorgvuldig is omgegaan met de verplichting eiser te horen naar aanleiding van zijn bezwaarschrift. Eiser heeft in dat verband onder verwijzing naar het telefoonrapport van 16 januari 2014, gedingstuk B.20, gesteld dat de oproeping voor de hoorzitting in strijd met artikel 7:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet schriftelijk heeft plaatsgevonden en voorts dat hij de reikwijdte van zijn verklaring in het telefoongesprek van 16 januari 2014, inhoudend dat hij een hoorzitting niet nodig vond, niet kon overzien. Eiser betoogt verder dat verweerder, nu hij zijn standpunt pas in het bestreden besluit van een (meer toereikende) juridische grondslag heeft voorzien, heeft gehandeld in strijd met de Awb waardoor eiser in zijn verdediging en zijn belangen is geschaad.
4.1
In artikel 7:3, aanhef en onder c, van de Awb is bepaald dat van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien de belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord.
In artikel 7:11, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt.
In artikel 7:11, tweede lid, van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan, voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het bestreden besluit herroept en voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit neemt.
4.2
In artikel 25 van de WW is bepaald dat de werknemer verplicht is aan het UWV op zijn verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee te delen waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op uitkering, het geldend maken van het recht op uitkering, de hoogte of de duur van de uitkering of op het bedrag van de uitkering dat aan de werknemer wordt uitbetaald.
In artikel 27a, eerste lid, van de WW is bepaald dat het UWV een boete oplegt van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen van deze verplichting.
In artikel 27a, tweede lid, van de WW is bepaald dat onder benadelingsbedrag wordt verstaan het brutobedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 25, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan uitkering is ontvangen.
In artikel 27a, achtste lid, van de WW is bepaald dat het UWV de boete kan verlagen indien er sprake is van verminderde verwijtbaarheid of afzien van het opleggen van een boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
Artikel 27a, tiende lid, van de WW is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels over de hoogte van de boete worden gesteld.
4.3
In het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit) zijn nadere regels gesteld over de hoogte van de boete. Met het Besluit aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (Besluit aanscherping) (Stb.2012, 484) is het Boetebesluit met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd (Besluit van 24 oktober 2012, Stb. 2012, 531). In het navolgende wordt met de aanduiding “Boetebesluit” bedoeld het Boetebesluit zoals dat luidt sinds 1 januari 2013.
In artikel 2, eerste lid, van het Boetebesluit is bepaald dat de bestuurlijke boete wordt vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag met dien verstande dat zij op ten minste € 150 wordt vastgesteld. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd.
In artikel 2, derde lid, van het Boetebesluit is bepaald dat, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenplicht niet heeft geleid tot een benadelingsbedrag en niet wordt volstaan met het geven van een schriftelijke waarschuwing, de boete wordt vastgesteld op € 150,-. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de boete verlaagd.
In artikel 2a, eerste lid, van het Boetebesluit is bepaald dat bij bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete, de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten wordt beoordeeld naar de omstandigheden waarin de betrokkene verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenplicht had moeten nakomen.
In artikel 2a, tweede lid, van het Boetebesluit is bepaald dat bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, in ieder geval de volgende criteria tot verminderde verwijtbaarheid leiden:
a. de betrokkene verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden, die niet tot het normale levenspatroon behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke onmogelijkheid brachten om aan de inlichtingenverplichting te voldoen maar die emotioneel zo ontwrichtend waren dat hem niet volledig valt toe te rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn verstrekt;
b. de betrokkene verkeerde in een zodanige geestelijke toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen, of
c. de betrokkene heeft wel inlichtingen verstrekt, die echter onjuist of onvolledig waren, of heeft anderszins een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld, maar uit eigen beweging alsnog de juiste inlichtingen verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd tenzij de betrokkene deze inlichtingen heeft verstrekt in het kader van toezicht op de naleving van een inlichtingenverplichting.
