Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 13/8366
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 mei 2014 in de zaak tussen
Vopak Terminal Europoort B.V., te Rozenburg, eiseres
(gemachtigde: mr. G.A. van der Veen),
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder
(gemachtigde: mr. M.A.E. In ’t Veld).
Procesverloop
Bij besluit van 26 februari 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van voorschrift 3.14 van de bij besluit van 15 juni 2007 aan eiseres verleende vergunning. Er is geen begunstigingstermijn aan de last verbonden.
Bij besluiten van 13 maart 2013 en 24 april 2013 heeft verweerder besloten tot invordering van twee door eiseres van rechtswege verbeurde dwangsommen wegens het niet naleven van de opgelegde last.
Bij ongedateerd besluit (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard onder wijziging van de opgelegde dwangsommen en onder het alsnog toekennen van een begunstigingstermijn van zes weken vanaf de dag van verzending van het bestreden besluit.
Eiseres heeft tegen het ongedateerde besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 29 oktober 2013 heeft verweerder het bezwaar van eiseres wederom gegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 april 2014. Namens eiseres zijn [A] en [B] verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en [C]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [D].
Overwegingen
1.1 Eiseres exploiteert een inrichting voor de op- en overslag van minerale producten, vloeibare chemicaliën en (gevaarlijke) afvalstoffen. Bij besluit van 15 juni 2007 is voor de inrichting een vergunning ingevolge de Wet milieubeheer (hierna: de milieuvergunning) verleend.
1.2 De bij het primaire besluit opgelegde last onder dwangsom ziet op overtreding van voorschrift 3.14 van de aan eiseres verleende milieuvergunning. Volgens dit voorschrift moet de emissie van de installaties binnen de inrichting van eiseres zodanig beperkt zijn dat onder normale bedrijfsomstandigheden ter plaatse van een geurgevoelige locatie onder alle weersomstandigheden geen geur afkomstig van de inrichting waarneembaar is. Aan de last is een dwangsom verbonden van € 10.000,- voor de eerste keer dat vijf of meer geurklachten worden veroorzaakt. De dwangsom loopt per overtreding op met € 10.000,- met een maximum van € 550.000,-. Verweerder heeft aan de last geen begunstigingstermijn verbonden.
1.3 Bij besluiten van 13 maart 2013 en 26 april 2013 heeft verweerder besloten tot invordering van verbeurde dwangsommen van respectievelijk € 10.000,- en € 20.000,-.
1.4 Bij het bestreden besluit heeft verweerder een begunstigingstermijn van zes weken aan de opgelegde last onder dwangsom verbonden. Voorts heeft verweerder de aan de last verbonden dwangsom in die zin gewijzigd dat per constatering van vijf of meer geurklachten op een geurgevoelige locatie € 50.000,- wordt verbeurd, met een maximum van € 550.000,-. De bezwaren tegen de invorderingsbeschikkingen zijn gegrond verklaard en beide invorderingsbeschikkingen zijn ingetrokken.
1.5 Bij besluit van 29 oktober 2013 heeft verweerder een aan het ongedateerde besluit gelijkluidend besluit genomen.
2.
Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat sprake is van een herhaald besluit. Verweerder heeft volgens eiseres ten onrechte het ongedateerde besluit niet ingetrokken, waardoor rechtsonzekerheid is ontstaan ten aanzien van het einde van de begunstigingstermijn. Voorts is het besluit in strijd met het verbod op reformatio in peius, nu eiseres al vanaf de eerste overtreding een dwangsom verbeurt van € 50.000,-, terwijl het primaire besluit voor de eerste tot en met vierde overtreding een minder hoge dwangsom kende. Eiseres acht het aan de last ten grondslag liggende voorschrift 3.14 niet naleefbaar. Zij is van mening dat verweerder ten onrechte de principiële vraag naar de juistheid van handhaving van een dergelijk voorschrift niet heeft beantwoord. Bovendien zijn er bijzondere omstandigheden die handhavend optreden hier onredelijk maken. Verweerder is, aldus eiseres, ten onrechte voorbijgegaan aan het langdurig gezamenlijk overleg en het feit dat inmiddels gewerkt werd aan (de uitvoering van) een Plan van Aanpak (PvA). De geurklachten hebben zich beperkt tot de periode van 30 november 2012 tot en met 12 december 2012. Eiseres acht deze periode niet maatgevend. Ook acht eiseres onvoldoende gewaarborgd dat sprake is van gegronde klachten en acht zij de keuze voor vijf of meer geurklachten onbegrijpelijk en willekeurig. Naar de mening van eiseres heeft verweerder tot slot de begunstigingstermijn volledig willekeurig gekozen.