4.4
In de Beleidsregel boete werknemer 2013 (Beleidsregel) is het beleid bij de oplegging van een boete als bedoeld in het Boetebesluit vastgelegd.
In artikel 3, eerste lid, van de Beleidsregel is bepaald dat het basisboetebedrag gelijk is aan 100% van het benadelingsbedrag of, indien er sprake is van recidive, gelijk aan 150% van het benadelingsbedrag.
In artikel 4 van de Beleidsregel is bepaald dat bij de afstemming van de boete als bedoeld in artikel 5:46, tweede en derde lid, van de Awb het UWV dit besluit hanteert. Bij de afstemming wordt de boete aangepast aan de ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid. Hierbij worden de criteria zoals genoemd in artikel 2a van het Boetebesluit in acht genomen. Daarnaast wordt ook nagegaan of sprake is van een samenloop van omstandigheden die elk op zich niet, maar in hun onderlinge samenhang beschouwd wel leiden tot verminderde verwijtbaarheid.
In artikel 5, eerste lid, van de Beleidsregel is bepaald dat de hoogte van de boete na afstemming wordt berekend door het basisboetebedrag te vermenigvuldigen met een percentage. Uitgangspunt zijn boetes van 25%, 50%, 75% of 100% van het basisboetebedrag. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat indien verwijtbaarheid geheel ontbreekt, geen boete wordt opgelegd.
In artikel 6, aanhef, van de Beleidsregel is bepaald dat indien er op grond van artikel 2a, tweede lid, onderdeel c, van het Boetebesluit sprake is van verminderde verwijtbaarheid en er geen andere omstandigheden zijn die van invloed kunnen zijn op de mate van verwijtbaarheid, de boete wordt vastgesteld aan de hand van de hoogte van het benadelingsbedrag en de duur van de overtreding.
In artikel 6, onder 2, van de Beleidsregel is bepaald dat indien het benadelingsbedrag lager is dan € 5000,- en de overtreding gemeld wordt voordat deze meer dan een jaar heeft voortgeduurd, een boete wordt opgelegd van 25% van het benadelingsbedrag.
5.1
De rechtbank overweegt het volgende met betrekking tot de beroepsgrond dat sprake is van schending van de hoorplicht. Voor de rechtbank staat op grond van de inhoud van het telefoonrapport van 16 januari 2014 vast dat dit telefoongesprek niet kan worden opgevat als een hoorzitting. Het heeft volgens verweerder te gelden als onderdeel van de werkwijze van verweerder in bezwaar om, alvorens een uitnodiging voor een hoorzitting te sturen, in een daaraan voorafgaand telefonisch contact met de indiener van het bezwaarschrift, de gang van zaken in de bezwaarprocedure te bespreken. In zo’n telefoongesprek komt ook altijd aan de orde of er prijs gesteld wordt op een hoorzitting. Niet betwist is dat door eiser in dat gesprek is aangegeven dat hij afziet van een hoorzitting.
5.2
De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat in artikel 7:3, aanhef en onder sub c, van de Awb is voorgeschreven dat de verklaring waarbij wordt afgezien van het hoorrecht schriftelijk dient te worden vastgelegd. Naar het oordeel van de rechtbank is voldoende komen vast te staan dat eiser op juiste wijze in de gelegenheid is gesteld te worden gehoord en dat hij daarvan heeft afgezien. De stelling van eiser dat hij de reikwijdte en strekking van zijn verklaring niet kon overzien, kan daaraan niet afdoen. De beroepsgrond inzake de schending van de hoorplicht slaagt niet.
6.
Ook de beroepsgrond met betrekking tot de heroverweging in bezwaar faalt. De rechtbank overweegt daartoe dat de bezwaarprocedure bij uitstek de gelegenheid biedt voor herstel van zorgvuldigheidsgebreken van allerlei aard die kleven aan het primaire besluit. Verweerder is niet in strijd gekomen met de aard en bedoeling van de bezwaarprocedure. De rechtbank ziet dan ook geen aanknopingspunt om, zoals eiser ter zitting heeft betoogd, het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:11 van de Awb te vernietigen.