3.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het eerste besluit abusievelijk geen datumstempel heeft gekregen. Door het besluit alsnog te dateren op 29 oktober 2013 is duidelijk wanneer de begunstigingstermijn eindigt. Bovendien sluit hiermee, aldus verweerder, het einde van de begunstigingstermijn aan op de inwerkingtreding van de maatregelen uit het PvA bij eiseres. Verweerder is voorts van mening dat geen sprake is van een reformatio in peius, nu hij ook bevoegd was de hoogte van de dwangsom te wijzigen zonder de bezwaarschriftprocedure. Ten aanzien van het geurvoorschrift heeft verweerder bestreden dat dit niet naleefbaar zou zijn. Verweerder heeft voorts gesteld dat de last onder dwangsom is opgelegd naar aanleiding van geurklachten over het gehele jaar 2012. Met de opgelegde last onder dwangsom wenst verweerder controle te houden op naleving van het voorschrift. Dat voor een overtreding gekozen is voor vijf of meer geurklachten binnen acht uur waarborgt, volgens verweerder, de objectiviteit en is niet ten nadele van eiseres, nu ook uitgegaan had kunnen worden van overtreding van het geurvoorschrift bij slechts één klacht.
4.1
De rechtbank overweegt dat verweerder eerst ter zitting naar voren heeft gebracht dat het bestreden, ongedateerde besluit als vervallen moet worden beschouwd en dat dit is vervangen door het besluit van 29 oktober 2013. Nu met het ongedateerde besluit niet duidelijk werd wanneer de begunstigingstermijn zou eindigen, heeft eiseres terecht beroep ingesteld tegen dit besluit. Het beroep is in zoverre gegrond. Het besluit van 29 oktober 2013 (hierna: het bestreden besluit) wordt op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), van rechtswege geacht mede onderwerp te zijn van dit geding en het beroep wordt geacht mede hiertegen gericht te zijn. Aan een inhoudelijke behandeling van het beroep voor zover gericht tegen het ongedateerde besluit komt de rechtbank niet toe, nu het ongedateerde besluit is vervangen door het besluit van 29 oktober 2013.
4.2
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende aangetoond dat er over een langere periode klachten zijn geweest naar aanleiding van geur afkomstig van de inrichting van eiseres. Eiseres heeft het optreden van geurhinder ook erkend. Hiermee heeft eiseres vergunningvoorschrift 3.14 overtreden. Derhalve was verweerder bevoegd handhavend op te treden.
4.3
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
4.4
In de Beleidsregels voor de geuraanpak in het kerngebied van Rijnmond van 5 juli 2005 worden in beleidsregel 2 de volgende hinderniveaus onderscheiden:
• Maatregelniveau I:
“Buiten de terreingrens mag geen geur afkomstig van de inrichting waarneembaar zijn”
• Maatregelniveau II
“Ter plaatse van een geurgevoelige locatie mag geen geur afkomstig van de inrichting waarneembaar zijn.”
• Maatregelniveau III
“Ter plaatse van een geurgevoelige locatie mag geen geuroverlast veroorzaakt worden door de inrichting.”
4.5
Uit het voorgaande volgt dat vergunningvoorschrift 3.14 overeenkomt met maatregelniveau II. Naar het oordeel van de rechtbank betreft het in zijn algemeenheid geen ongebruikelijk of onredelijk voorschrift. Dat het voorschrift in het geval van eiseres niet naleefbaar of niet handhaafbaar zou zijn, is niet aannemelijk geworden. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat eiseres inmiddels de in het PvA opgenomen maatregelen heeft getroffen en dat niet in geschil is dat sedertdien geen overtreding van het voorschrift is geconstateerd. Deze grond slaagt niet.
4.6
Dat eiseres ter voorkoming van geurimmissie in overleg met verweerder een PvA heeft opgesteld, maakt naar het oordeel van de rechtbank nog niet dat verweerder in redelijkheid niet kon overgaan tot het opleggen van een last onder dwangsom. Verweerder heeft een grafiek overgelegd van de sinds 2005 optredende geurhinderklachten ten aanzien van Europoort Oost en ten aanzien van Vopak zelf en heeft ook overigens toereikend gemotiveerd dat gedurende het gehele jaar 2012, met onder andere een aanzienlijke piek aan het eind van 2012, een grote hoeveelheid geurhinderklachten is ingediend die de inrichting van eiseres betroffen. Deze geurhinderklachten zijn pas verdwenen na implementatie van de maatregelen van het PvA. Afdwinging van naleving van voorschrift 3.14 door oplegging van een last onder dwangsom is in deze omstandigheden niet onredelijk. Deze grond slaagt niet.