7.
Met betrekking tot de overige beroepsgronden overweegt de rechtbank het volgende.
8.1
Omdat met de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving geen wijziging is gebracht in artikel 25 van de WW alsmede in het uitgangspunt dat verweerder bij een schending van de inlichtingenverplichting in beginsel gehouden is een boete op te leggen, dient de rechtbank allereerst te beoordelen of er sprake is geweest van een schending van de inlichtingenverplichting.
8.2
Tussen partijen is niet in geschil dat eiser op 9 september 2013 is gaan werken en dat hij deze werkhervatting op 28 oktober 2013 aan verweerder heeft gemeld door middel van een bericht aan zijn werkcoach. In het besluit van 9 februari 2012, waarbij eiser een WW-uitkering werd toegekend, is hij erop gewezen dat hij wijzigingen die van belang zijn voor het recht op uitkering meteen dient door te geven en dat een verzuim kan leiden tot bijvoorbeeld tijdelijk minder uitkering of soms een boete. Eiser heeft de werkhervatting niet meteen maar pas op 28 oktober 2013 doorgegeven. Hij heeft derhalve niet voldaan aan de op hem rustende verplichting feiten en omstandigheden waarvan het hem redelijkerwijs duidelijk was dat die van invloed kunnen zijn op de uitkering onverwijld aan verweerder te melden.
8.3
Niet gebleken is van feiten en omstandigheden waaruit volgt dat eiser zijn werkhervatting niet meteen kon of behoefde te melden. De lange reistijden en de zwaarte van het werk kwalificeren niet als zodanig.
8.4
Dat eiser er, naar hij heeft gesteld, gezien zijn ervaringen in voorgaande jaren, op vertrouwde dat hij verweerder ook deze keer zonder problemen achteraf over zijn werkhervatting kon informeren, kan aan het voorgaande niet afdoen. Verweerder heeft ter zitting betoogd dat eiser wat betreft de opgave van het aantal uren eventueel had kunnen wachten tot hij daarover meer duidelijkheid had maar dat dit onverlet laat dat op hem in volle omvang de verplichting rustte om de werkhervatting op zichzelf onverwijld aan verweerder te melden. De rechtbank onderschrijft dit betoog.
8.5
Eiser heeft tevens aangevoerd dat hij, zodra hem duidelijk was dat het werk langer ging duren dan een paar dagen, de werkgever had verzocht de werkhervatting aan verweerder door te geven maar dat hem later bleek dat de WW-uitkering toch abusievelijk was doorbetaald. Dit betoog leidt niet tot het aannemen van verminderde verwijtbaarheid, nu eiser naar het oordeel van de rechtbank te allen tijde zelf verantwoordelijk blijft om verweerder in te lichten over wijzigingen. Dat eisers verzoek aan de werkgever kennelijk niet tot een vroegtijdiger melding heeft geleid, dient dan ook voor het risico van eiser te komen.
8.6
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat eiser zijn inlichtingenplicht als bedoeld in artikel 25 van de WW niet (behoorlijk) is nagekomen en dat hem dit is te verwijten.
9.
Verweerder was derhalve gelet op het bepaalde in artikel 27a van de WW gehouden een boete op te leggen. Nu het niet nakomen van de inlichtingenplicht heeft geleid tot een benadelingsbedrag heeft verweerder op grond van artikel 27a, vierde lid, van de WW terecht geen aanleiding gezien om in het geval van eiser te volstaan met een waarschuwing.
10.
Naar vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep is van dringende redenen om af te zien van het opleggen van en boete slechts sprake indien de boete onaanvaardbare sociale of financiële consequenties heeft. Eiser heeft geen omstandigheden aangevoerd die kunnen worden aangemerkt als een dringende reden om van de oplegging van een boete af te zien op grond van artikel 27a, achtste lid, van de WW. Ook overigens is de rechtbank hiervan niet gebleken.
11.1.
Met betrekking tot de hoogte van de boete overweegt de rechtbank het volgende. Verweerder heeft toepassing gegeven aan artikel 2a van het Boetebesluit in verbinding met het bepaalde in de Beleidsregel.
11.2
De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het aanwezig achten van de onder artikel 2a, tweede lid, sub a en b, van het Boetebesluit genoemde criteria die tot verminderde verwijtbaarheid leiden. In hetgeen eiser hieromtrent heeft aangevoerd, herkent de rechtbank niet de persoonlijke omstandigheden waarop de wetgever bij dit artikelonderdeel het oog heeft gehad. Verweerder heeft terecht toepassing gegeven aan artikel 2a, tweede lid, sub c, van het Boetebesluit.
12.1.
Verweerder heeft de boete afgestemd met inachtneming van artikel 6 van de Beleidsregel en aldus de boete bepaald op 25% van het - door eiser op zich niet bestreden - benadelingsbedrag.
12.2.
De door verweerder gehanteerde Beleidsregel is gepubliceerd op 9 december 2013. Het besluit tot oplegging van de boete dateert van vόόr deze datum. Verweerder volgt de gedragslijn dat in dergelijke gevallen het oude beleid, neergelegd in de Beleidsregel boete werknemer 2010 wordt toegepast maar heeft in het onderhavige geval het nieuwe beleid gehanteerd. Nu, zoals verweerder ter zitting heeft uiteengezet en door eiser niet is bestreden, het nieuwe beleid voor eiser gunstiger is dan het oude, is eiser niet in zijn belangen geschaad en ziet de rechtbank geen aanleiding om het bestreden besluit vanwege het gehanteerde beleid niet in stand te laten.
12.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht geen aanleiding gezien om aan te nemen dat in het geval van eiser verwijtbaarheid geheel ontbreekt en dat daarom op grond van het tweede lid van artikel 5 van de Beleidsregel wordt afgezien van het opleggen van een boete.
13.
In het kader van de evenredigheidstoetsing heeft de rechtbank onderzocht welke omstandigheden dienen te worden meegewogen. De rechtbank is van oordeel dat rekening dient te worden gehouden met de omstandigheid dat eiser de overtreding zelf heeft gemeld en dat die melding heeft plaatsgevonden binnen twee maanden na de overtreding. Voorts slaat de rechtbank acht op de hoogte van het benadelingsbedrag. De rechtbank merkt als relevante omstandigheid tevens aan dat uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat eiser niet de intentie had om de ten onrechte ontvangen WW-uitkering te houden. Voorts betrekt de rechtbank hierbij dat bij eiser het besef aanwezig was dat hij na de werkhervatting geen aanspraak meer kon maken op een uitkering ingevolge de WW, hetgeen ertoe heeft geleid dat hij meteen na de ontdekking dat de WW-uitkering toch was doorbetaald verweerder heeft ingelicht en vervolgens het teveel betaalde bedrag aan WW-uitkering direct heeft teruggestort. Ten slotte acht de rechtbank van belang dat eiser zijn handelwijze heeft afgestemd op zijn eerdere ervaring dat hij de werkhervatting achteraf aan verweerder kon doorgeven zonder dat dit tot een sanctie zou leiden.
Gelet op dit geheel van omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, acht de rechtbank een verdergaande matiging van de boete passend. De rechtbank acht een boete van € 340,- evenredig aan de ernst van de overtreding, de mate waarin die aan eiser kan worden verweten en de overige aan de orde zijnde omstandigheden.
14.
Gezien het voorgaande is het beroep gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en het primaire besluit zal worden herroepen.
15.
De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zelf de boete bepalen op het bedrag van € 340,- en bepalen dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
16.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
17.
Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende kosten voor bezwaar en beroep.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar gegrond;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt de boete op € 340,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 45,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr.drs. H.M. Braam, voorzitter, mr. L. Koper, en mr. N.S.M. Lubbe, leden, in aanwezigheid van mr. E.J. de Beyl, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 juli 2014.
ter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.