4.7
De rechtbank stelt vast dat vergunningvoorschrift 3.14 inhoudt dat al bij het optreden van geur vanuit de inrichting ter plaatse van een geurgevoelige locatie sprake is van een overtreding. Verweerder heeft ervoor gekozen om eerst op te treden bij geurhinderklachten en heeft bovendien een waarborg ingebouwd voor de objectiviteit van de klachten, daarin bestaande dat pas bij vijf verschillende geurhinderklachten binnen een periode van acht uur tot onderzoek wordt overgegaan. Hiermee wordt eiseres zeker niet te kort gedaan. Voorts hanteert verweerder het protocol “Opsporen van bronnen van stankklachten”. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat met dit Protocol onvoldoende gewaarborgd is dat alleen gegronde klachten worden toegerekend. Ook heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat verweerder dit Protocol niet naleeft. De rechtbank ziet overigens niet in dat verweerder, zoals eiseres betoogt, op de website zou aanzetten tot het indienen van klachten. Verweerder wijst op de website slechts op de mogelijkheid om een klacht in te dienen bij geurhinder en informeert de burger over zijn werkzaamheden. Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de opgelegde last tot willekeurige resultaten leidt of onevenredig bezwarend moet worden geacht. Deze grond slaagt niet.
4.8
Eiseres heeft aangevoerd dat de gestelde begunstigingstermijn niet is gemotiveerd en daarom volkomen willekeurig zou zijn. De rechtbank ziet in de omstandigheid dat verweerder (de omvang van) de begunstigingstermijn niet uitgebreid heeft gemotiveerd geen reden voor vernietiging van het besluit. Immers, eiseres had zich in bezwaar verzet tegen het niet gunnen daarvan, waarna verweerder alsnog een termijn heeft vergund om aan de last te voldoen. Voor zover de grond van eiseres zich keert tegen de lengte van de begunstigingstermijn, is de rechtbank niet gebleken van een onredelijk korte termijn, aangezien de maatregelen uit het PvA ten tijde van het bestreden besluit vrijwel alle al waren geïmplementeerd. Voorts heeft eiseres niet gemotiveerd waarom deze termijn niet toereikend was om te voldoen aan de opgelegde last. Deze grond mist derhalve doel.
4.9
Wat betreft de hoogte van de dwangsommen stelt de rechtbank vast dat deze in het primaire besluit per overtreding oploopt. In het bestreden besluit is de dwangsom bij iedere overtreding even hoog. Naar het oordeel van de rechtbank leidt de aangebrachte wijziging wat betreft de eerste vier overtredingen tot een slechter resultaat voor eiseres. Immers, bij de eerste overtreding is volgens het bestreden besluit een dwangsom van € 50.000,- verschuldigd, terwijl de eerste overtreding volgens het primaire besluit zou leiden tot verbeuring van een dwangsom van € 10.000,-. Dit betekent dat eiseres bij de eerste vier overtredingen volgens het bestreden besluit dwangsommen zou verbeuren ter hoogte van € 200.000,- (4 x € 50.000), terwijl zij volgens het primaire besluit dwangsommen zou verbeuren ter hoogte van € 100.000,- (€ 10.000 + € 20.000 + € 30.000 + € 40.000). De rechtbank ziet hierbij niet op welke grond verweerder bevoegd was het besluit ambtshalve en dus buiten de bezwaarschriftenprocedure om in die zin te wijzigen. Dat het maximum aan te verbeuren dwangsommen in het bestreden besluit hetzelfde is gebleven als in het primaire besluit, maakt dit niet anders, nu niet wordt beoogd dit maximum te bereiken. Aldus heeft verweerder gehandeld in strijd met het verbod op reformatio in peius.
4.1
Gelet op het voorgaande dient het beroep gegrond te worden verklaard en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking voor zover dit ziet op de hoogte van de dwangsommen wat betreft de eerste vier overtredingen. De rechtbank zal ten aanzien van de hoogte van deze dwangsommen als volgt zelf in de zaak voorzien. De dwangsom voor de eerste keer dat vijf of meer geurklachten op een geurgevoelige locatie worden veroorzaakt wordt bepaald op € 10.000,-, voor de tweede keer dat vijf of meer geurklachten op een geurgevoelige locatie worden veroorzaakt op € 20.000,-, voor de derde keer dat vijf of meer geurklachten op een geurgevoelige locatie worden veroorzaakt op € 30.000,- en voor de vierde keer dat vijf of meer geurklachten op een geurgevoelige locatie worden veroorzaakt op € 40.000,-, gelijkluidend aan het primaire besluit. Voor het overige wordt het bestreden besluit in stand gelaten.
5.
Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd wegens strijd met artikel 7:11 van de Awb voor zover dit de hoogte van de dwangsom van de eerste vier overtredingen betreft.
6.
Verweerder wordt in de door eiseres gemaakte proceskosten veroordeeld, waarbij met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht het gewicht van de zaak is bepaald op 1 (gemiddeld) en voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (het indienen van een beroepschrift en het verschijnen ter zitting) 2 punten worden toegekend.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit ten aanzien van de hoogte van de dwangsommen voor de eerste vier overtredingen;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 318,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 974,-, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, voorzitter, en mr. L. Koper, en mr. A. Douwes, leden, in aanwezigheid van mr. A.W.W. Koppe, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 mei 2014.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.